Impugnazione estratto di ruolo: la Cassazione decide

Un contribuente ha contestato un estratto di ruolo per la mancata notifica delle cartelle di pagamento. La Corte di Cassazione, applicando una nuova normativa, ha dichiarato il ricorso originario inammissibile. La sentenza stabilisce che l’impugnazione estratto di ruolo è consentita solo se il contribuente dimostra un pregiudizio concreto e attuale. Inoltre, chiarisce che una precedente sentenza favorevole contro l’agente di riscossione non vincola l’Agenzia delle Entrate se questa non era parte del giudizio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 6 dicembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione estratto di ruolo: Nuovi Limiti e Interesse ad Agire

L’impugnazione estratto di ruolo rappresenta da tempo un tema dibattuto nel diritto tributario. I contribuenti spesso utilizzano questo strumento per contestare debiti fiscali, lamentando di non aver mai ricevuto gli atti presupposti, come le cartelle di pagamento. Una recente sentenza della Corte di Cassazione, la n. 20469 del 23 luglio 2024, interviene con decisione sulla materia, stabilendo paletti molto più rigidi per l’ammissibilità di tali ricorsi e chiarendo l’efficacia limitata delle sentenze precedenti. Analizziamo nel dettaglio questa importante pronuncia.

I Fatti del Caso: Dalla Notifica Mancata al Ricorso in Cassazione

La vicenda ha origine dall’azione di un contribuente che, venuto a conoscenza dei propri debiti tramite un estratto di ruolo, impugnava tale documento davanti alla Commissione Tributaria Provinciale (CTP). Il motivo principale del ricorso era la mancata notifica delle cartelle di pagamento relative a imposte per gli anni dal 2000 al 2007. Se in primo grado il ricorso veniva respinto, la Commissione Tributaria Regionale (CTR) ribaltava parzialmente la decisione. La CTR riteneva che, per alcune cartelle, la nullità della notifica fosse già stata accertata da una precedente sentenza passata in giudicato. Contro questa decisione, l’Agenzia delle Entrate proponeva ricorso per Cassazione, sostenendo che quel giudicato non potesse esserele opposto, non avendo preso parte a quel primo processo.

L’impugnazione estratto di ruolo e i limiti del giudicato esterno

Il primo motivo di ricorso dell’Agenzia delle Entrate si fondava sulla violazione dell’articolo 2909 del codice civile, che disciplina l’efficacia del giudicato. La Corte di Cassazione ha accolto pienamente questa tesi. I giudici hanno ribadito un principio fondamentale del nostro ordinamento: l’efficacia di una sentenza definitiva (il cosiddetto giudicato) è circoscritta ai soggetti che hanno partecipato al processo. Nel caso specifico, la precedente sentenza che aveva annullato le notifiche era stata emessa in un giudizio tra il contribuente e l’Agente della riscossione. L’Agenzia delle Entrate, in qualità di ente impositore, era rimasta estranea a quel contenzioso. Di conseguenza, la CTR ha commesso un errore nell’estendere automaticamente gli effetti di quella decisione all’Agenzia, che non aveva avuto modo di difendersi in quella sede. Quel giudicato, definito ‘esterno’, non era quindi vincolante per l’ente.

L’Intervento delle Sezioni Unite e la nuova disciplina

Superato il primo punto, la Corte ha affrontato d’ufficio la questione centrale: l’ammissibilità stessa del ricorso originario del contribuente. Qui entra in gioco un fondamentale intervento delle Sezioni Unite della Cassazione (sentenza n. 26283/2022) e una successiva modifica legislativa (art. 3-bis del D.L. n. 146/2021). Questa nuova normativa ha stabilito che l’estratto di ruolo, in quanto atto meramente informativo, non è di per sé impugnabile. L’impugnazione estratto di ruolo è ammessa solo in casi eccezionali, ovvero quando il contribuente dimostra che l’iscrizione a ruolo gli stia causando un pregiudizio concreto e attuale. La legge elenca specificamente questi pregiudizi: il rischio di non poter partecipare a una procedura di appalto, di subire il blocco di pagamenti da parte della pubblica amministrazione, o di perdere un beneficio nei rapporti con essa. Al di fuori di queste ipotesi, il contribuente deve attendere la notifica di un atto successivo (come un’intimazione di pagamento) per poter far valere le proprie ragioni.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte ha applicato questi principi al caso di specie. Poiché la nuova disciplina sull’interesse ad agire si applica anche ai processi in corso, i giudici hanno verificato se il contribuente avesse mai allegato o dimostrato l’esistenza di uno di quei pregiudizi qualificati richiesti dalla legge. Non avendo trovato prova di tale specifico interesse, la Cassazione ha concluso che il ricorso iniziale del contribuente era inammissibile sin dall’origine. Di conseguenza, pur accogliendo il motivo di ricorso dell’Agenzia delle Entrate, la Corte ha cassato la sentenza impugnata senza rinvio, dichiarando inammissibile l’azione del contribuente e chiudendo così la vicenda processuale.

Conclusioni: Cosa Cambia per il Contribuente?

La sentenza consolida un orientamento ormai granitico che limita drasticamente la possibilità di contestare i debiti fiscali attraverso la sola impugnazione dell’estratto di ruolo. Per il contribuente, ciò significa che non è più sufficiente affermare di non aver ricevuto una cartella per poter agire in giudizio. È necessario dimostrare un danno immediato e specifico derivante dalla mera esistenza del debito iscritto a ruolo. Questa pronuncia sottolinea l’importanza di agire tempestivamente contro gli atti di riscossione notificati e di non fare affidamento sull’estratto di ruolo come strumento per ‘recuperare’ difese non esercitate a tempo debito. Inoltre, ribadisce la necessità di coinvolgere nel contenzioso tutti i soggetti interessati (in questo caso, sia l’Agente della Riscossione sia l’Agenzia delle Entrate) per garantire che una eventuale sentenza favorevole sia pienamente efficace.

È sempre possibile contestare un estratto di ruolo se non ho ricevuto la cartella di pagamento?
No. Secondo la Corte, l’impugnazione dell’estratto di ruolo è ammissibile solo se il contribuente dimostra di subire un pregiudizio specifico e concreto, come l’impossibilità di partecipare a un appalto pubblico o la perdita di un beneficio. La semplice affermazione di non aver ricevuto la cartella non è più sufficiente.

Una sentenza favorevole ottenuta contro l’Agente della Riscossione vale anche nei confronti dell’Agenzia delle Entrate?
No. La sentenza chiarisce che l’efficacia di un giudicato è limitata alle parti del processo. Se una sentenza ha accertato la nullità della notifica in un giudizio a cui ha partecipato solo l’Agente della Riscossione, tale decisione non è automaticamente opponibile all’Agenzia delle Entrate se quest’ultima non era parte di quel procedimento.

Le nuove regole più restrittive sull’impugnazione dell’estratto di ruolo si applicano anche alle cause già in corso?
Sì. La Corte ha affermato che la nuova normativa, che limita l’impugnazione ai soli casi di pregiudizio qualificato, si applica anche ai processi pendenti al momento della sua entrata in vigore, poiché riguarda una condizione dell’azione (l’interesse ad agire) che deve sussistere fino al momento della decisione.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 20469 Anno 2024

Civile Sent. Sez. 5 Num. 20469 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME SALVATORE

Data pubblicazione: 23/07/2024

SENTENZA

sul ricorso n. 13659-2020, proposto da:

RAGIONE_SOCIALE (CODICE_FISCALE.F. CODICE_FISCALE), in persona del Direttore p.t., legale rappresentante, dom.to in ROMA, alla INDIRIZZO, presso l’Avvocatura Generale dello Stato, che lo rapp. e dif.;

– ricorrente –

contro

NOME COGNOME (C.F. CODICE_FISCALE), rapp. e dif., in virtù di procura speciale in calce al controricorso, dall’AVV_NOTAIO, unitamente al quale è dom.to ope legis in ROMA, presso la CANCELLERIA della CORTE DI CASSAZIONE (EMAIL);

– controricorrente –

nonché contro

RAGIONE_SOCIALE, rapp. e dif., in virtù di procura speciale in calce al controricorso, dall’AVV_NOTAIO, unitamente alla quale è dom.to ope legis in ROMA, presso la CANCELLERIA della CORTE DI CASSAZIONE (EMAIL);

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 6639/13/19 della COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE della RAGIONE_SOCIALE, depositata il 14/11/2019; udita la relazione della causa svolta dal AVV_NOTAIO COGNOME; udito il AVV_NOTAIO, che ha concluso per l’accoglimento del primo motivo del ricorso principale e per la declaratoria di improcedibilità o, in subordine, di inammissibilità del ricorso incidentale; udita per l’Avvocatura Generale dello Stato l’AVV_NOTAIO

NOME

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME impugnò, innanzi alla C.T.P. di Catania, l’estratto di ruolo eccependo di non aver mai ricevuto le cartelle di pagamento formate dall’Ufficio nei suoi confronti per gli anni di imposta dal 2000 al 2007. L’adita C.T.P. rigettò il ricorso con sentenza n. 495/2013, avverso la quale NOME COGNOME propose appello innanzi alla C.T.R. della Sicilia, che, con sentenza n. 6639/13/19, depositata il 14.11.2019 accolse parzialmente il gravame osservando -per quanto in questa sede ancora rileva -come, rispetto ad alcune delle cartelle impugnate, la nullità della relativa notifica fosse stata accertata da una precedente sentenza della C.T.P. di Catania (recante il n. 7039/2014), passata in giudicato. Avverso tale decisione l’ RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione, affidato a due motivi, illustrati da memoria ex art. 380bis .1 c.p.c.; si è costituito con controricorso, a sua volta
illustrato da memoria ex art. 380bis .1 c.p.c., NOME COGNOME; si è costituita, altresì, con atto denominato ‘controdeduzioni’ adesivo al ricorso principale, illustrato da memoria ex art. 380bis .1 c.p.c., RAGIONE_SOCIALE

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo l’ RAGIONE_SOCIALE si duole, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., della ‘ violazione dell’art. 2909 c.c. ‘ (cfr. ricorso, p. 23), per avere la RAGIONE_SOCIALE.T.R. erroneamente affermato l’esistenza di un giudicato esterno sull’invalidità della notifica di alcune delle cartelle di pagamento, ancorché la decisione passata in giudicato ( i.e. sentenza n. 7039/12/14 della C.T.P. di Catania) non sia stata pronunziata (anche) nei confronti dell’ RAGIONE_SOCIALE.

Con il secondo motivo la ricorrente testualmente censura, in relazione agli artt. 360, comma 1, nn. 3 e 4, c.p.c., la ‘ violazione e/o falsa applicazione di legge: art. 26, u.c, del d.p.r. 602/1973, art. 60, comma 1, lett. b-bis) del d.p.r. 600/1973, art. 139, commi 3 e 4, c.p.c. ‘.

Rileva, questa Corte, in via preliminare, che, per effetto del principio della cd. perpetuatio dell’ufficio di difensore (di cui è espressione l’art. 85 cod. proc. civ.), l’estinzione dell’agente della riscossione RAGIONE_SOCIALE e l’automatico subentro ad esso del successore RAGIONE_SOCIALE, disposti dall’art. 1 del d.l. n. 193 del 2016, conv. con modif. dalla l. n. 225 del 2016, non privano il procuratore della società estinta, che sia già ritualmente costituito nel processo anteriormente alla data della predetta successione, dello ius postulandi e, quindi, della capacità di svolgere attività difensiva nel medesimo grado di giudizio sino alla sua sostituzione (Cass., Sez. 5, 3.2.2022, n. 3312, Rv. 663766-01). Detta sostituzione, nella specie, non è peraltro avvenuta, non constando agli atti, a dispetto dell’intestazione della memoria ex art. 380bis .1 c.p.c., depositata dall’ AVV_NOTAIO, che l’ ADER si sia formalmente costituita, né che abbia conferito mandato
difensivo al detto procuratore (arg. da Cass., Sez. 3, 20.11.2020, n. 26531, Rv. 661376-02).

Giova rilevare in premessa che l’atto denominato ‘controdeduzioni’, depositato da RAGIONE_SOCIALE, è tardivo e inammissibile

Ciò detto, è fondato il primo motivo di ricorso.

Osserva il Collegio che in tema di giudicato, qualora due giudizi facciano riferimento ad uno stesso rapporto giuridico ed uno dei due si sia concluso con sentenza definitiva, il principio, secondo il quale l’accertamento così compiuto in ordine alla situazione giuridica ovvero alla soluzione di questioni di fatto e di diritto relative ad un punto fondamentale comune ad entrambe le cause preclude il riesame dello stesso punto, non trova applicazione allorché tra i due giudizi non vi sia identità di parti, essendo l’efficacia soggettiva del giudicato circoscritta, ai sensi dell’art. 2909 c.c., ai soggetti posti in condizione di intervenire nel processo (Cass., Sez. 5, 18.2.2015, n. 3187, Rv. 634517-01).
Tanto osservato, rileva questa Corte come effettivamente, dalla lettura della sentenza della C.T.P. di Catania n. 7039/12/14 (trascritta, ai fini della specificità del motivo, alle pp. 14 ss. del ricorso), emerga che quel giudizio registra il coinvolgimento unicamente dello RAGIONE_SOCIALE e di RAGIONE_SOCIALE, non anche dell’ RAGIONE_SOCIALE.

Pertanto, ha sbagliato la RAGIONE_SOCIALE.T.R. nell’affermare l’opponibilità all’ RAGIONE_SOCIALE del giudicato formatosi sull’invalidità (affermata dalla C.T.P. di Catania) della notifica di alcune delle cartelle di pagamento per cui è causa. Detto giudicato non ridonda in automatico nel presente giudizio, né vincola naturalmente i giudici di appello, i quali avrebbero dovuto, viceversa, procedere ad una autonoma valutazione in tal senso, alla quale hanno erroneamente abdicato.

Su queste basi, osserva il Collegio che, nella vicenda in esame, l’originario ricorso investiva l’estratto di ruolo, da cui, poi, il contestato vizio di notifica delle cartelle.

Rispetto a tale ambito, le Sezioni Unite di questa Corte (Cass., Sez. U, 6.9.2022, n. 26283), hanno recentemente affermato che, in tema di riscossione a mezzo ruolo, l’art. 3 -bis del d.l. n. 146 del 2021, inserito in sede di conversione dalla l. n. 215 del 2021, con il quale, novellando l’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, è stato inserito il comma 4bis (a mente del quale ‘ L’estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell’articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione ‘), si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata, altresì concludendo per la manifesta infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale della norma in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113 e 117 Cost, quest’ultimo con riguardo agli artt. 6 della CEDU e 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione.
Nel caso vagliato dalla Sezioni Unite, con riferimento all’impugnazione analogamente a quanto accaduto nel caso specie -dell’estratto di ruolo, è stato chiarito che l’art. 12, comma

4bis , del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021), selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura “dinamica” che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione; sicché la citata disposizione incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini (istituto applicabile anche al processo tributario), nel grado di legittimità mediante deposito di documentazione ex art. 372 c.p.c. o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio (Cass., Sez. U, 6.9.2022, n. 26283, Rv. 665660-01 cit.; cfr. anche Cass., Sez. 5, 27.1.2023, n. 2617). In definitiva, vertendosi in ipotesi di impugnazione proposta dallo COGNOME avverso un estratto di ruolo (onde contestare le sottostanti cartelle di pagamento) e non avendo quello dedotto la sussistenza di un interesse qualificato a tale impugnazione, accolto il primo censura, è d’uopo decidere nel merito sull’odierno ricorso, dichiarando, d’ufficio, l’inammissibilità dell’originario ricorso ab initio, sentenza motivo di del contribuente, non potendo la causa essere proposta con conseguente cassazione, senza rinvio, della impugnata, ex art. 382, comma 3, c.p.c.
In particolare, colui che abbia ” illo tempore ” proposto opposizione avverso l’estratto del ruolo è onerato dal dimostrare il perdurare del proprio interesse ad agire, vale a dire la persistente ammissibilità della propria azione (giacché l’interesse ad agire altro non è se non una condizione – di ammissibilità – dell’azione), ciò che nel giudizio di legittimità potrà fare, o meglio, è onerato dal

fare, ” mediante deposito di documentazione ex art. 372 c.p.c. ” (così, nuovamente, Cass. Sez. Un., sent. n. 26283 del 2022, cit.). Le spese dell’intero giudizio vanno interamente compensate tra le parti, a cagione della intervenuta novità giurisprudenziale.

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo motivo di censura e, per l’effetto, decidendo sul ricorso dell’ RAGIONE_SOCIALE, dichiara inammissibile l’originario ricorso di NOME COGNOME. Compensa integralmente tra le parti le spese dell’intero giudizio.

Così deciso in Roma il 29.04.2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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