Impugnazione estratto di ruolo: la Cassazione decide

Una contribuente contesta un estratto di ruolo sostenendo la mancata notifica delle cartelle di pagamento. La Corte di Cassazione, applicando una nuova normativa (ius superveniens), dichiara il ricorso inammissibile. La sentenza stabilisce che l’impugnazione estratto di ruolo è consentita solo se il contribuente dimostra un pregiudizio concreto e specifico, come l’esclusione da appalti pubblici. In assenza di tale prova, l’azione legale non può essere esaminata nel merito.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 27 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: Quando è Ammessa? La Cassazione Fa Chiarezza

L’impugnazione estratto di ruolo rappresenta da tempo un tema dibattuto nel contenzioso tributario. Per anni i contribuenti hanno utilizzato questo strumento per venire a conoscenza di pretese fiscali mai notificate e difendersi. Una recente sentenza della Corte di Cassazione, la n. 2582/2024, interviene in modo decisivo sulla questione, applicando una normativa sopravvenuta che restringe notevolmente le maglie di questa azione. Vediamo cosa è cambiato e quali sono le implicazioni pratiche per i contribuenti.

I Fatti di Causa

Una contribuente si rivolgeva alla giustizia tributaria per contestare un estratto di ruolo e le relative cartelle di pagamento, sostenendo di non averle mai ricevute a causa di una notifica irregolare. L’Agente della Riscossione si difendeva eccependo la tardività del ricorso, affermando che le notifiche erano state eseguite correttamente e producendo copie degli avvisi di ricevimento.

La contribuente disconosceva la conformità di tali copie agli originali. Nei gradi di merito, il dibattito si concentrava sulla prova della notifica: la Commissione Tributaria Regionale, dopo aver ordinato all’Agente della Riscossione di depositare gli originali degli avvisi e le copie delle cartelle, rigettava l’appello della contribuente, ritenendo provata la regolarità della notifica. La questione giungeva così dinanzi alla Corte di Cassazione.

L’impugnazione estratto di ruolo e la svolta normativa

Davanti alla Suprema Corte, la contribuente lamentava principalmente vizi procedurali, sostenendo che i giudici di merito avessero erroneamente fondato la loro decisione su documenti prodotti tardivamente dall’Agente della Riscossione. Tuttavia, la Cassazione ha spiazzato le parti, decidendo la causa sulla base di una questione del tutto diversa e assorbente: l’inammissibilità originaria del ricorso.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte ha applicato il cosiddetto ius superveniens, ovvero una nuova legge intervenuta nel corso del processo: l’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602/1973. Questa norma, interpretata dalle Sezioni Unite della Cassazione (sent. n. 26283/2022), stabilisce un principio fondamentale: l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile.

La legge ora prevede che il ruolo e la cartella di pagamento, che si assumono invalidamente notificati, possono essere oggetto di impugnazione diretta solo in casi eccezionali e specificamente individuati. Il contribuente deve dimostrare che dall’iscrizione a ruolo derivi un pregiudizio attuale e concreto, quale:

1. L’impossibilità di partecipare a una procedura di appalto pubblico.
2. L’impossibilità di riscuotere somme dovute da pubbliche amministrazioni.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Nel caso di specie, la contribuente aveva promosso un’azione di impugnazione estratto di ruolo senza allegare né dimostrare la sussistenza di uno di questi specifici pregiudizi. Di conseguenza, mancava il cosiddetto ‘interesse qualificato ad agire’, una condizione essenziale perché il giudice possa esaminare la causa nel merito. La Corte ha chiarito che questa condizione deve sussistere fino al momento della decisione e la sua assenza rende il ricorso inammissibile sin dall’origine (ab initio).

Per questo motivo, la Cassazione ha dichiarato inammissibile l’originario ricorso della contribuente, cassando la sentenza d’appello senza rinvio e chiudendo definitivamente la controversia.

Conclusioni

La sentenza in commento consolida un orientamento restrittivo che modifica profondamente le strategie difensive dei contribuenti. L’azione di impugnazione estratto di ruolo non è più una via percorribile per contestare genericamente una pretesa fiscale di cui non si era a conoscenza. Oggi, per poter adire il giudice tributario contro un ruolo o una cartella non notificata, è indispensabile non solo affermare il vizio di notifica, ma soprattutto provare di subire uno dei pregiudizi specificamente previsti dalla legge. In assenza di tale prova, il ricorso verrà dichiarato inammissibile, con conseguente impossibilità di ottenere una pronuncia sul merito della pretesa fiscale.

È sempre possibile contestare un estratto di ruolo?
No. Secondo la normativa vigente applicata dalla Corte di Cassazione, l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile. L’impugnazione è ammessa solo in casi specifici contro il ruolo e la cartella di pagamento sottostante.

Quali condizioni rendono ammissibile l’impugnazione di un ruolo o di una cartella non notificata?
L’impugnazione è ammissibile solo se il contribuente dimostra che l’iscrizione a ruolo gli causa un pregiudizio specifico e attuale, come l’impedimento a partecipare a procedure di appalto, la difficoltà a riscuotere crediti da pubbliche amministrazioni, o la perdita di benefici nei rapporti con esse.

La nuova legge sull’impugnabilità dell’estratto di ruolo si applica anche ai processi già in corso?
Sì. La Corte di Cassazione ha confermato che la nuova normativa si applica anche ai processi pendenti, poiché l’interesse ad agire è una condizione dell’azione che deve esistere al momento della decisione giudiziale.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 2582 Anno 2024

Civile Sent. Sez. 5 Num. 2582 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Oggetto: Tributi

ESTRATTO DI RUOLO IMPUGNAZIONE INAMMISIBILITÀ

Relatore: COGNOME DI COGNOME NOME

Data pubblicazione: 29/01/2024

SENTENZA

Sul ricorso iscritto al numero n. 19936 del ruolo generale dell’anno 2015, proposto

NOME COGNOME rappresentata e difesa, giusta procura speciale a margine del ricorso, dall’AVV_NOTAIO, elettivamente domiciliata presso lo studio dell’AVV_NOTAIO in Roma, INDIRIZZO;

-ricorrente principale-

Contro

RAGIONE_SOCIALE -subentrata per atto di fusione per incorporazione del 23.9.2011 a rogito AVV_NOTAIO di Roma, a RAGIONE_SOCIALE -in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa, giusta procura speciale in calce al controricorso, dall’AVV_NOTAIO, elettivamente

domiciliato presso l’indirizzo di posta elettronica (PEC) EMAIL

-controricorrente e ricorrente incidentale condizionato – per la cassazione della sentenza della Commissione tributaria regionale della Puglia n. 43/01/2015, depositata in data 13 gennaio 2015, non notificata;

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 7 novembre 2023 dal Relatore Cons. AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO NOME COGNOME di Nocera.

udito il P.M. in persona del AVV_NOTAIO NOME COGNOME che ha chiesto dichiararsi l’inammissibilità del ricorso.

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME impugnava dinanzi alla Commissione tributaria provinciale di Bari l’estratto di ruolo n. NUMERO_DOCUMENTO e le cartelle di pagamento n. NUMERO_CARTA e NUMERO_CARTA, relative all’anno 2003, deducendo la irrituale notifica di queste ultime in violazione dell’art. 26 del d.P.R. n. 602/73.

RAGIONE_SOCIALE, nel costituirsi in giudizio, eccepiva la tardività del ricorso essendo state le cartelle di pagamento ritualmente notificate ai sensi dell’art. 26 cit. come comprovato dalle copie ‘conformi’ degli avvisi di ricevimento delle raccomandate A/R prodotte in giudizio.

Nel corso dell’udienza di discussione dell’istanza di sospensione dell’esecutività del ruolo la contribuente disconosceva la conformità all’originale delle prodotte copie degli avvisi di ricevimento. Depositava memoria illustrativa evidenziando il disconoscimento della documentazione prodotta ex adverso nonché il mancato deposito da parte di RAGIONE_SOCIALE di copia ‘originale’ delle cartelle impugnate.

La CTP di Bari, con sentenza n. 94/17/13, dichiarava il ricorso inammissibile per tardività.

Avverso la sentenza di primo grado proponeva appello la contribuente deducendo la insufficiente/contraddittoria motivazione, la mancata valenza

probatoria della documentazione disconosciuta versata in atti e l’inutilità probatoria degli estratti di ruolo; controdeduceva RAGIONE_SOCIALE chiedendo la conferma della decisione di prime cure.

Con ordinanza del 22.9.2014, il giudice di appello rinviava la trattazione della causa all’udienza del 3.11.2014 ordinando a RAGIONE_SOCIALE il deposito, entro la data dell’1.11.2014, degli originali degli avvisi di ricevimento e di copia delle cartelle di pagamento. Gli originali degli avvisi venivano depositati in data 30.10.2014 presso la segreteria della CTP di Bari. All’udienza del 3.11.2014, il Collegio concedeva, con ordinanza interlocutoria, termine di dieci giorni prima della nuova udienza del 15.12.2014 per consentire al concessionario la produzione di copia delle cartelle di pagamento in questione che avveniva in data 7 novembre 2014.
La Commissione tributaria regionale della Puglia, con la sentenza n. 43/01/2015, depositata il 13 gennaio 2015, rigettava l’appello sul presupposto della riscontrata ritualità della notifica ex art. 26 del d.P.R. n. 602/73 delle cartelle impugnate, avuto riguardo al deposito in giudizio degli originali degli avvisi di ricevimento delle relative raccomandate e dando atto dell’avvenuta produzione anche delle copie delle cartelle di pagamento notificate.

Avverso la suddetta sentenza propone ricorso per cassazione la contribuente affidato a due motivi.

9.RAGIONE_SOCIALE resiste con controricorso spiegando ricorso incidentale condizionato articolato in un motivo.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.Con il primo motivo del ricorso principale si denuncia, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c., la violazione e falsa applicazione degli artt. 7 del d.lgs. n. 546/92, 153 c.p.c., 32 del d.lgs. 546/92, 210, 115 c.p.c., 100 e 24 Cost., 2697 e 2719 c.c., 26 del d.P.R. n. 602/1973 per avere la CTRa fronte dell’eccepita irritualità della notifica delle cartelle e del disconoscimento della conformità agli originali delle copie degli avvisi di ricevimento delle raccomandate prodotte da RAGIONE_SOCIALE nonché della dedotta inutilità probatoria degli estratti di ruolo – fondato
la propria decisione di rigetto dell’appello sugli originali delle ricevute di ricevimento e le ristampe delle cartelle di pagamento acquisite a seguito di ordinanze interlocutorie del 22.9.2014 e del 3.11.2014 con cui se ne ordinava l’esibizione in spregi o del principio dispositivo delle parti, essendo onere probatorio di RAGIONE_SOCIALE produrre tale documentazione al fine di dimostrare la ritualità della notifica delle cartelle e l’esatto contenuto del plico raccomandato. Peraltro, ad avviso della ricorrente, i rinvii delle udienze disposti con le ordinanze interlocutorie del 22.9.2014 e del 3.11.2014, avevano consentito il deposito dei documenti oltre i termini dell’art. 32 del d.lgs. n. 546/92 e la rimessione in termini di controparte senza che ricorressero i presupposti dell’art. 153 c.p.c.
Con il secondo motivo si denuncia, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 e n. 4 c.p.c. la violazione e falsa applicazione degli artt. 32, comma 1, 58, comma 2, e 61 del d.lgs. n. 546/92, 2697 c.c., 100 e 24 Cost. per avere la CTR posto a fondamento della decisione i documenti (originali degli avvisi di ricevimento e ristampe delle cartelle) depositati soltanto in grado di appello oltre i termini di cui all’art. 32, comma 1, richiamato dagli artt. 61 e 58, comma 3, del d.lgs. n. 546/92.

Con l’unico motivo del ricorso incidentale condizionato si denuncia, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c., la violazione e falsa applicazione degli artt. 7 del d.lgs. n. 546/92, 2719, 2700 c.c., 5 della legge n. 30/97 per avere la CTR ordinat o ad RAGIONE_SOCIALE l’esibizione degli originali degli avvisi di ricevimento delle raccomandate e delle copie delle cartelle, sebbene il concessionario avesse già assolto il proprio onere probatorio mediante la produzione in primo grado delle copie ‘conformi’ d egli avvisi di ricevimento, oggetto di un irrituale disconoscimento da parte della contribuente e giammaicome, invece, avrebbero dovuto essere- oggetto di querela di falso.
Sull’impugnabilità dell’estratto di ruolo, le Sezioni Unite di questa Corte (Cass., Sez. U, 6.9.2022, n. 26283), hanno recentemente affermato che, in tema di riscossione a mezzo ruolo, l’art. 3 -bis del d.l. n. 146 del 2021, inserito in sede di conversione dalla l. n. 215 del 2021, con il quale, novellando l’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, è stato inserito il comma 4-bis (a mente del quale

‘ L’estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell’articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione ‘), si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata, altresì concludendo per la manifesta infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale della norma in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113 e 117 Cost, quest’ultimo con riguardo agli artt. 6 della CEDU e 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione; che, in tale occasione e con riferimento all’impugnazione come nella specie -del ruolo e della cartella, è stato altresì chiarito che l’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021), selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura “dinamica” che, come tale, può assumere una diversa configurazione , anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione; sicché la citata disposizione incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini (istituto applicabile anche al processo tributario), nel grado di legittimità mediante deposito di documentazione ex art. 372 cod. proc. civ. o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio (Cass., Sez. U, 6.9.2022, n. 26283, Rv. 665660-01; Cass. sez. 5, n. 16259 del 2023).
5.Con la sentenza n. 190 del 2023 la Corte costituzionale ha ritenuto inammissibili le questioni sollevate sull’art. 12, comma 4 -bis, del d.P.R. n. 602 del 1973, come modificato dall’art. 3 – bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito; nella detta pronunci a si è osservato che ‘ A fronte di una tale proliferazione di ricorsi, che ha messo in crisi il sistema di tutela giurisdizionale, il legislatore è intervenuto con la disposizione censurata, che limita la possibilità di impugnare direttamente il ruolo e la cartella, che si assume invalidamente notificata, solo al ricorrere di determinate fattispecie attinenti a rapporti con la pubblica amministrazione , … e che ‘ a tale esito si è giunti incidendo sull’ampiezza della tutela giurisdizionale ‘. La sentenza ha precisato che ‘ il rimedio al vulnus riscontrato richiede, in realtà, un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore ‘. Tale risultato può, infatti, essere ottenuto intervenendo in più direzioni, peraltro non alternative: da un lato, « estendendo, con i criteri ritenuti opportuni, la possibilità di una tutela ‘anticipata’» a determinate fattispecie ulteriori e analoghe a quelle previste dalla norma censurata, dall’altro, « agendo in radice, ovvero sulle patologie che ancora permangono nel sistema italiano della riscossione ». Queste -ha precisato la sentenza -« attengono sia al passato, dove, anche per cause storiche, si è accumulata una consistente massa di crediti ormai evidentemente prescritti, sia al futuro perché il sistema dovrà essere strutturato in modo che tale fenomeno non si ripeta, evitando, in particolare, il danno di gravi falle nell’adempimento del dovere tributario ». In particolare, con riguardo alla indefettibile esigenza di superare « la grave vulnerabilità ed inefficienza, anche con riferimento al sistema delle notifiche, che ancora affligge il sistema italiano della riscossione », la sentenza ha formulato « il pressante auspicio che il Governo dia efficace attuazione ai princìpi e criteri direttivi per la revisione del sistema nazionale della riscossione contenuti nella delega conferitagli dall’art. 18 della legge 9 agosto 2023, n. 111 (Delega al Governo per la riforma fiscale) ».
6.Nella specie, vertendosi in ipotesi di impugnazione proposta da NOME COGNOME avverso ruolo e cartelle, né avendo la ricorrente dedotto la sussistenza di un interesse qualificato a tale impugnazione, va dichiarata, d’ufficio,

l’inammissibilità dell’originario ricorso della contribuente, non potendo la causa essere proposta ab initio , con assorbimento del ricorso incidentale condizionato, e con conseguente cassazione, senza rinvio, della sentenza impugnata, ex art. 382, comma 3, cod. proc. civ.

7.L e spese dell’intero giudizio vanno interamente compensate tra le parti, a cagione della intervenuta novità normativa e giurisprudenziale.

P.Q.M.

La Corte pronunciando sul ricorso principale, assorbito quello incidentale condizionato, cassa senza rinvio la gravata decisione e dichiara inammissibile l’originario ricorso, giacché la causa non poteva essere proposta. Compensa integralmente tra le parti le spese dell’intero giudizio.

Così deciso in Roma il 7 novembre 2023

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.