Impugnazione estratto di ruolo: la Cassazione decide

Una contribuente ha contestato un estratto di ruolo sostenendo di non aver mai ricevuto la relativa cartella di pagamento. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 30834/2024, ha dichiarato il ricorso originario inammissibile. Applicando retroattivamente una nuova normativa, la Corte ha ribadito che l’impugnazione estratto di ruolo non è consentita, in quanto si tratta di un mero documento informativo e non di un atto impositivo. L’azione legale è permessa solo in casi eccezionali in cui si dimostri un pregiudizio concreto, non riscontrato nel caso di specie.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 13 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: Inammissibile Salvo Pregiudizio Specifico

Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale in materia di riscossione: l’impugnazione estratto di ruolo è inammissibile. Questa pronuncia chiarisce che il contribuente non può agire in giudizio contro questo documento, a meno che non dimostri di subire un pregiudizio concreto e immediato. Analizziamo la vicenda e le importanti conclusioni della Corte.

I Fatti del Caso

Una contribuente, venuta a conoscenza di un debito fiscale attraverso un estratto di ruolo ottenuto autonomamente, decideva di impugnarlo. La sua difesa si basava sulla mancata notifica della cartella di pagamento originaria, atto presupposto del debito iscritto a ruolo. I giudici di primo e secondo grado le davano ragione, annullando la cartella per vizio di notifica e ritenendo tardiva l’eccezione di inammissibilità sollevata dall’Agenzia delle Entrate solo in appello.

L’Agenzia delle Entrate, non accettando la decisione, proponeva ricorso per cassazione, basandosi su tre motivi. I principali vertevano sulla tempestività dell’eccezione di inammissibilità e, soprattutto, sulla violazione della nuova normativa che sancisce la non impugnabilità dell’estratto di ruolo.

La Questione dell’Impugnazione Estratto di Ruolo

Il cuore della controversia riguarda l’ammissibilità dell’impugnazione estratto di ruolo. La Corte di Cassazione ha risolto la questione richiamando un intervento legislativo (art. 3-bis del D.L. n. 146/2021) e una fondamentale sentenza delle Sezioni Unite (n. 26283/2022).

Questi interventi hanno chiarito in modo definitivo la natura dell’estratto di ruolo: non è un atto impositivo né un atto della riscossione, ma un semplice “elaborato informatico” che riporta gli elementi della cartella. In quanto tale, non contiene una pretesa fiscale autonoma e, di conseguenza, non può essere oggetto di impugnazione.

Le Eccezioni al Principio di Inammissibilità

La legge prevede delle eccezioni specifiche. Il contribuente può impugnare direttamente il ruolo e la cartella che assume non notificata solo se dimostra che l’iscrizione a ruolo gli sta causando un pregiudizio specifico. I casi previsti sono:

1. La partecipazione a una procedura di appalto pubblico.
2. La riscossione di somme dovute da soggetti pubblici.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Nel caso in esame, la contribuente non aveva allegato né provato alcuna di queste circostanze, rendendo la sua azione priva del necessario “interesse ad agire”.

La Decisione della Cassazione sulla Retroattività della Norma

Un punto cruciale affrontato dalla Corte è l’applicabilità della nuova norma ai processi già in corso al momento della sua entrata in vigore. Le Sezioni Unite hanno stabilito che la disciplina si applica retroattivamente, poiché incide sull’interesse ad agire, una condizione dell’azione che deve essere presente al momento della decisione della causa.

Di conseguenza, anche se il ricorso era stato presentato prima della modifica legislativa, i giudici devono applicare la nuova regola. Pertanto, la Corte ha cassato la sentenza d’appello.

Le Motivazioni

Le motivazioni della Corte Suprema sono chiare e lineari. L’estratto di ruolo è un documento meramente informativo, non un atto impugnabile ai sensi dell’art. 19 del D.Lgs. 546/1992. Il legislatore, con l’intervento del 2021, non ha introdotto una novità assoluta, ma ha codificato un orientamento già consolidato, specificando le condizioni per l’azione. La Corte di merito ha errato nel ritenere tardiva l’eccezione dell’Agenzia, poiché l’inammissibilità per carenza di interesse ad agire è una questione rilevabile anche d’ufficio in ogni stato e grado del processo. Poiché nel caso di specie non ricorreva alcuna delle ipotesi eccezionali che avrebbero giustificato un’azione diretta, il ricorso originario della contribuente doveva essere dichiarato inammissibile.

Le Conclusioni

La Corte di Cassazione ha accolto i primi due motivi di ricorso dell’Agenzia delle Entrate, assorbendo il terzo. Ha cassato la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso originario della contribuente. La decisione consolida il principio secondo cui la strada per contestare un debito fiscale di cui si è venuti a conoscenza tramite un estratto di ruolo non è l’impugnazione diretta di quest’ultimo. Il contribuente dovrà attendere la notifica di un successivo atto della riscossione (come un’intimazione di pagamento o un pignoramento) per far valere in quella sede il vizio di notifica della cartella presupposta.

È possibile impugnare un estratto di ruolo?
No, di regola l’impugnazione dell’estratto di ruolo è inammissibile. Si tratta di un documento informativo che non contiene una pretesa fiscale. L’azione diretta è consentita solo in casi eccezionali in cui il contribuente dimostri un pregiudizio specifico, come l’impossibilità di partecipare ad appalti pubblici.

La nuova legge che vieta l’impugnazione dell’estratto di ruolo si applica ai processi già in corso?
Sì, la Corte di Cassazione, rifacendosi a una pronuncia delle Sezioni Unite, ha confermato che la normativa si applica retroattivamente ai giudizi pendenti, poiché incide sull’interesse ad agire, una condizione che deve sussistere al momento della decisione.

Cosa deve fare un contribuente che scopre un debito tramite un estratto di ruolo se non ha ricevuto la cartella?
Il contribuente non può impugnare direttamente l’estratto di ruolo. Deve attendere la notifica di un successivo atto esecutivo o cautelare da parte dell’agente della riscossione (es. intimazione di pagamento, pignoramento) e impugnare quest’ultimo, facendo valere in quella sede il vizio di omessa notifica della cartella di pagamento originaria.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 30834 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 30834 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 02/12/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 7275 -20 22 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE , in persona del Direttore pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliata in Roma, alla INDIRIZZO

– ricorrente –

contro

COGNOME NOME e RAGIONE_SOCIALE -RISCOSSIONE ;

– intimate-

Oggetto: Tributi -estratto di ruolo -impugnazione inammissibilità

avverso la sentenza n. 8212/05/2021 della Commissione tributaria regionale della SICILIA sez. staccata di Catania, depositata in data 22/09/2021;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio non partecipata del 7 novembre 2024 dal Consigliere relatore dott. NOME COGNOME

Rilevato che:

L a controversia ha ad oggetto l’impugnazione di un estratto di ruolo rilasciato al la COGNOME dall’agente della riscossione e relativo ad una cartella di pagamento di cui la contribuente lamentava l’omessa notifica sostenendo di esserne venut a a conoscenza attraverso l’autonoma acquisizione del predetto estratto di ruolo .

Con la sentenza impugnata la CTR (ora Corte di giustizia tributaria di secondo grado) della Sicilia, riuniti gli appelli separatamente proposti dall’Agenzia delle entrate e dell’agente della riscossione avverso la sfavorevole sentenza di primo grado, annullava la cartella di pagamento per omessa notifica della stessa premettendo che il ricorso avverso l’estratto di ruolo era ammissibile e che l’eccezione formulata al riguardo dagli appellanti era tardiva perché proposta solo in grado di appello.

Avverso tale statuizione l’Agenzia delle entrate propone ricorso per cassazione affidato a tre motivi, cui non replicano le intimate.

Considerato che:

Con il primo motivo di ricorso viene dedotta , ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione degli artt. 57 del d.lgs. n. 546 del 1992 e 115 cod. proc. civ., per non avere i giudici di appello ritenuta tardiva l’eccezione benché la stessa fosse stata formulata già nelle controdeduzioni depositate in primo grado, in parte qua riprodotto nel ricorso in esame, in ossequio al principio di specificità del ricorso, e benché si trattasse di eccezione in senso lato rilevabile anche d’ufficio.
Con il secondo motivo viene dedotta, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione dell’art. 12, comma 4 bis, del d.P.R. n. 602 del 1973, introdotto dall’art. 3 del d.l. n. 146 del 2021, convertito, con m odificazioni, dalla legge n. 215 del 2021, che aveva previsto la non impugnabilità dell’estratto di ruolo.

Con il terzo motivo viene dedotta, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione del combinato disposto dagli artt. 29, comma 1, lett. a) e b), del d.l. n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, e 19, commi 1 e 3, del d.lgs. n. 546 del 1992, in base al quale non è atto impugnabile l’avviso di presa in carico che l’ agente della riscossione comunica al contribuente debitore.

I primi due motivi, che possono essere esaminati congiuntamente, sono fondati, restando assorbito il terzo.

S ulla questione dell’impugnabilità dell’estratto di ruolo, che qui rileva, sono intervenute le Sezioni unite di questa Corte con la sentenza n. 26283 del 6 settembre 2022, emessa all’esito dell’intervento legislativo attuato con l’art. 3-bis del d.l. n. 146/21, inserito in sede di conversione dalla L. n. 215/21, che, novellando l’art. 12 del d.P.R. n. 602/73, intitolato alla “Formazione e contenuto dei ruoli”, ha inserito il comma 4-bis, stabilendo non soltanto che «L’estratto di ruolo non è impugnabile», ma anche che «Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’art. 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art. 1, comma 1, lettera a), del
regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’art. 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione».

5.1. Le Sezioni unite, nella citata sentenza, hanno precisato che «La prima disposizione del comma 4-bis dell’art. 12 del d.P.R. n. 602/73 è ricognitiva della natura dell’estratto di ruolo, mero elaborato informatico contenente gli elementi della cartella, ossia gli elementi del ruolo afferente a quella cartella, che non contiene pretesa impositiva alcuna, a differenza del ruolo, il quale è atto impositivo, in quanto tale annoverato dall’art. 19 del d.lgs. n. 546/92 tra quelli impugnabili», osservando che «Quel che s’impugna è quindi l’atto impositivo o riscossivo menzionato nell’estratto di ruolo; di modo che inammissibile è l’impugnazione dell’estratto di ruolo che riporti il credito trasfuso in una cartella di pagamento che sia stata precedentemente notificata, e non impugnata (tra varie, Cass. n. 21289/20), o che sia rivolta a far valere l’invalidità di un’intimazione, regolarmente notificata e non contestata, per l’omessa notificazione delle cartelle di pagamento (sempre tra varie, v. Cass. n. 31240/19)».
5.2. Esaminando, poi, la questione della retroattività di tale disposizione, le Sezioni unite hanno affermato che «il legislatore, nel regolare», nella seconda parte della disposizione in esame, «specifici casi di azione “diretta”, stabilisce quando l’invalida notificazione della cartella ingeneri di per sé bisogno di tutela giurisdizionale e, quindi, tenendo conto dell’incisivo rafforzamento del sistema di garanzie, di cui si è detto, plasma l’interesse ad agire»; «Questa condizione dell’azione ha difatti natura dinamica, che rifugge da considerazioni statiche allo stato degli atti (tra varie, Cass. n. 9094/17; sez. un., n. 619/21), e può assumere una diversa configurazione, anche per volontà del legislatore, fino al momento
della decisione. La disciplina sopravvenuta si applica, allora, ai processi pendenti perché incide sulla pronuncia della sentenza (o dell’ordinanza), che è ancora da compiere, e non già su uno degli effetti dell’impugnazione».

5.3. Hanno, quindi, affermato il seguente principio di diritto: “In tema di riscossione a mezzo ruolo, l’art. 3-bis del d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, inserito in sede di conversione dalla I. 17 dicembre 2021, n. 215, col quale, novellando l’art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, è stato inserito il comma 4-bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata; sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113, 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione”.
6. Da quanto detto consegue e dal rilievo che nel caso in esame non viene in rilievo alcuna delle ipotesi di azione ‘diretta’ di cui alla seconda parte del comma 4bis dell’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, consegue che la sentenza impugnata, che peraltro, come correttamente rilevato dalla ricorrente con il primo motivo di ricorso, ha erroneamente rilevato la tardività dell’eccezione posta dall’amministrazione appellante (che involgeva l’accertamento dell’interesse ad agire – par. 5.2.), che poi ha comunque esaminato rigettandola, va cassata in accoglimento dei primi due motivi di ricorso e la causa, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, va decisa nel merito ai sensi dell’art. 384, secondo comma, cod. proc. civ., dichiarandosi l’ inammissibilità de ll’originario ricorso della contribuente.
Le spese processuali di questo giudizio e dei gradi di merito vanno compensate in quanto la causa è stata decisa su recente pronuncia delle Sezioni unite di questa Corte.

P.Q.M.

accoglie il primo e secondo motivo di ricorso, assorbito il terzo; cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, dichiara inammissibile l’originario ricorso del la contribuente.

Co mpensa le spese processuali dell’intero giudizio.

Così deciso in Roma il 7 novembre 2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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