Impugnazione estratto di ruolo: la Cassazione decide

Un contribuente ha contestato un estratto di ruolo sostenendo di non aver mai ricevuto le cartelle di pagamento. La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso iniziale inammissibile applicando una nuova legge (ius superveniens) che limita l’impugnazione estratto di ruolo. La Corte ha stabilito che, in assenza di atti di riscossione concreti, manca l’interesse ad agire del contribuente, rendendo l’azione legale non proponibile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: Quando è Inammissibile?

L’impugnazione estratto di ruolo rappresenta da tempo un tema dibattuto nel diritto tributario. Un recente provvedimento della Corte di Cassazione chiarisce i confini di questa azione, soprattutto alla luce delle novità legislative. La Corte ha stabilito che la semplice conoscenza di un debito tramite l’estratto di ruolo, senza che l’amministrazione abbia avviato atti di riscossione, non è sufficiente per giustificare un ricorso. Analizziamo insieme i dettagli di questa importante ordinanza.

I Fatti del Caso: La Contestazione dell’Estratto di Ruolo

Un contribuente, agendo sia in proprio che come rappresentante legale di una società, impugnava una serie di estratti di ruolo. Il motivo della contestazione era l’omessa notifica delle cartelle di pagamento e degli avvisi di accertamento sottostanti. In sostanza, il contribuente sosteneva di essere venuto a conoscenza del debito solo tramite l’estratto, senza aver mai ricevuto gli atti che ne costituivano il fondamento.

Sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella Regionale avevano rigettato i ricorsi del contribuente. Di fronte a queste decisioni sfavorevoli, il caso è approdato dinanzi alla Corte di Cassazione.

L’Impatto dello ‘Ius Superveniens’ sull’Impugnazione Estratto di Ruolo

Il punto cruciale della vicenda è l’applicazione di una nuova norma, il cosiddetto ius superveniens. Durante il corso del giudizio è intervenuto l’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602 del 1973, introdotto dal d.l. n. 146 del 2021. Questa disposizione ha limitato significativamente i casi in cui è possibile procedere con l’impugnazione estratto di ruolo.

La nuova legge, come interpretata dalle Sezioni Unite della Cassazione, ha ridefinito il concetto di “interesse ad agire” per il contribuente. Non basta più affermare di non aver ricevuto la notifica della cartella; è necessario dimostrare un pregiudizio concreto e attuale derivante dall’iscrizione a ruolo.

La Mancanza dell’Interesse ad Agire

Secondo la Corte, l’interesse ad agire assume una natura “dinamica”, che deve sussistere fino al momento della decisione. La nuova normativa ha stabilito che, per poter impugnare l’estratto di ruolo, il contribuente deve dimostrare che tale iscrizione a ruolo gli stia causando un danno effettivo. Questo danno si manifesta, ad esempio, quando l’Agente della Riscossione notifica un preavviso di fermo amministrativo, un’ipoteca, o avvia un pignoramento. In assenza di tali iniziative, la semplice conoscenza del debito non configura un interesse sufficiente a sostenere un’azione legale.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte di Cassazione, applicando i principi consolidati dalle Sezioni Unite, ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso originario del contribuente. La motivazione si fonda sul fatto che, al momento dell’avvio della causa, l’azione non poteva essere iniziata. Il contribuente non aveva fornito prova di un interesse ad agire concreto, poiché l’Agente della Riscossione non aveva ancora posto in essere alcun atto esecutivo o cautelare.

La Corte ha specificato che la questione dell’interesse ad agire può essere rilevata d’ufficio in ogni stato e grado del processo, a meno che non si sia formato un giudicato esplicito sul punto, cosa che nel caso di specie non era avvenuta. Di conseguenza, la Cassazione ha “cassato senza rinvio” la sentenza impugnata, dichiarando inammissibile il ricorso iniziale. In virtù del cambiamento normativo e interpretativo avvenuto durante il processo, le spese legali di tutti i gradi di giudizio sono state compensate tra le parti.

Le Conclusioni: Cosa Cambia per il Contribuente?

Questa ordinanza conferma un orientamento giurisprudenziale restrittivo in materia di impugnazione estratto di ruolo. Per il contribuente, ciò significa che non è più possibile agire in giudizio basandosi unicamente sulla mancata notifica della cartella di pagamento, se non si subisce un pregiudizio diretto e attuale. È necessario attendere un atto successivo da parte dell’Agente della Riscossione che minacci concretamente il patrimonio del debitore. Questa interpretazione mira a deflazionare il contenzioso tributario, evitando ricorsi considerati “preventivi” o esplorativi, e a garantire che la tutela giurisdizionale sia attivata solo in presenza di una lesione effettiva dei diritti del contribuente.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo se non ho ricevuto la cartella di pagamento?
No. Secondo la recente normativa e l’interpretazione della Cassazione, non è più sufficiente la sola mancata notifica della cartella. È necessario dimostrare di subire un pregiudizio concreto e attuale a causa dell’iscrizione a ruolo, come ad esempio l’avvio di una procedura di riscossione coattiva (es. preavviso di fermo, ipoteca).

Cosa si intende per “interesse ad agire” nell’impugnazione di un estratto di ruolo?
Significa che il contribuente deve dimostrare di avere un bisogno effettivo di tutela da parte del giudice. Questo bisogno sorge quando l’iscrizione a ruolo si traduce in un danno concreto (es. un atto esecutivo), non dalla semplice conoscenza del debito tramite l’estratto.

Una nuova legge può essere applicata a un processo già in corso?
Sì, nel caso di specie la Corte ha applicato il cosiddetto ius superveniens (nuova legge). Le norme processuali e quelle che, come in questo caso, definiscono le condizioni dell’azione (come l’interesse ad agire), possono essere applicate ai giudizi pendenti al momento della loro entrata in vigore.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 33865 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 33865 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 22/12/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 4299/2021 R.G. proposto da :

COGNOME , elettivamente domiciliato in MILANO INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE;

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE , domiciliata in ROMA INDIRIZZO presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO . (ADS80224030587) che lo rappresenta e difende; -controricorrente- avverso SENTENZA di COMM.TRIB.REG. VENEZIA n. 242/2020 depositata il 30/06/2020.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 04/12/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

RILEVATO CHE

NOME COGNOME, in proprio e quale legale rappresentante della RAGIONE_SOCIALE dei RAGIONE_SOCIALE COGNOME, impugnava, con separati

ricorsi, estratti di ruolo ricevuti dall’Ufficio in data 8.6.2017 nonché le cartelle di pagamento, gli avvisi di accertamento e gli atti successivi da essi risultanti, allegando l’omessa notifica di quegli atti.

La Commissione Tributaria Provinciale (CTP) di Treviso rigettava i ricorsi riuniti.

NOME COGNOME nelle vesti sopra indicate, ha proposto appello che la Commissione Tributaria Regionale (CTR) del Veneto ha rigettato.

Avverso questa sentenza ha proposto ricorso per cassazione il contribuente che si è affidato a quattro motivi.

Ha resistito con controricorso l’Agenzia delle entrate Riscossione.

CONSIDERATO CHE

Con il primo motivo si deduce, in relazione all’art. 360 comma 1 n. 5 c.p.c., omesso esame su un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti, in relazione al disconoscimento ex art. 214, 215, 216 c.p.c. della scrittura e della sottoscrizione dei referti di notifica e avvisi di ricevimento prodotti in fotocopia dall’ADER, e al mancato procedimento di verificazione ad istanza della stessa.

Con il secondo motivo si deduce, in relazione all’art. 360 comma 1 n. 4 c.p.c., violazione dell’art. 112 c.p.c. per omessa pronunzia in relazione al disconoscimento ex artt. 214, 215, 216 c.p.c. della scrittura e della sottoscrizione dei referti di notifica prodotti in fotocopia dall’ADER e dall’INPS e al mancato procedimento di verificazione ad istanza dell’Agenzia delle entrate.

Con il terzo motivo si deduce, in relazione all’art. 360 comma 1 n. 3 c.p.c., violazione e falsa applicazione degli artt. 2702 c.c. e 214, 215 e 216 c.p.c.

Con il quarto motivo si deduce, in relazione all’art. 360 comma 1 n. 4 c.p.c., violazione dell’art. 132 n. 4 c.p.c. per mancanza della motivazione in relazione all’eccezione di difetto di motivazione della sentenza di primo grado.

Secondo le Sezioni Unite di questa Corte, in tema di impugnazione dell’estratto di ruolo, l’art. 12, comma 4 bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021), selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura “dinamica” che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione; la citata disposizione, dunque, incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini (istituto applicabile anche al processo tributario), nel grado di legittimità mediante deposito di documentazione ex art. 372 c.p.c. o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio (Cass. sez. un. n. 26283 del 2022).
5.1. Si è altresì osservato che i limiti alla impugnabilità della cartella di pagamento, che si assuma invalidamente notificata e conosciuta solo attraverso la notificazione dell’estratto di ruolo, previsti dal comma 4-bis dell’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, inserito dall’art. 3-bis del d.l. n. 146 del 2021, conv. con modif. dalla l. n. 215 del 2021, non comportano un difetto di tutela per il contribuente, grazie al riconoscimento di una sua tutela più ampia

nella fase esecutiva e tenuto conto che, come affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 190 del 2023, i rimedi ad un eventuale vulnus richiedono un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore (Cass. n. 12459 del 2024).

5.2 . Quindi, in assenza di iniziative dell’Ufficio tendenti alla riscossione delle cartelle di pagamento oggetto dell’iscrizione a ruolo e in difetto di prova da parte della contribuente di un interesse ad agire, deve dichiararsi, ai sensi dell’art. 382, comma 3, secondo periodo, c.p.c., l’inammissibilità del ricorso iniziale perché l’azione non poteva essere iniziata (Cass. n. 11473 del 2024).

5.3. Non si è formato alcun il giudicato sulla ricorrenza di un interesse ad agire, trattandosi di questione, rilevabile d’ufficio, su cui i giudici di merito non si sono pronunciati, non essendo sufficiente a impedire la rilevabilità d’ufficio un giudicato implicito, essendo necessario un giudicato interno espresso sulla questione (Cass. n. 4448 del 2023; Cass. n. 25639 del 2024).

5.4. Conclusivamente, pronunziando sul ricorso, deve dichiararsi l’inammissibilità del ricorso iniziale del contribuente perché l’azione non poteva essere iniziata, cassando così la sentenza impugnata ai sensi dell’art. 382, comma 3, secondo periodo, c.p.c.

Sussistono i presupposti per la compensazione integrale delle spese, in ragione dello ius superveniens e della sopravvenuta interpretazione nomofilattica dell’art. 12, comma 4 -bis, D.P.R. n. 602 del 1973.

Trattandosi di inammissibilità sopravvenuta alla proposizione del ricorso per cassazione, non sussistono i presupposti per imporre al ricorrente il pagamento del cd. doppio contributo unificato (Cass. n. 19976 del 2024).

p.q.m.

pronunziando sul ricorso, dichiara l’inammissibilità del ricorso iniziale del contribuente e cassa senza rinvio la sentenza impugnata.

Compensa le spese sia del giudizio di merito che del presente giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, il 04/12/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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