Impugnazione estratto di ruolo: la Cassazione decide

Un contribuente ha impugnato delle cartelle di pagamento di cui era venuto a conoscenza solo tramite un estratto di ruolo. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, confermando che l’impugnazione estratto di ruolo è inammissibile. La Corte ha chiarito che, a seguito delle recenti riforme legislative, l’estratto non è un atto autonomamente impugnabile e il contribuente può agire solo se dimostra un pregiudizio specifico e attuale derivante dall’iscrizione a ruolo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 24 agosto 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione estratto di ruolo: la Cassazione chiarisce i limiti

L’impugnazione estratto di ruolo è da tempo un tema dibattuto nel diritto tributario. Un contribuente che scopre di avere un debito con il Fisco solo tramite questo documento può agire direttamente in giudizio? Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione è tornata sulla questione, confermando un orientamento ormai consolidato a seguito di importanti interventi legislativi: la regola generale è la non impugnabilità.

I Fatti di Causa

Il caso nasce dal ricorso di un contribuente contro una sentenza della Commissione Tributaria Regionale. Il contribuente sosteneva di non aver mai ricevuto la notifica delle cartelle di pagamento e di aver appreso dell’esistenza del debito solo dopo aver richiesto un estratto di ruolo all’Agente della Riscossione. I giudici di merito avevano respinto le sue ragioni, ritenendo l’estratto di ruolo un atto non autonomamente impugnabile e, in ogni caso, considerando provata la corretta notifica delle cartelle.

I motivi del ricorso e l’impugnazione estratto di ruolo

Il contribuente ha presentato ricorso in Cassazione basandosi su tre motivi principali:

1. Violazione dei principi giurisprudenziali: Si lamentava la mancata applicazione di una precedente sentenza delle Sezioni Unite (n. 19704/2015) che ammetteva l’impugnazione della cartella non notificata di cui si fosse venuti a conoscenza tramite l’estratto.
2. Errata valutazione delle prove: Si contestava il modo in cui i giudici di merito avevano ritenuto regolare la notifica delle cartelle.
3. Carenza di motivazione: Si denunciava una motivazione insufficiente da parte della CTR, soprattutto nel punto in cui si limitava ad affermare che “la notifica è corretta”.

La Decisione della Cassazione

La Corte di Cassazione ha rigettato integralmente il ricorso, dichiarando il primo motivo in parte inammissibile e in parte infondato, e assorbiti gli altri due. La decisione si fonda su un’analisi chiara dell’evoluzione normativa e giurisprudenziale in materia, che ha superato l’orientamento del 2015.

Le Motivazioni: La Nuova Disciplina sull’Impugnazione Estratto di Ruolo

Il cuore della decisione risiede nella spiegazione delle novità legislative che hanno cambiato le regole del gioco. La Corte chiarisce che il principio dello stare decisis (vincolo al precedente) non è una regola ferrea nel nostro ordinamento. Soprattutto, un precedente giurisprudenziale, anche se autorevole, viene superato da una nuova legge.

Nel 2021, il legislatore (con l’art. 3-bis del D.L. n. 146/2021) ha modificato l’art. 12 del d.P.R. n. 602/1973, stabilendo espressamente che “l’estratto di ruolo non è impugnabile”. La stessa norma ha però previsto delle eccezioni, precisando che il ruolo e la cartella di pagamento, se non validamente notificati, possono essere impugnati solo se il debitore dimostra che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio specifico e attuale. Quali sono questi pregiudizi? La legge ne elenca alcuni, come il rischio di essere esclusi da una gara d’appalto o la mancata riscossione di somme dovute da una pubblica amministrazione.

Questo nuovo approccio, confermato da una successiva pronuncia delle Sezioni Unite (n. 26283/2022), ha plasmato l'”interesse ad agire” del contribuente. Non basta più affermare di non aver ricevuto la cartella; è necessario dimostrare un danno concreto e imminente. Di conseguenza, i motivi secondo e terzo del ricorso, che riguardavano la correttezza della notifica, sono stati ritenuti inammissibili. Poiché la ragione principale della decisione di merito era la non impugnabilità dell’estratto (una questione pregiudiziale), ogni altra argomentazione sul merito (la notifica) è stata considerata ad abundantiam, ovvero superflua e, come tale, non contestabile in Cassazione.

Le Conclusioni

L’ordinanza ribadisce un principio fondamentale per tutti i contribuenti: l’estratto di ruolo è un documento a carattere meramente informativo e non può essere utilizzato come grimaldello per contestare un debito tributario, a meno che non si versi in una delle specifiche situazioni di pregiudizio previste dalla legge. Il contribuente che intende agire in giudizio deve quindi essere in grado di provare, documenti alla mano, il danno concreto che l’iscrizione a ruolo gli sta causando. In assenza di tale prova, il ricorso basato sul solo estratto di ruolo sarà dichiarato inammissibile.

È possibile impugnare un estratto di ruolo?
No, la regola generale stabilita dalla legge è che l’estratto di ruolo non è un atto autonomamente impugnabile. È un documento meramente informativo.

Cosa deve dimostrare un contribuente per poter agire contro un ruolo di cui è venuto a conoscenza tramite estratto?
Il contribuente deve dimostrare che l’iscrizione a ruolo gli sta causando un pregiudizio concreto, specifico e attuale. La legge indica come esempi il rischio di esclusione da appalti pubblici, l’impossibilità di riscuotere crediti dalla Pubblica Amministrazione o la perdita di un beneficio nei rapporti con essa.

La Corte è obbligata a seguire i suoi precedenti, come quello delle Sezioni Unite del 2015?
No. La sentenza chiarisce che nel sistema giuridico italiano non vige un principio vincolante di stare decisis. Un precedente, anche se autorevole, può essere superato da una nuova legge o da un successivo orientamento giurisprudenziale, come avvenuto in questo caso.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 19860 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 19860 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 17/07/2025

Estratto di ruolo -Impugnazione

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 7154/2022 R.G. proposto da:

COGNOME rappresentato e difeso dall’Avv. NOME COGNOME;

-ricorrente – contro

AGENZIA DELLE ENTRATE- RISCOSSIONE;

-intimata – avverso la sentenza della COMM. TRIB. REG. SICILIA, SEZIONE STACCATA DI CATANIA, n. 7486/2021, depositata il 2 settembre 2021; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 2 luglio 2025;

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME ha proposto ricorso per cassazione -sulla base di tre motivi – nei confr onti dell’Agenzia delle entrate -Riscossione, che non ha svolto attività difensiva, avverso la sentenza indicata in epigrafe.

Con quest’ultima la C TR ha rigettato l’appello del contribuente avverso la sentenza della CTP di Catania che aveva respinto il ricorso avverso estratto di ruolo e cartelle di pagamento. Il ricorrente assumeva in proposito che queste ultime erano state irregolarmente notificate e che aveva appreso della loro esistenza a seguito della documentazione acquisita presso l’Agente della Riscossione in data 29 maggio 2024.

La CTR, con la sentenza gravata, riteneva che l’estratto di ruolo non fosse atto autonomamente impugnabile e che, in ogni caso, l’Agente della Riscossione aveva dato prova della corretta notifica delle cartelle. Per l’effetto, considerava assorbiti tutti gli altri motivi.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo il contribuente denuncia in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ. – la violazione e falsa applicazione degli artt. 19, comma 1, e 62, comma 1, d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546 e degli artt. 115 e 374 cod. proc. civ., oltre che dei principi affermati dalle Sezioni Unite con sentenza n. 19704 del 2015.

A ssume che la CTR ha violato l’art. 374 cod. proc. civ. in quanto l’orientamento espresso dalle Sezioni Unite nella risoluzione di una questione di diritto mira alla stabilità ed ha valenza generale e che il ricorrente non deve dimostrare l’interesse ad impugnare ex art. 100 cod. proc. civ. atteso che «è ammissibile l’impugnazione della cartella (e/o del ruolo) che non sia stata (validamente) notificata e della quale il contribuente sia venuto a conoscenza attraverso l’estratto di ruolo rilasciato su sua richiesta dal concessionario», ma deve dimostrare,
semplicemente, che la cartella non è stata ritualmente notificata; che, nel caso in esame, le cartelle impugnate per il tramite dell’estratto di ruolo – non erano state ritualmente notificate; pertanto, essendo l’estratto di ruolo il primo atto utile ben poteva esso ricorrente agire in giudizio avverso i suddetti atti.

Con il secondo motivo deduce in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ. – la violazione de degli artt. 115, 116 e 140 cod. proc. civ. e dell’art. 60 d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600.

Il ricorrente censura la sentenza nella parte in cui ha ritenuto regolare la notifica delle cartelle ed assume che la CTR non ha esaminato la documentazione prodotta ed ha errato nell’applicare il principio di esame delle prove e nel non rapportare le produzioni alle norme che disciplinano la notifica ai sensi dell’art. 140 c od. proc. civ. a ll’ambito tributario , così non rilevando che si era in presenza di notifiche inesistenti.

Con il terzo motivo lamenta -avuto riguardo all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ. – la violazione e falsa applicazione dell’art. 132 cod. proc. civ. con riferimento agli artt. 25 e 26 d.P.R. 26 ottobre 1973, n. 602 (in relazione ai principi affermati dalla Corte costituzionale con sentenza n. 156 del 2001), per omessa motivazione.

Il ricorrente rileva che oggetto principale del giudizio di merito era la verifica della ricorrenza dei presupposti per l’impugnazione degli estratti di ruolo oltre che l’esame della documentazione prodotta al fine di verificare la rituale notifica delle cartelle e deduce che le ragioni della decisione non sono ravvisabili nella sentenza «per assoluta carenza della stessa sia nell’esposizione in fatto che nella parte motivazionale, specie quando afferm a che ‘la notifica è corretta’».

Il primo motivo è in parte inammissibile ed in parte infondato.

4.1. E’ inammissibile laddove il ricorrente, sul presupposto che la sentenza della CTR avrebbe ignorato un principio di diritto fissato dalle

Sezioni Unite (nella specie sent. n. 19704 del 2015) assume la violazione l’art. 37 4 cod. proc. civ. che fisserebbe una sorta di principio dello stare decisis.

Non esiste, infatti, nel nostro sistema processuale una norma che imponga la regola dello stare decisis e, sebbene essa costituisca un valore immanente nell’ordinamento, il precedente giurisprudenziale, ancorché espressione delle Sezioni Unite, non ha il valore di legge e il discostarsi dal medesimo non comporta di per sé un vizio della sentenza.

4.2. A ciò deve aggiungersi che, successivamente alla sentenza invocata dal contribuente, sulla questione controversa è intervenuto il legislatore il quale, con l’art. 3-bis d.l. 21 ottobre 2021 n. 146, ha inserito in sede di conversione di cui alla legge 17 dicembre 2021 n. 215, così novellando l’art. 12 d.P.R. 29 settembre 1973 n. 602, il comma 4-bis, ed ha stabilito non soltanto che « l’estratto di ruolo non è impugnabile», ma anche che «il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’art. 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. n. 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art. 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’art. 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione ». La disposizione, da ultimo, è stata modificata dall’art. 12, comma 1, d.lgs. 29 luglio 2024, n. 110 che ha ampliato le ipotesi di immediata giustiziabilità del ruolo.
4.3. La Corte, a Sezioni unite (con sentenza 06/09/2022, n. 26283), prendendo le mosse proprio dalla sentenza n. 19704 del 2015 invocata dal ricorrente, ne ha superato il dettato ed ha affermato sul punto i seguenti principi di diritto ai quali deve darsi continuità:

l’art. 3-bis d.l. 146 del 2021 si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata;

-sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113, 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione;

l’art. 12, comma 4-bis, d.P.R. n. 602 del 1973, selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura dinamica che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione; la citata disposizione, dunque, incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito, attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini (istituto applicabile anche al processo tributario), nel grado di legittimità, mediante deposito di documentazione ex art. 372 cod. proc. civ. o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio;
proprio perché la tutela riguarda atti invalidamente notificati o non notificati, e quindi inefficaci, è ultronea la ricerca di un termine al quale ancorare il dies a quo per l’impugnazione.

4.4. I principi espressi hanno trovato conferma anche nell’intervento della Corte costituzionale, che ha dichiarato

inammissibili le questioni di legittimità costituzionale sollevate in tema, con sentenza n. 190 del 17 ottobre 2023, evidenziando come la norma impugnata innalzi la soglia del bisogno di tutela giurisdizionale dei contribuenti ai fini della impugnazione diretta del ruolo e della cartella (Cfr. Cass. Sez. U 07/05/2024, n. 12459).

4.5. Nel caso di specie, la CTR si è attenuta a questi principi ed ha espresso, sul punto, motivazione congrua al fine di esporre la ratio decidendi.

Va disatteso, di conseguenza, ed in parte qua, anche il terzo motivo con il quale si denuncia il vizio di motivazione.

La CTR, infatti, ha esplicitato in modo esauriente le ragioni della decisione in tema di impugnabilità dell’ estratto di ruolo, precisando che il medesimo è atto interno al l’Amministrazione e che non può esser oggetto di autonoma impugnazione davanti al giudice tributario in quanto, senza notifica di un atto impositivo, non c’è alcun interesse concreto e attuale ex art. 100 cod. proc. civ. a radicare una lite tributaria.

Tutti gli ulteriori motivi e censure, che attingono la parte della sentenza in cui la CTR ha affermato che, in ogni caso, le cartelle erano state ritualmente notificate, restano di conseguenza, inammissibili.

Va rammentato infatti, che per orientamento consolidato di questa Corte, qualora il giudice, dopo una statuizione di inammissibilità in relazione al merito della controversia, abbia impropriamente inserito nella sentenza argomentazioni sul merito, la parte soccombente non ha l’onere né l’interesse ad impugnare, con la conseguenza che è ammissibile l’impugnazione che si rivolga alla sola statuizione pregiudiziale ed è viceversa inammissibile, per difetto di interesse, l’impugnazione nella parte in cui pretenda un sindacato anche in ordine alla motivazione sul merito, svolta ad abundantiam nella sentenza
gravata (v. Cass. Sez. U. 20/02/2007, n. 3840, ribadita, tra le altre, di recente da Cass. 12/12/2024, n. 32092).

In conclusione, il ricorso va complessivamente rigettato.

Non deve provvedersi sulle spese di questo giudizio stante la mancanza di attività difensiva dell’Agenzia delle entrate .

Infine, in virtù dell’art. 13, comma 1 -quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, occorre dare atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1-bis del citato art. 13, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1-bis del citato art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, il 2 luglio 2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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