Impugnazione estratto di ruolo: inammissibile!

La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 17989/2024, ha dichiarato inammissibile il ricorso di un contribuente basato su un estratto di ruolo. Applicando una nuova legge (ius superveniens) ai processi in corso, la Corte ha stabilito che l’impugnazione estratto di ruolo è vietata, salvo casi eccezionali di grave pregiudizio. È stato inoltre escluso che sulla questione dell’ammissibilità potesse formarsi un giudicato interno implicito, poiché l’interesse ad agire è un requisito che deve sussistere fino alla decisione finale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 30 novembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione estratto di ruolo: La Cassazione chiude la porta

L’impugnazione estratto di ruolo è da tempo un campo di battaglia legale per i contribuenti. Molti, venuti a conoscenza di un debito fiscale solo tramite questo documento informale, hanno tentato la via giudiziaria per contestarlo. Con la recente sentenza n. 17989 del 1° luglio 2024, la Corte di Cassazione ha messo un punto fermo sulla questione, applicando una normativa sopravvenuta che rende questa strada quasi sempre impercorribile. Analizziamo la decisione e le sue importanti implicazioni pratiche.

I Fatti del Caso: Contribuente contro Fisco

Un contribuente si è rivolto al giudice dopo aver ottenuto un estratto di ruolo da cui risultavano diverse cartelle di pagamento per tasse automobilistiche, imposte di registro e canone RAI. Il cittadino sosteneva di non aver mai ricevuto la notifica di tali cartelle e ne chiedeva quindi l’annullamento.

In secondo grado, la Commissione Tributaria Regionale aveva accolto parzialmente le sue ragioni, annullando solo le cartelle relative alle tasse automobilistiche per prescrizione triennale, ma confermando la validità delle altre. Insoddisfatto, il contribuente ha portato il caso davanti alla Corte di Cassazione.

La Questione Giuridica: Impugnazione estratto di ruolo e la nuova legge

Il cuore della controversia si è spostato su una questione procedurale cruciale, sollevata dal Pubblico Ministero. Durante il corso del giudizio è entrata in vigore una nuova legge (l’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602/1973), che ha stabilito una regola generale: l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile.

La norma prevede eccezioni molto specifiche, consentendo l’azione solo se il contribuente dimostra che l’iscrizione a ruolo gli causa un pregiudizio concreto e attuale, come l’esclusione da una gara d’appalto o la perdita di un beneficio economico con la Pubblica Amministrazione. Il ricorrente, dal canto suo, ha sostenuto che sull’ammissibilità del suo ricorso originario si fosse formato un “giudicato interno implicito”, poiché i giudici di merito avevano deciso la causa senza sollevare obiezioni al riguardo.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha respinto la tesi del contribuente e dichiarato l’originario ricorso inammissibile. Il ragionamento dei giudici si fonda su principi cardine del diritto processuale.

Innanzitutto, la Corte ha affermato che la nuova legge (il cosiddetto ius superveniens) si applica a tutti i processi in corso. Questo perché l’interesse ad agire, ovvero la condizione che legittima l’avvio di una causa, non è un requisito statico ma “dinamico”. Deve esistere non solo all’inizio del processo, ma perdurare fino al momento della decisione finale. La nuova norma ha, di fatto, “ristretto” le condizioni che definiscono l’interesse ad agire nell’impugnazione estratto di ruolo, rendendo inammissibili azioni che prima potevano essere considerate valide.

In secondo luogo, i giudici hanno ribadito che l’estratto di ruolo è un mero “elaborato informatico” che riassume il contenuto della cartella. Non ha una pretesa impositiva propria. L’atto che il contribuente deve impugnare è quello che contiene la pretesa, ovvero la cartella di pagamento o, successivamente, l’intimazione di pagamento o l’atto di pignoramento.

Infine, la Corte ha smontato la tesi del giudicato implicito. Ha chiarito che un giudicato implicito può formarsi solo su questioni di merito e non su questioni pregiudiziali o preliminari di rito, come l’interesse ad agire. Questa condizione processuale può e deve essere verificata d’ufficio in ogni stato e grado del giudizio. Il fatto che i giudici precedenti non abbiano rilevato l’inammissibilità non impedisce alla Cassazione di farlo, soprattutto alla luce di una legge sopravvenuta.

Le Conclusioni

La sentenza consolida un orientamento ormai chiaro: tentare l’impugnazione estratto di ruolo è, nella stragrande maggioranza dei casi, un’azione destinata al fallimento. La Corte ha cassato la sentenza impugnata senza rinvio, dichiarando l’inammissibilità originaria del ricorso del contribuente. Questo significa che l’azione non avrebbe mai dovuto essere proposta.

Per i contribuenti, la lezione è chiara: non è più sufficiente venire a conoscenza di un debito tramite un estratto di ruolo per poter agire in giudizio. È necessario attendere la notifica di un atto successivo e concretamente lesivo (come un’intimazione di pagamento, un fermo amministrativo o un pignoramento) e impugnare quello, sollevando in quella sede anche la mancata notifica delle cartelle presupposte. Le uniche eccezioni rimangono quelle, da provare rigorosamente, di un pregiudizio grave e imminente previsto dalla legge.

È possibile impugnare un estratto di ruolo?
Generalmente no. La legge lo vieta espressamente, a meno che il contribuente non dimostri che dall’iscrizione a ruolo gli derivi un pregiudizio specifico e grave, come l’impossibilità di partecipare a un appalto pubblico, di riscuotere crediti dalla P.A. o la perdita di un beneficio.

Una nuova legge processuale si applica ai processi già in corso?
Sì. Secondo la Corte di Cassazione, una nuova norma che definisce le condizioni dell’azione, come l’interesse ad agire, si applica anche ai giudizi pendenti perché incide sulla decisione che deve ancora essere emessa e l’interesse a ricorrere deve sussistere fino a quel momento.

Cosa significa che non si è formato un ‘giudicato implicito’ sull’ammissibilità del ricorso?
Significa che il fatto che i giudici dei gradi precedenti abbiano deciso la causa nel merito non impedisce alla Corte di Cassazione di dichiarare inammissibile l’azione. L’ammissibilità è un requisito processuale che può essere verificato in ogni stato e grado del giudizio, anche d’ufficio.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 17989 Anno 2024

Civile Sent. Sez. 5 Num. 17989 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 01/07/2024

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 24970 -20 21 R.G. proposto da:

COGNOME NOME , rappresentato e difeso, per procura speciale in calce al ricorso, dall’AVV_NOTAIO (pec: EMAIL), presso il cui studio legale sito in Roma, alla INDIRIZZO, è elettivamente domiciliato;

– ricorrente –

Oggetto: Tributi impugnazione estratto di ruolo -giudicato interno implicito – esclusione

RAGIONE_SOCIALE , C.F. CODICE_FISCALE, in persona del Direttore pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura RAGIONE_SOCIALE, presso i cui uffici è domiciliata in Roma, alla INDIRIZZO;

– resistente –

e contro

RAGIONE_SOCIALE , in persona del legale rappresentante pro tempore ;

– intimata – avverso la sentenza n. 2985/10/2021 della Commissione tributaria regionale della RAGIONE_SOCIALE, depositata in data 31/03/2021;

udita la relazione svolta alla pubblica udienza del 13/06/2024 dal AVV_NOTAIO;

udito il AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO, in persona del AVV_NOTAIO COGNOME, che ha concluso chiedendo dichiararsi l’inammissibilità del ricorso .

Rilevato che:

-in controversia avente ad oggetto l’impugnazione di un estratto di ruolo relativo a diverse cartelle di pagamento di cui il contribuente NOME COGNOME lamentava l’omessa notifica, con la sentenza impugnata la CTR (ora Corte di giustizia tributaria di secondo grado) della Sicilia in parziale accoglimento dell’ appello del contribuente, annullava soltanto tre RAGIONE_SOCIALE cartelle di pagamento impugnate, recanti iscrizione a ruolo di tasse automobilistiche, per essere intervenuta, rispetto a queste, la prescrizione triennale; confermava, invece, la legittimità RAGIONE_SOCIALE altre cartelle, recanti iscrizione a ruolo di imposte di registro e canone RAI, per non essere decoro il relativo termine prescrizionale, peraltro interrotto da richieste di fermo, di iscrizione ipotecaria e di intimazioni di pagamento ritualmente notificate;
-avverso tale statuizione il contribuente propone ricorso per cassazione affidato a due motiv i; l’intimata RAGIONE_SOCIALE si costituisce al solo fine di partecipare all’udienza pubblica mentre rimane intimata l’agente della riscossione;

in data 2 maggio 2024 il AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO, in persona del AVV_NOTAIO, ha depositato conclusioni scritte chiedendo dichiararsi inammissibile il ricorso con cassazione senza rinvio per originaria inammissibilità del ricorso del contribuente», « ai sensi dell’art. 12, comma 4 -bis d.P.R. n. 602 del 1973, come interpretato dalle Sezioni unite n. 26283 del 2022 per difetto dell’interesse a ricorrere nel caso di impugnazione degli estratti di ruolo»;

il ricorrente, con memoria depositata in data 31 maggio 2024 in replica alla richiesta del AVV_NOTAIO, ha eccepito la formazione del giudicato interno implicito sulla questione della legittimazione all’impugnazione dell’estratto di ruolo ed ha insistito per l’accoglimento dei motivi di ricorso.

Considerato che:

La circostanza, assolutamente pacifica tra le parti, che il giudizio ha preso le mosse dall’impugnazione RAGIONE_SOCIALE cartelle di pagamento di cui il contribuente era venuto a conoscenza attraverso l’autonoma acquisizione di un estratto di ruolo, negando espressamente la loro notificazione, fa assumere rilievo alla questione, posta dal AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO ed avversata dal ricorrente, dell’ ammissibilità o meno di una siffatta iniziativa processuale alla stregua del disposto di cui all’art. 3-bis del d.l. n. 146 del 2021, inserito in sede di conversione dalla legge n. 215 del 2021, che, novellando l’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, dettato in tema di “Formazione e contenuto dei ruoli”, ha inserito il comma 4-bis, stabilendo la regola della generale non impugnabilità diretta dell’estratto di ruolo (testualmente: « L’estratto di ruolo non è
impugnabile »), consentita soltanto nei casi « in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’art. 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art. 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e RAGIONE_SOCIALE finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto RAGIONE_SOCIALE verifiche di cui all’art. 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione ».
Orbene, questa Corte, nella sua massima espressione nomofilattica, con la sentenza n. 26283 del 06/09/2022, interpretando tale norma ha precisato che «La prima disposizione del comma 4-bis dell’art. 12 del d.P.R. n. 602/73 è ricognitiva della natura dell’estratto di ruolo, mero elaborato informatico contenente gli elementi della cartella, ossia gli elementi del ruolo afferente a quella cartella, che non contiene pretesa impositiva alcuna, a differenza del ruolo, il quale è atto impositivo, in quanto tale annoverato dall’art. 19 del d.lgs. n. 546/92 tra quelli impugnabili», osservando che «Quel che s’impugna è quindi l’atto impositivo o riscossivo menzionato nell’estratto di ruolo; di modo che inammissibile è l’impugnazione dell’estratto di ruolo che riporti il credito trasfuso in una cartella di pagamento che sia stata precedentemente notificata, e non impugnata (tra varie, Cass. n. 21289/20), o che sia rivolta a far valere l’invalidità di un’intimazione, regolarmente notificata e non contestata, per l’omessa notificazione RAGIONE_SOCIALE cartelle di pagamento (sempre tra varie, v. Cass. n. 31240/19)».
2.1. Esaminando, poi, la questione della retroattività di tale disposizione, le Sezioni unite hanno affermato che «il legislatore,

nel regolare», nella seconda parte della disposizione in esame, «specifici casi di azione “diretta”, stabilisce quando l’invalida notificazione della cartella ingeneri di per sé bisogno di tutela giurisdizionale e, quindi, tenendo conto dell’incisivo rafforzamento del sistema di garanzie, di cui si è detto, plasma l’interesse ad agire»; «Questa condizione dell’azione ha difatti natura dinamica, che rifugge da considerazioni statiche allo stato degli atti (tra varie, Cass. n. 9094/17; sez. un., n. 619/21), e può assumere una diversa configurazione, anche per volontà del legislatore, fino al momento della decisione. La disciplina sopravvenuta si applica, allora, ai processi pendenti perché incide sulla pronuncia della sentenza (o dell’ordinanza), che è ancora da compiere, e non già su uno degli effetti dell’impugnazione».
2.2. Le Sezioni Unite hanno, quindi, precisato che «la carenza RAGIONE_SOCIALE specifico interesse indicato dalla norma determina l’inammissibilità dell’impugnazione ‘diretta’ o ‘anticipata’, senza con ciò comprimere o impedire la tutela ‘successiva’, che può esplicarsi (anche) nelle forme RAGIONE_SOCIALE opposizioni esecutive (necessariamente, dopo che un’esecuzione forzata sia stata quantomeno minacciata)» (così in Cass., Sez. 3^, n. 3812 del 08/02/2023, Rv. 667177 – 01).

2.3. Pare opportuno precisare, altresì, che la manifesta infondatezza dei dubbi di legittimità costituzionale della disposizione in esame, rilevata dalle Sezioni unite nella sopra citata pronuncia, ha trovato da ultimo conferma nella sentenza n. 190 del 17 ottobre 2023 e nella successiva ordinanza n. 81 del 5 marzo 2024 con cui la Corte Costituzionale ha dichiarato inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 12, comma 4 -bis, del d.P.R. n. 602 del 1973, sollevate da diversi giudici di merito.
2.4. Le Sezioni unite hanno, quindi, affermato il seguente principio di diritto: « In tema di riscossione a mezzo ruolo, l’art. 3-

bis del d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, inserito in sede di conversione dalla I. 17 dicembre 2021, n. 215, col quale, novellando l’art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, è stato inserito il comma 4bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata; sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113, 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione ».
2.5. Ne consegue che la fattispecie in esame, non venendo in rilievo alcuna RAGIONE_SOCIALE ipotesi di azione ‘diretta’ di cui alla seconda parte della predetta disposizione, la cui sussistenza il ricorrente non ha dedotto né nella memoria depositata in atti, né in sede di discussione orale, rientra a pieno titolo nel divieto di impugnazione dell’estratto di ruolo, di cui al citato ius superveniens (comma 4bis, prima parte, dell’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973), con conseguente inammissibilità dell’originario ricorso del contribuente per difetto di interesse all’impugnazione.
Ad un tale esito giudiziale non è di ostacolo l’eccezione di giudicato implicito interno sollevata dal ricorrente con la memoria depositata in replica alle conclusioni scritte del AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO, che è infondata e va rigettata.

3.1. Al riguardo, questa Corte, in recenti arresti dai quali il Collegio non ritiene di doversi discostare (Cass., Sez. 3, 14/02/2023 n. 4448, Rv. 666744-01; Cass., Sez. 2, n. 29729 del 26/10/2023, Rv. 669211-01), proprio con riferimento a fattispecie analoghe a quella in esame, di impugnazione di estratti di ruolo, ha escluso la sussistenza di un giudicato interno implicito richiamando il principio affermato da Cass., Sez. 5, n. 25906 del 31/10/2017, (Rv. 646160-01), secondo cui « il giudicato interno
preclude la rilevabilità d’ufficio RAGIONE_SOCIALE relative questioni solo se espresso, cioè formatosi su rapporti tra “questioni di merito” dedotte in giudizio e, dunque, tra le plurime domande od eccezioni di merito, e non quando implicito, cioè formatosi sui rapporti tra “questioni di merito” e “questioni pregiudiziali” o “preliminari di rito o merito” sulle quali il giudice non abbia pronunziato esplicitamente, sussistendo tra esse una mera presupposizione logico-giuridica ».

3.2. Principio, questo, che è stato applicato dalle Sezioni unite di questa Corte (cfr. Cass., Sez. U, 20/03/2019, n. 7925, Rv. 653277-01) in tema di legittimazione attiva. Le Sezioni unite, richiamando alcuni precedenti della Corte (Cass., 13 settembre 2013, n. 20978 e Cass., 11 settembre 2011, n. 23568, a riprova di un orientamento nomofilattico sedimentato) ha affermato che « La decisione della causa nel merito non comporta la formazione del giudicato implicito sulla legittimazione ad agire ove tale “quaestio iuris”, pur avendo costituito la premessa logica della statuizione di merito, non sia stata sollevata dalle parti, posto che una questione può ritenersi decisa dal giudice di merito soltanto ove abbia formato oggetto di discussione in contraddittorio ».
3.3. Come espressamente afferma Cass. n. 29729 del 2023, citata, «lo stesso principio vale e deve applicarsi con riferimento al l’interesse ad agire richiesto dall’art. 100 cod. proc. civ.: la carenza di interesse ad agire è rilevabile d’ufficio in ogni stato e grado del procedimento, anche in mancanza di contrasto tra le parti sul punto, poiché costituisce requisito per la trattazione nel merito della domanda (cfr. Cass., Sez. 3, 29/09/2016 n. 19268, Rv. 642113-01, per tutte)», sicché, anche per la circostanza che l’interesse ad agire in giudizio va valutata in concreto e deve sussistere fino al momento della decisione, trattandosi, come sostengono le Sezioni unite nella sentenza n. 26283 del 2022, di
«condizione dell’azione avente natura “dinamica” che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione», deve escludersi che in relazione ad esso possa formarsi e, quindi, opporsi, il giudicato implicito. Invero, il contribuente, proprio per effetto RAGIONE_SOCIALE ius superveniens , deve dimostrare la sussistenza di una RAGIONE_SOCIALE condizioni di ammissibilità di azione diretta avverso l’estratto ruolo e di voler esperire l’azione avendone interesse, posto che , per come correttamente osservato dalle Sezioni Unite con la sentenza n. 26283/2022 (par. 22.1), anche nel caso in cui sussista lo specifico interesse ad agire individuato dalla disposizione sopravvenuta, la tutela riferita all’impugnazione del ruolo e de lla cartella di pagamento che si assuma invalidamente notificata è facoltativa, perché la disposizione non impone, ma consente di sperimentarla.
3.4. Un ‘ulteriore conferma di quanto si è sostenuto in relazione al profilo in esame la si rinviene nella pronuncia di questa Corte n. 3812 del 2023 che ha escluso l’applicabilità RAGIONE_SOCIALE ius superveniens di cui all’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 in una fattispecie in cui l’impugnazione riguardava esclusivamente la regolamentazione RAGIONE_SOCIALE spese del giudizio di merito, rilevando che « l’impugnazione della sola decisione sulle spese scinde il legame di accessorietà della relativa statuizione con l’opposizione esperita avverso il contenuto dell’estratto di ruolo e la formazione di res iudicata su quest’ultima impedi il sindacato sull’interesse alla proposizione dell’azione», precisando c he «Il riconoscimento dell’autonomia della statuizione sulle spese in caso di sua autonoma impugnazione trova autorevole conferma nella sentenza n. 77 del 19/04/2018 della Corte Costituzionale», secondo cui, «se il giudice decide totalmente il merito della causa, accogliendo o rigettando tutte le domande, emette una sentenza definitiva, alla quale si accompagna la pronuncia sulle spese di lite, che -come
già rilevato da questa Corte (nell’ordinanza n. 314 del 2008, richiamata dalla difesa della società costituita) -ha «natura accessoria» rispetto alla decisione sul merito. Non di meno però la decisione sulle spese di lite ha una sua distinta autonomia nella misura in cui è possibile l’impugnativa di questo solo capo della sentenza definitiva sicché, in tale evenienza, il giudizio di impugnazione è destinato ad avere ad oggetto la sola regolamentazione RAGIONE_SOCIALE spese di lite».

Conclusivamente, quindi, la sentenza impugnata va cassata senza rinvio, ex art. 382, ultimo comma, cod. proc. civ. e l’originario ricorso del contribuente dichiarato inammissibile. Una tale statuizione rende superfluo anche solo riferire dei motivi di ricorso per cassazione proposti dal ricorrente.

La circostanza che la disposizione innovativa e la pronuncia RAGIONE_SOCIALE Sezioni unite sono intervenute nel corso del giudizio di legittimità costituisce valido motivo di compensazione RAGIONE_SOCIALE spese processuali dell’intero giudizio.

P.Q.M.

pronunciando sul ricorso, cassa senza rinvio la sentenza impugnata dichiarando inammissibile l’originario ricorso del contribuente. Compensa tra le parti le spese processuali dell’intero giudizio.

Così deciso in Roma in data 13 giugno 2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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