Impugnazione estratto di ruolo: i nuovi limiti

Una società in liquidazione ha contestato diverse cartelle di pagamento venendone a conoscenza tramite estratti di ruolo. La Corte di Cassazione, applicando una recente normativa, ha dichiarato il ricorso inammissibile. La decisione si fonda sulla ‘carenza di interesse ad agire’, stabilendo che l’impugnazione dell’estratto di ruolo è possibile solo se il contribuente dimostra un pregiudizio concreto e attuale, come l’esclusione da appalti pubblici, e non per la mera conoscenza del debito.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 17 dicembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: Quando è Ammessa? La Cassazione Fa Chiarezza

L’impugnazione estratto di ruolo rappresenta da tempo un tema dibattuto nel contenzioso tributario. I contribuenti spesso utilizzano questo strumento per contestare un debito fiscale di cui vengono a conoscenza solo tramite l’accesso ai sistemi dell’Agente della riscossione, lamentando la mancata notifica della cartella di pagamento originaria. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha però ribadito i rigidi paletti imposti da una normativa sopravvenuta, limitando drasticamente i casi in cui tale azione è ammissibile.

I Fatti di Causa

Il caso analizzato riguarda una società in liquidazione che aveva impugnato nove estratti di ruolo e le relative cartelle di pagamento. Dopo un giudizio altalenante nei primi due gradi, la questione è giunta all’attenzione della Corte di Cassazione. La società ricorrente basava le proprie difese principalmente su presunti vizi di notifica delle cartelle, sostenendo che tali irregolarità le rendessero giuridicamente inesistenti e, pertanto, impugnabili in ogni tempo.

La Questione Giuridica: Interesse ad Agire e l’Impugnazione Estratto di Ruolo

La Corte di Cassazione, tuttavia, ha spostato il focus della questione da un’analisi dei singoli vizi di notifica a una valutazione preliminare e assorbente: l’esistenza stessa dell’interesse ad agire del contribuente. I giudici hanno applicato l’articolo 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602/1973, una norma introdotta nel 2021 che ha profondamente modificato le regole del gioco.

Questa disposizione stabilisce che l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile. L’impugnazione è consentita solo in casi eccezionali, quando il contribuente dimostra che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio specifico, attuale e concreto.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte ha chiarito che la semplice conoscenza di un debito tramite l’estratto di ruolo non è più sufficiente a giustificare un ricorso. Per poter procedere con l’impugnazione estratto di ruolo, il contribuente deve provare che quella specifica iscrizione a ruolo gli sta causando un danno effettivo. La legge stessa elenca alcune ipotesi esemplificative di tale pregiudizio:

1. Il rischio di non poter partecipare a una procedura di appalto pubblico.
2. L’impossibilità di riscuotere somme dovute da soggetti pubblici.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Nel caso di specie, la società ricorrente non ha fornito alcuna prova di subire uno di questi specifici danni. Di conseguenza, la Corte ha rilevato d’ufficio la ‘carenza di interesse ad agire’, dichiarando il ricorso originario inammissibile. È stato inoltre precisato che questa nuova regola si applica anche a tutti i processi pendenti al momento della sua entrata in vigore, poiché l’interesse ad agire deve sussistere fino al momento della decisione finale.

Conclusioni: Le Implicazioni Pratiche della Decisione

Questa ordinanza consolida un orientamento giurisprudenziale restrittivo che ha importanti conseguenze pratiche per i contribuenti. Non è più possibile utilizzare l’impugnazione dell’estratto di ruolo come un’azione ‘preventiva’ per contestare debiti fiscali non notificati. Il contribuente, in assenza di uno dei pregiudizi qualificati previsti dalla legge, dovrà attendere la notifica di un atto successivo e direttamente lesivo della sua sfera patrimoniale (come un pignoramento o un’intimazione di pagamento) per poter far valere le proprie ragioni. La decisione, pertanto, invita a una maggiore cautela e a una valutazione strategica più attenta, spostando il baricentro della tutela giurisdizionale dalla fase di mera conoscenza del debito a quella successiva dell’esecuzione forzata.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo?
No. La Corte di Cassazione chiarisce che, a seguito della nuova normativa, l’impugnazione dell’estratto di ruolo non è ammissibile, a meno che il contribuente non dimostri di subire un pregiudizio concreto, attuale e specifico derivante dalla sola iscrizione a ruolo del debito.

Quali sono i pregiudizi che consentono l’impugnazione dell’estratto di ruolo?
La legge prevede che il pregiudizio debba essere specifico, come il rischio di essere esclusi da una gara d’appalto, il blocco di pagamenti dovuti da enti pubblici, o la perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

La nuova legge sull’impugnazione dell’estratto di ruolo si applica anche ai processi già in corso?
Sì. La Corte ha confermato che le nuove limitazioni si applicano a tutti i giudizi pendenti, poiché la condizione dell’interesse ad agire deve esistere e persistere fino al momento della decisione finale della causa.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 24665 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 24665 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 13/09/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 29461/2016 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, domiciliato ex lege in ROMA, INDIRIZZO presso la CANCELLERIA della CORTE di CASSAZIONE, rappresentato e difeso dagli avvocati COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

AGENTE RISCOSSIONE RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALECODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende

-controricorrente-

avverso SENTENZA della COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE DEL LAZIO n. 2579/01/2016 depositata il 03/05/2016.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 25/06/2024 dalla Consigliera NOME COGNOME.

Rilevato che:

La Commissione Tributaria Regionale del Lazio ( hinc: CTR), con sentenza n. 2579/2016 depositata in data 03/05/2016, ha rigettato l’appello proposto da RAGIONE_SOCIALE ( hinc : RAGIONE_SOCIALE) avverso la sentenza n. 2553/2016 della Commissione Tributaria Provinciale di Roma ( hinc : CTP) e ha accolto, invece, quello proposto dall’Agente della riscossione.

Il giudizio traeva origine dall’impugnazione di nove estratti di ruolo e relative cartelle di pagamento. La CTP aveva dichiarato inammissibile il ricorso in merito alle cartelle da 1) a 6), dichiarato il difetto di giurisdizione per le cartelle di cui ai punti 7) e 8) e accolto il ricorso per la cartella indicata nell’estratto di ruolo di cui al punto 9).

La CTR ha respinto l’appello proposto dal RAGIONE_SOCIALE e ha accolto l’appello dell’agente della riscossione , rigettando, pertanto, il ricorso proposto anche in relazione alla cartella n. 097 2013 0160926512, la cui notificazione è stata ritenuta corretta.

Avverso la sentenza della CTR il RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso in cassazione, con due motivi.

RAGIONE_SOCIALE ha depositato controricorso.

Considerato che :

In via preliminare occorre dare atto che i motivi di ricorso non sono numerati. Dalle contestazioni mosse dal ricorrente avverso la pronuncia del giudice di seconde cure possono individuarsi due motivi di ricorso.

1.1. Con il primo motivo la parte ricorrente contesta la « contraddittoria motivazione circa due punti controversi e decisivi per il giudizio».

1.2. Il RAGIONE_SOCIALE, in particolare, evidenzia che ad avviso della CTR la notifica dell’atto impugnat o è valida, sia perché può essere eseguita dal concessionario a mezzo posta, sia perché la consegna dell’atto al portiere dello stabile non richiede l’invio di ulteriore raccomandata da parte del notificante.

1.3. Ad avviso della parte ricorrente il giudice di secondo grado ha tuttavia fatto malgoverno delle risultanze probatorie, ritenendo legittima la notifica a mezzo posta eseguita direttamente da ll’agente della riscossione. La CTR avrebbe dovuto, invece, dichiarare l’illegittimità di tale notifica, in quanto la comunicazione della cartella di pagamento eseguita direttamente dal concessionario della riscossione a mezzo posta è giuridicamente inesistente. Trattandosi di atto giudiziario la notifica avrebbe dovuto, infatti, essere eseguita tramite ufficiale giudiziario, con la compilazione della relata di notifica.
1.4. In conseguenza dell’inesistenza giuridica della notificazione la cartella può essere impugnata senza incorrere in alcuna decadenza, mentre RAGIONE_SOCIALE, al contrario, non può rimediare alla notifica errata, attraverso la sua rinnovazione.

1.5. La parte ricorrente ha, quindi, richiamato le modifiche apportate all’art. 26 d.P.R. 29/09/1973, n. 602, evidenziando, in sostanza, che solo nella versione in vigore fino al 30/06/1999 il tenore letterale della norma consentiva l’esecuzione della notificazione a mezzo posta da parte dell’esattore.

1.6. In merito all’avvenuta consegna del plico al portiere la parte ricorrente evidenzia che tale formalità non sia idonea a concludere il procedimento di notificazione, in assenza della spedizione della

seconda raccomandata con cui viene data notizia della consegna nelle mani del portiere. Riferendosi alle cartelle di pagamento indicate nei punti 1) e 2) rileva, inoltre, che non solo non sono state fatte le ricerche di altre persone abilitate alla ricezione dell’atto, ma anche che non è stata spedita la seconda raccomandata.

1.7. La ricorrente afferma, poi, che: « Anche in riferimento alle cartelle di pagamento per le quali si indicava una compiuta giacenza e dunque una ‘legittima’ notificazione, è emerso in giudizio che non si verificava affatto una compiuta giacenza in quanto la stessa ritornava al mittente con la dicitura ‘trasferito’. Tanto è vero che la società di riscossione provvedeva ad una nuova notifica attivando la procedura prevista ex art. 140 cpc poiché verificava l’assenza del destinatario. »

Rileva, inoltre, che: « Ciò che evidenzia la Commissione Tributaria di secondo grado in riferimento alla legittima omissione dell’invio della seconda raccomandata, la quale non è motivo di perfezionamento della notificazione è assolutamente illegittima. Orbene, il messo notificat ore, per come risulta dall’esame delle notifiche eseguite, provvedeva al deposito del plico presso la casa comunale poiché dalla relata risultava il destinatario ‘trasferito’. Orbene lo stesso notificatore, dopo aver constatato l’irr eperibilità del destinatario, provvedeva alla cartella di pagamento il rito degli ‘irreperibili’ ex art. 60 DPR 600/73. » Il deposito dell’atto alla casa comunale, senza l’invio della raccomandata con ricevuta di ritorno è, tuttavia, legittimo solo se, in caso di ricerche del notificatore all’interno del comune non si rinvenga l’effettiva abitazione o l’ufficio o l’azienda del contribuente.
Con il secondo motivo viene contestata la violazione e la falsa applicazione dell’art. 36 d.lgs. 31/12/1996, n. 542.

2.1. La ricorrente, esaurito l’ excursus sulla motivazione del provvedimento amministrativo (pag. 13-15 del ricorso) afferma che: « Una richiesta di pagamento somme anche già ammesse, che non specifica le motivazioni della richiesta stessa, oltre che lesivo del diritto di difesa, deve considerarsi come esposizione oscura del procedimento, ed è certamente lesivo delle garanzie attribuite al soggetto il quale patisce un immediato nocumento dall’impossibilità di comprendere autonomamente il fondamento normativo ed è percorso ragionale per effetto dei quali egli è destinatario di un preciso obbligo di comportamento. »
La controricorrente ha ribadito la regolarità delle notifiche, avvenute nel pieno rispetto di quanto previsto nell’art. 26 d.P.R. n. 602 del 1973.

In via preliminare, occorre evidenziare che la declaratoria relativa al difetto di giurisdizione da parte del giudice di prime cure in ordine alle cartelle n. 7 e 8 (cartelle n. NUMERO_CARTA e n. 09720120323210620000) non è stata oggetto di appello, né principale, né incidentale, con la conseguenza che su tale questione si è formato il giudicato.

Sempre in via via preliminare, occorre rilevare la carenza di interesse ad agire del contribuente in ordine all’impugnazione degli estratti di ruolo e delle relative cartelle di pagamento da 1 a 6 e 9. Si tratta, in altre parole, di tutti gli estratti di ruolo e cartelle impugnate, ad esclusione di quelle interessate dalla declaratoria del difetto di giurisdizione da parte del giudice di prime cure (n. 7 e 8).

5 .1. In proposito occorre richiamare l’art. 12, comma 4 -bis , d.P.R. 29/09/1973, n. 602 (introdotto dall’art. 3 -bis , comma 1, d.l. 21/10/2021, n. 146, convertito con modificazioni dalla legge 17/12/2021, n. 215), il quale stabilisce che: « L’estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume

invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell’articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’articolo 58 bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione.»
5.2. Le Sezioni Unite di questa Corte hanno ritenuto applicabile il contenuto della norma appena richiamata anche ai processi pendenti, evidenziando che: « In tema di impugnazione dell’estratto di ruolo, l’art. 12, comma 4 bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021), selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura “dinamica” che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione; la citata disposizione, dunque, incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini (istituto applicabile anche al processo tributario), nel grado di legittimità mediante deposito di documentazione ex art. 372 c.p.c. o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino
all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio. » (Cass., Sez. U., 06/09/2022, n. 26283).

5.3. Le Sezioni Unite di questa Corte -sulla scorta dell’intervento della Corte costituzionale (n. 190 del 2023) -hanno, poi, precisato che: « In tema di riscossione coattiva mediante ruolo, i limiti alla impugnabilità della cartella di pagamento, che si assuma invalidamente notificata e conosciuta solo attraverso la notificazione dell’estratto di ruolo, previsti dal comma 4-bis dell’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, inserito dall’art. 3-bis del d.l. n. 146 del 2021, conv. con modif. dalla l. n. 215 del 2021, non comportano un difetto di tutela per il contribuente, grazie al riconoscimento di una sua tutela più ampia nella fase esecutiva e tenuto conto che, come affermato dalla Corte costituzionale nella sent. n. 190 del 2023, i rimedi ad un eventuale vulnus richiedono un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore .» (Cass., Sez. U, 07/05/2024, n. 12459).
5.4. Occorre infine evidenziare che, secondo quanto precisato da questa Corte: « la carenza di interesse ad agire è rilevabile d’ufficio in ogni stato e grado del procedimento, anche in mancanza di contrasto tra le parti sul punto, poiché costituisce requisito per la trattazione nel merito della domanda (cfr. Cass. Sez. 3 29-9-2016 n. 19268 Rv. 64211301, per tutte), per cui l’impugnazione sulle questioni decise esplicitamente preclude la formazione del giudicato implicito sulla questione non esaminata relativa all’esistenza del requisito per l’esame nel merito della domanda. » (Cass. 26/10/2023, n. 29729). Infine, è altrettanto utile evidenziare che nessuna delle ipotesi per le quali è ancora possibile impugnare gli estratti di ruolo risulta che ricorra nella fattispecie per cui è causa.
In conclusione, la sentenza impugnata va cassata senza rinvio, ex art. 382, ultimo comma, cod. proc. civ. e l’originario ricorso del contribuente dichiarato inammissibile, ad eccezione delle cartelle n. 7 e 8.

La circostanza che la disposizione innovativa e la pronuncia delle Sezioni unite sono intervenute nel corso del giudizio di legittimità costituisce valido motivo di compensazione delle spese processuali dell’intero giudizio.

P.Q.M.

pronunciando sul ricorso, cassa senza rinvio la sentenza impugnata e dichiara inammissibile l’originario ricorso della contribuente , nei termini e limiti di cui in motivazione.

Così deciso in Roma, il 25/06/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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