Impugnazione estratto di ruolo: i nuovi limiti

Una società ha impugnato un estratto di ruolo e diverse cartelle di pagamento. La Corte di Cassazione, applicando la nuova normativa, ha dichiarato il ricorso originario inammissibile. La decisione stabilisce che l’impugnazione dell’estratto di ruolo è possibile solo se il contribuente dimostra un pregiudizio specifico e concreto, come l’esclusione da appalti pubblici. In assenza di tale prova, l’azione legale non può essere esaminata nel merito.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 3 novembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: La Cassazione Fissa Nuovi Paletti

L’impugnazione estratto di ruolo è da tempo un tema centrale nel contenzioso tributario. Per anni, i contribuenti hanno utilizzato questo strumento per contestare debiti fiscali di cui venivano a conoscenza solo tramite questo documento, spesso a causa di mancate notifiche delle cartelle di pagamento. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione, la n. 5276 del 28 febbraio 2024, segna un punto di svolta, recependo le novità legislative che hanno drasticamente limitato questa possibilità. Vediamo insieme cosa è cambiato.

I Fatti del Caso

Una società si opponeva a un estratto di ruolo che riepilogava ventotto cartelle di pagamento, oltre a due iscrizioni ipotecarie e un fermo amministrativo. La società lamentava la mancata notifica delle cartelle e la prescrizione dei crediti, relativi a tasse automobilistiche, tributi locali, interessi e sanzioni.

I giudici di primo e secondo grado si erano concentrati sulla tempestività del ricorso, dichiarandolo inammissibile perché tardivo. La Commissione Tributaria Regionale, in particolare, aveva individuato il momento di ‘piena conoscenza’ del debito non nella data di ottenimento dell’estratto, ma in una precedente istanza di definizione agevolata presentata dalla società. Tuttavia, aveva parzialmente accolto l’appello annullando tre cartelle per prescrizione. La vicenda è quindi approdata in Corte di Cassazione.

La Questione Giuridica: I Limiti all’Impugnazione Estratto di Ruolo

Il cuore della questione non risiede più nel determinare da quando decorre il termine per impugnare, ma se si possa ancora impugnare l’estratto di ruolo. La Cassazione ha basato la sua decisione su una norma introdotta nel 2021 (l’art. 3-bis del D.L. n. 146/2021) e su un’importante pronuncia delle Sezioni Unite (n. 26283/2022).

Questa nuova legislazione stabilisce che l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile di per sé. L’impugnazione diretta del ruolo e della cartella di pagamento, che si presume non validamente notificata, è ammessa solo in casi specifici e limitati. Il contribuente deve dimostrare che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio concreto e immediato.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha ribaltato l’impostazione dei giudici di merito. Invece di discutere sulla tardività del ricorso, ha dichiarato l’inammissibilità originaria dell’azione legale. Poiché la società non aveva dedotto né dimostrato di subire un pregiudizio qualificato – come l’impossibilità di partecipare a un appalto pubblico o la perdita di un beneficio con la pubblica amministrazione – non possedeva il cosiddetto ‘interesse ad agire’ richiesto dalla nuova normativa.

Di conseguenza, la Corte ha cassato la sentenza d’appello senza rinvio, chiudendo definitivamente la causa e dichiarando inammissibile il ricorso introduttivo. La novità legislativa, essendo una norma processuale, si applica infatti a tutti i giudizi pendenti.

Le Motivazioni della Sentenza

La Corte ha spiegato che il legislatore è intervenuto per arginare la proliferazione di ricorsi basati sulla sola richiesta dell’estratto di ruolo, una prassi che aveva messo in crisi il sistema della giustizia tributaria. L’obiettivo è stato quello di limitare la tutela ‘anticipata’ ai soli casi in cui il contribuente rischia un danno grave e imminente. L’interesse ad agire non è più presunto ma deve essere provato in modo specifico.

La Cassazione ha chiarito che l’interesse ad agire è una condizione ‘dinamica’ dell’azione legale. La sua mancanza, anche per effetto di una norma sopravvenuta come quella del 2021, può essere rilevata in ogni stato e grado del processo, portando a una declaratoria di inammissibilità. La stessa Corte Costituzionale (sentenza n. 190/2023) ha confermato la legittimità di questa limitazione, ritenendola una scelta discrezionale del legislatore per bilanciare il diritto di difesa con l’efficienza del sistema di riscossione.

Le Conclusioni e le Implicazioni Pratiche

Questa ordinanza consolida un orientamento ormai chiaro: non è più sufficiente venire a conoscenza di un debito tramite un estratto di ruolo per poterlo contestare in giudizio. Il contribuente che intende avviare un’impugnazione estratto di ruolo deve prima verificare e poi dimostrare in giudizio di subire un pregiudizio qualificato.

In pratica, prima di intraprendere un’azione legale, è fondamentale valutare con il proprio consulente se si rientra nelle casistiche specifiche previste dalla legge. In assenza di un danno dimostrabile, come quello legato alla partecipazione a procedure di appalto, il ricorso contro l’estratto di ruolo sarà dichiarato inammissibile, con conseguente spreco di tempo e risorse.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo?
No. Secondo la nuova normativa, l’estratto di ruolo non è più un atto autonomamente impugnabile. L’impugnazione è ammessa solo se il contribuente dimostra che l’iscrizione a ruolo gli causa un pregiudizio specifico, grave e attuale.

Quale tipo di pregiudizio bisogna dimostrare per poter impugnare un estratto di ruolo?
La legge indica specificamente il pregiudizio derivante dall’impossibilità di partecipare a una procedura di appalto, dalla riscossione di somme dovute da soggetti pubblici o dalla perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

La nuova normativa sull’impugnazione dell’estratto di ruolo si applica anche ai processi già in corso?
Sì. La Corte di Cassazione ha chiarito che, trattandosi di una norma processuale che incide sulla condizione dell’interesse ad agire, essa si applica anche ai giudizi pendenti al momento della sua entrata in vigore.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 5276 Anno 2024

Oggetto: Tributi

ESTRATTO DI RUOLO –

IMPUGNAZIONE – INAMMISIBILITÀ

Civile Ord. Sez. 5 Num. 5276 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME DI COGNOME NOME

Data pubblicazione: 28/02/2024

ORDINANZA

Sul ricorso iscritto al numero 8993 del ruolo generale dell’anno 202 2, proposto

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso, giusta procura speciale in calce al ricorso, dall’AVV_NOTAIO, elettivamente domiciliata presso lo studio del difensore in Roma, INDIRIZZO;

– ricorrente –

Contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Presidente pro tempore , domiciliata in Roma, INDIRIZZO, presso l’Avvocatura Generale dello Stato che la rappresenta e difende;

-controricorrente-

per la cassazione della sentenza della Commissione Tributaria regionale della Lombardia n. 3578/11/2021, depositata in data 5 ottobre 2021.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 24 gennaio 2024 dal Relatore Cons. AVV_NOTAIO NOME COGNOME NOME COGNOME di Nocera.

RILEVATO CHE

RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE proponeva ricorso nei confronti dell’RAGIONE_SOCIALE) dinanzi alla Commissione tributaria provincia di Pavia avverso un estratto di ruolo e ventotto cartelle di pagamento ivi contenute (nonché avverso due iscrizioni ipotecarie e un fermo amministrativo) eccependo la mancata notifica RAGIONE_SOCIALE cartelle e, nel merito, la prescrizione dei crediti portati dalle stesse relativi a tasse automobilistiche, tributi locali, interessi e sanzioni;
-la CTP di Pavia, con sentenza n. 359/01/2020, dichiarava inammissibile il ricorso stante la mancata proposizione nel termine di sessanta giorni dalla data di acquisizione dell’estratto di ruolo.

avverso la sentenza di primo grado proponeva appello la società dinanzi alla Commissione tributaria regionale della Lombardia che, con sentenza n. 3578/11/2021, depositata in data 5 ottobre 2021, confermava la pronuncia di inammissibilità del ricorso originario per tardività individuando il dies a quo di decorrenza del termine di sessanta giorni invece che nella data di acquisizione di copia dell’estratto di ruolo ne lla data dell’istanza di definizione agevolata (maggio 2015) e accogliendo parzialmente l’appello annullando tre cartelle relative alla tassa di circolazione veicoli per notifica RAGIONE_SOCIALE stesse oltre il triennio dalla scadenza del termine di pagamento.
avverso la suddetta sentenza, la società propone ricorso per cassazione con due motivi;

l ‘RAGIONE_SOCIALE resiste con controricorso;

CONSIDERATO CHE

-con il primo motivo, si denuncia, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c., la violazione dell’art. 21 del d.lgs. n. 546/1992 per avere la CTR, nel confermare l’inammissibilità del ricorso introduttivo, attribuito rilevanza, ai fini della decorrenza del termine di impugnazione, alla presentazione di un’istanza di definizione agevolata, quale momento di ‘piena conoscenza’ da parte della società degli atti impugnati sebbene, in base ai principi della Corte di cassazione, a sezioni unite, nella sentenza n. 19704 del 2015, la recettizietà degli atti tributari rendesse inapplicabile l’istituto della ‘piena conoscenza’ ai fini del decorso del termine di impugnazione;
-con il secondo motivo si denuncia, in relazione all’art.360, comma 1, n. 3 c.p.c., la violazione e falsa applicazione dell’art. 2948 c.c. per avere la CTR – nonostante la conferma della declaratoria di inammissibilità del ricorso originario accolto l’eccezione di prescrizione limitatamente alla tassa di circolazione veicoli contenuta in tre cartelle esattoriali ritenendo erroneamente che non fosse maturato il termine di prescrizione in relazione ai crediti relativi a tributi locali, interessi e sanzioni, portati da altre cartelle impugnate;
-tuttavia, le Sezioni Unite di questa Corte (Cass., Sez. U, 6.9.2022, n. 26283), hanno recentemente affermato che, in tema di RAGIONE_SOCIALE a mezzo ruolo, l’art. 3 -bis del d.l. n. 146 del 2021, inserito in sede di conversione dalla l. n. 215 del 2021, con il quale, n ovellando l’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, è stato inserito il comma 4-bis (a mente del quale ‘ L’estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell’articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la RAGIONE_SOCIALE di
somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e RAGIONE_SOCIALE finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto RAGIONE_SOCIALE verifiche di cui all’articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione ‘), si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata, altresì concludendo per la manifesta infondatezza RAGIONE_SOCIALE questioni di legittimità costituzionale della norma in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113 e 117 Cost, quest’ultimo con riguardo agli artt. 6 della CEDU e 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione; che, in tale occasione e con riferimento all’impugnazione -come nella specie -del ruolo e della cartella, è stato altresì chiarito che l’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021), selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura “dinamica” che, come tale, può assumere una diversa configurazione , anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione; sicché la citata disposizione incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini (istituto applicabile anche al processo tributario), nel grado di legittimità mediante deposito di documentazione ex art. 372 cod. proc. civ. o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio (Cass., Sez. U, 6.9.2022, n. 26283, Rv. 665660-01; Cass. sez. 5, n. 16259 del 2023);
– con la sentenza n. 190 del 2023 la Corte costituzionale ha ritenuto inammissibili le questioni sollevate sull’art. 12, comma 4 -bis, del d.P.R. n. 602 del 1973, come modificato dall’art. 3 – bis del d.l. n. 146 del 2021,

come convertito; nella detta pronuncia si è osservato che ‘A fronte di una tale proliferazione di ricorsi, che ha messo in crisi il sistema di tutela giurisdizionale, il legislatore è intervenuto con la disposizione censurata, che limita la possibilità di impugnare direttamente il ruolo e la cartella, che si assume invalidamente notificata, solo al ricorrere di determinate fattispecie attinenti a rapporti con la pubblica amministrazione, … e che ‘a tale esito si è giunti incidendo sull’ampiezza della tutel a giurisdizionale’. La sentenza ha precisato che ‘ il rimedio al vulnus riscontrato richiede, in realtà, un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore’. Tale risultato può, infatti, essere ottenuto intervenendo in più direzioni, peraltro non alternative: da un lato, «estendendo, con i criteri ritenuti opportuni, la possibilità di una tutela ‘anticipata’» a determinate fattispecie ulteriori e analoghe a quelle previste dalla n orma censurata, dall’altro, «agendo in radice, ovvero sulle patologie che ancora permangono nel sistema italiano della RAGIONE_SOCIALE». Queste -ha precisato la sentenza -«attengono sia al passato, dove, anche per cause storiche, si è accumulata una consistente massa di crediti ormai evidentemente prescritti, sia al futuro perché il sistema dovrà essere strutturato in modo che tale fenomeno non si ripeta, evitando, in particolare, il danno di gravi falle nell’adempimento del dovere tributario». In particolare, con riguardo alla indefettibile esigenza di superare «la grave vulnerabilità ed inefficienza, anche con riferimento al sistema RAGIONE_SOCIALE notifiche, che ancora affligge il sistema italiano della RAGIONE_SOCIALE», la sentenza ha formulato «il pressante auspicio che il Governo dia efficace attuazione ai princìpi e criteri direttivi per la revisione del sistema nazionale della RAGIONE_SOCIALE contenuti nella delega conferitagli dall’art. 18 della legge 9 agosto 2023, n. 111 (Delega al Governo per la riforma fiscale)»;
– nella specie, vertendosi in ipotesi di impugnazione proposta dalla RAGIONE_SOCIALE, avverso ruolo e cartelle, né avendo la ricorrente dedotto la sussistenza di un interesse qualificato a tale impugnazione, va

dichiarata, d’ufficio, l’inammissibilità dell’originario ricorso della contribuente, non potendo la causa essere proposta ab initio , con conseguente cassazione, senza rinvio, della sentenza impugnata, ex art. 382, comma 3, cod. proc. civ. le spese dell’intero giudizio vanno interamente compensate tra le parti, a cagione della intervenuta novità normativa e giurisprudenziale;

P.Q.M.

La Corte pronunciando sul ricorso, cassa, senza rinvio, la gravata decisione e dichiara inammissibile l’originario ricorso. Compensa integralmente tra le parti le spese dell’intero giudizio.

Così deciso in Roma, il 24 gennaio 2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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