Impugnazione estratto di ruolo: i nuovi limiti

Un contribuente ha impugnato un estratto di ruolo sostenendo la mancata notifica delle cartelle di pagamento sottostanti. La Corte di Cassazione, riformando le decisioni precedenti, ha dichiarato il ricorso inammissibile. In base alle recenti riforme normative, l’impugnazione estratto di ruolo non è più un’azione generalizzata, ma è consentita solo quando il contribuente dimostra un pregiudizio concreto e attuale, che in questo caso non è stato provato.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 9 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: Quando è Ammessa? La Cassazione Fa Chiarezza

L’impugnazione estratto di ruolo è da tempo un tema dibattuto nella giurisprudenza tributaria. Per anni i contribuenti hanno utilizzato questo strumento per contestare debiti fiscali di cui venivano a conoscenza solo tramite questo documento, spesso lamentando la mancata notifica degli atti presupposti. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione, la n. 34834/2024, segna un punto fermo, allineandosi alle recenti riforme legislative che hanno drasticamente limitato questa possibilità.

I Fatti di Causa: Dalla Commissione Tributaria alla Cassazione

Il caso nasce dal ricorso di un contribuente che impugnava un estratto di ruolo contenente diverse cartelle di pagamento emesse dall’Agenzia delle Entrate e da altri enti, come un Comune e una Camera di Commercio. Il contribuente sosteneva di non aver mai ricevuto la notifica di tali cartelle.

In primo grado, la Commissione Tributaria Provinciale accoglieva parzialmente le sue ragioni. Successivamente, la Commissione Tributaria Regionale, pur riconoscendo l’astratta impugnabilità dell’estratto, riformava la decisione, respingendo gran parte delle doglianze del contribuente. Quest’ultimo decideva quindi di ricorrere in Cassazione, lamentando principalmente l’omessa pronuncia sull’eccezione di prescrizione e una valutazione errata delle prove.

La Questione dell’Impugnazione Estratto di Ruolo e l’Interesse ad Agire

La Corte di Cassazione, prima ancora di esaminare i motivi del ricorso, ha affrontato d’ufficio la questione preliminare dell’ammissibilità stessa dell’azione. Il punto focale è l'”interesse ad agire”, un principio fondamentale secondo cui non si può avviare una causa se non si ha un bisogno concreto e attuale di tutela.

La Corte ha evidenziato come il quadro normativo sia profondamente cambiato. Se in passato la giurisprudenza (in particolare le Sezioni Unite del 2015) aveva ammesso l’impugnazione dell’estratto di ruolo per consentire al contribuente una tutela anticipata, le recenti riforme (in primis il D.L. n. 146/2021 e, da ultimo, il D.Lgs. n. 110/2024) hanno invertito la rotta. Il legislatore ha voluto arginare il fenomeno dei ricorsi “strumentali”, che avevano causato un’enorme proliferazione di contenziosi.

Oggi, la regola generale è che l’estratto di ruolo, in quanto atto meramente informativo, non è impugnabile. L’impugnazione è consentita solo in ipotesi eccezionali, ovvero quando il contribuente dimostri che la sola iscrizione a ruolo gli sta causando un pregiudizio concreto e immediato. L’esempio classico è quello dell’imprenditore che, a causa di quel debito iscritto, non può partecipare a una gara d’appalto. Nel caso di specie, il contribuente non ha allegato né dimostrato alcun pregiudizio di questo tipo.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte Suprema ha stabilito che, in assenza di una difesa specifica da parte dell’agente della riscossione, la questione dell’ammissibilità del ricorso doveva essere valutata d’ufficio. Il Collegio ha ritenuto che il contribuente non avesse un interesse attuale a una tutela immediata. Sebbene le cartelle di pagamento fossero gli atti effettivamente contestati per omessa notifica, l’azione era formalmente diretta contro l’estratto di ruolo.

Applicando i nuovi principi normativi, che hanno efficacia anche sui processi in corso, la Corte ha concluso che il semplice fatto di venire a conoscenza di un debito tramite l’estratto non è più sufficiente a giustificare un’azione legale. L’ordinamento giuridico ora prevede una tutela piena nella fase esecutiva: il contribuente potrà far valere l’omessa notifica della cartella quando gli verrà notificato il primo atto successivo della riscossione (ad esempio, un’intimazione di pagamento o un pignoramento). Pertanto, non sussiste quel pericolo di una tutela tardiva o meramente risarcitoria che in passato aveva giustificato un’interpretazione più ampia.

Di conseguenza, la Corte ha cassato la sentenza d’appello e, decidendo nel merito, ha dichiarato inammissibile il ricorso introduttivo del contribuente per difetto di interesse ad agire, compensando le spese legali data la peculiarità e la novità della questione.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche per i Contribuenti

Questa ordinanza consolida un principio ormai chiaro: l’impugnazione estratto di ruolo è un’opzione residuale e non più la regola. Per i contribuenti, ciò significa che non è più possibile agire in giudizio basandosi unicamente sulla ricezione di un estratto di ruolo per contestare la validità di una cartella non notificata. È necessario attendere un atto esecutivo successivo e impugnare quest’ultimo, sollevando in quella sede il vizio di notifica dell’atto presupposto. L’unica via d’uscita è dimostrare un danno specifico, attuale e non ipotetico, derivante dalla mera iscrizione a ruolo, un onere probatorio che ricade interamente sul cittadino.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo?
No. Secondo la Corte, a seguito delle recenti riforme legislative, l’estratto di ruolo non è più direttamente impugnabile in via generale. L’impugnazione è ammessa solo in casi specifici previsti dalla legge, in cui il contribuente dimostri un pregiudizio concreto e attuale derivante dalla sola iscrizione a ruolo.

Perché la Corte ha dichiarato inammissibile il ricorso del contribuente?
La Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile per “difetto di interesse ad agire”. Il contribuente non ha fornito alcuna prova di un pregiudizio specifico che giustificasse una tutela anticipata, limitandosi a contestare la notifica delle cartelle sottostanti senza dimostrare un danno immediato.

Cosa deve fare un contribuente che scopre un debito tramite un estratto di ruolo ma ritiene di non aver mai ricevuto la cartella?
Il contribuente non può più impugnare direttamente l’estratto di ruolo solo per questo motivo. Deve attendere la notifica del primo atto successivo della riscossione (come un’intimazione di pagamento o un pignoramento) e impugnare quest’ultimo atto, facendo valere in quella sede il vizio di notifica della cartella di pagamento originaria.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 34834 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 34834 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 29/12/2024

ORDINANZA

Sul ricorso n. 17984-2021, proposto da:

COGNOME NOME COGNOME c.f. CODICE_FISCALE elettivamente domiciliato in Roma, alla INDIRIZZO presso lo studio dell’avv. NOME COGNOME rappresentato e difeso dall’avv. NOME COGNOME

Ricorrente

CONTRO

RAGIONE_SOCIALE, cf NUMERO_DOCUMENTO, in persona del Direttore p.t., elettivamente domiciliata in Roma, INDIRIZZO presso l’Avvocatura Generale dello Stato, che la rappresenta e difende –

Resistente

E NEI CONFRONTI

AGENZIA DELLE ENTRATE- RISCOSSIONE –

COMUNE DI SAN VALENTINO TORIO –

CAMERA DI COMMERCIO DI SALERNO –

Intimati

Estratto di ruolo –

Impugnazione – Ammissibilità Limiti

Avverso la sentenza n. 6591/02/2020 della Commissione tributaria regionale della Campania, sez. staccata di Salerno, depositata il 22.12.2020; udita la relazione della causa svolta nell’ adunanza camerale del 7 novembre 2024 dal Consigliere dott. NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Dalla sentenza si evince che NOME NOME impugnò l’estratto di ruolo, e a suo mezzo le cartelle di pagamento ad esso sottese (provenienti dall’agente riscossore dell’Agenzia delle entrate, nonché dal Comune di San Valentino Torio e dalla Camera di commercio di Salerno).

Nel contrasto con l’Agenzia delle entrate Riscossione e con gli altri enti costituiti, che affermavano la ritualità delle notifiche, la Commissione tributaria provinciale di Salerno, con sentenza n. 2564/12/2019, accolse le ragioni del contribuente relativamente alle cartelle di cui ritenne non raggiunta la prova della notifica.

Il COGNOME propose appello alla Commissione tributaria regionale della Campania, sez. staccata di Salerno, che, dopo aver riconosciuto l’impugnabilità dell’estratto di ruolo alla luce della sentenza delle Sezioni Unite n. 19704 del 2025 , accolse in parte l’appello con sentenza n. 6591/02/2020, rigettando per il resto le ragioni del contribuente.

Il contribuente ha censurato la sentenza, per quanto non ancora accolto delle sue ragioni, con due motivi. L’Agenzia delle entrate ha depositato un mero ‘atto di costituzione’ al solo fine della eventuale partecipazione all’udienza di discussione. Gli altri controricorrenti sono rimasti intimati.

La causa è stata trattata e decisa all’esito dell’adunanza camerale del 7 novembre 2024.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo il ricorrente denuncia la nullità della sentenza per violazione e falsa applicazione dell’art. 112 cod. proc. civ., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ. Il giudice d’appello avrebbe omesso di pronunciarsi sull’eccezione di prescrizione sollevata dal ricorrente nei gradi di merito;

con il secondo motivo lamenta la violazione della «norme di diritto ex art. 360 co. 1 n. 4 cpc, in ordine al principio di libera valutazione della prova,

per avere attribuito valore probatorio alle copie degli avvisi di ricevimento versati in atti ed alle copie di avvenuta consegna delle notifiche perpetrate a mezzo pec».

Pur nell’assenza di una difesa da parte dell’ente riscossore, che aveva sin dal primo grado invocato la declaratoria di inammissibilità del ricorso indirizzato nei confronti dell’estratto di ruolo, d eve preliminarmente vagliarsi l’ammissibilità del ricorso introduttivo, trattandosi comunque di questione sollevabile anche d’ufficio e che non resta preclusa dalla valutazione della CTR, ancorata ai principi già affermati dalle Sezioni Unite nel 2015 a fronte delle recenti novelle del legislatore.

Occorre infatti valutare se sussista una carenza di interesse ad una tutela immediata, atteso che, sebbene a mezzo di esso risultino impugnate le cartelle di pagamento -per nullità od omessa loro notificazione-, che dunque costituiscono gli atti impugnati mediatamente, l’atto nei cui confronti si rivolge il ricorso resta comunque l’estratto di ruolo .

Il vaglio preliminare si impone alla luce del principio di diritto, dispensato dalla giurisprudenza di legittimità, secondo cui « In tema di riscossione a mezzo ruolo, l’art. 3-bis del d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, inserito in sede di conversione dalla l. 17 dicembre 2021, n. 215, col quale, novellando l’art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, è stato inserito il comma 4-bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata » (Cass., Sez. U, 6 settembre 2022, n. 26283).
In tema, infatti, la Corte ha ritenuto che, pur dovendosi escludere che l’art. 3 -bis cit. abbia natura di norma di interpretazione autentica, né potendo ad essa attribuirsi efficacia retroattiva, «il legislatore, nel regolare specifici casi di azione “diretta”, stabilisce quando l’invalida notificazione della cartella ingeneri di per sé bisogno di tutela giurisdizionale e, quindi, tenendo conto dell’incisivo rafforzamento del sistema di garanzie, di cui si è detto, plasma l’interesse ad agire», interesse che va dunque dimostrato.
Questo collegio condivide il principio sancito dalle sezioni unite in punto di perimetrazione dell’interesse del contribuente ad agire nelle ipotesi di ricorso avverso l’estratto di ruolo e la cartella di pagamento , di cui pur il

medesimo debitore denuncia mediatamente l’omessa o invalida notificazione, non emergendo nel caso di specie alcuna delle ipotesi per le quali la novella del 2021 riconosce ancora il diritto del contribuente di impugnare il suddetto estratto con la finalità di impugnare la cartella (secondo quanto previsto dall’art. 12, comma 4 -bis, del d.P.R. n. 602 del 1973, come modificato dall’art. 3 -bis del d.l. 146 del 2021, inserito in sede di conversione dalla l. n. 215 del 2021).

D’altronde le ragioni per le quali il precedente orientamento giurisprudenziale aveva riconosciuto l’impugnabilità dell’estratto di ruolo, quand’anche non espressamente compreso tra gli atti elencati nell’art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992, erano finalizzate ad assicurare la possibilità di far valere l’invalidità stessa di un atto fiscale, non notificato, anche prima di quanto previsto dall’art. 19, comma 3, ultima parte, del d.lgs. n. 546 del 1992. Si assumeva infatti che l’esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale non può essere compresso, ritardato, reso più difficile o gravoso (Sez. U, 2 ottobre 2015, n. 19704).
Ma rispetto al tessuto normativo all’epoca vigente, quelle limitazioni avvertite alla tutela giurisdizionale, foriere del pericolo che la risposta della giustizia potesse giungere in ritardo e solo in termini meramente risarcitori, sono venute meno grazie al riconoscimento di una più ampia tutela del contribuente anche nella fase esecutiva.

I principi trovano conferma, così chiarendosi, allo stato, i limiti di impugnabilità degli estratti di ruolo, nel recente intervento della Corte Costituzionale, che, nel dichiarare inammissibili le questioni di legittimità costituzionale, sollevate in tema, con sentenza n. 190 del 17 ottobre 2023, ha significativamente evidenziato come il rimedio al vulnus riscontrato richiede un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore, così che «le questioni di legittimità costituzionale, sollevate dalla Corte di giustizia tributaria di primo grado di Napoli in riferimento agli artt. 3, 24 e 113 Cost., dell’art. 12, comma 4 – bis , del d.P.R. n. 602 del 1973, così come modificato dall’art. 3-bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito, il quale -disponendo che il ruolo e la cartella che si assume invalidamene notificata sono
suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto -, innalza la soglia del bisogno di tutela giurisdizionale dei contribuenti ai fini della impugnazione ‘diretta’ del ruolo e della cartella. La disposizione censurata restringe la possibilità di impugnare la cartella di pagamento che si ritenga invalidamente notificata e di cui il contribuente sia venuto a conoscenza dall’estratto di ruolo (che ne afferma la valida notifica), a causa delle gravi inefficienze del sistema italiano della riscossione, che ha condotto all’enorme proliferazione di controversie strumentali di impugnazione degli estratti di ruolo radicate dai debitori iscritti a ruolo, con un aumento esponenziale delle cause per far valere ogni sorta d’eccezione avverso cartelle notificate anche molti anni prima.
Il legislatore, da ultimo, con il d.lgs. 29 luglio 2024, n. 110, il cui art. 12, modificando il comma 4 bis dell’art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, ha ampliato le ipotesi di diretta impugnazione del ruolo. Si tratta di ipotesi per le quali ha inteso riconoscere il potenziale pregiudizio che il debitore può subire dalla limitazione alla impugnazione di una posizione fiscale debitoria iscritta a ruolo.

La modifica apportata al comma 4 bis dell’art. 12 del d.P.R. 602 del 1972 dall’art. 12 del d.lgs. 110 del 2024 , peraltro, si limita all’ampliamento delle ipotesi per le quali il legislatore riconosce l’accesso alla tutela giurisdizionale anche nei confronti dell’estratto di ruolo, e ciò quale eccezione rispetto al principio generale della preclusione della tutela anticipata, così come affermata dalla norma ed interpretata dalla Corte di legittimità nei precedenti richiamati.

Nel caso di specie non appare in alcun modo evidenziata una sola ragione posta dal contribuente a fondamento di un interesse ad una tutela anticipata. Deve dunque dichiararsi il difetto di interesse del COGNOME all’impugnazione dell’estratto di ruolo e dell e cartelle di pagamento, di cui nega una rituale notifica.

La fondatezza della questione preliminare assorbe i motivi di ricorso.

Non essendovi necessità di accertamenti in fatto, la causa può essere decisa anche nel merito, ai sensi dell’art. 384, secondo comma, cod. proc. civ., dovendosi dichiarare inammissibile il ricorso introduttivo.

Tenuto conto della peculiarità della questione, vanno compensate le spese del giudizio di legittimità e quelle relative ai gradi di merito.

P.Q.M.

Pronunciando sul ricorso, cassa la sentenza e, decidendo nel merito, dichiara inammissibile il ricorso introduttivo. Compensa le spese del giudizio di legittimità e quelle dei gradi di merito.

Così deciso in Roma, il giorno 7 novembre 2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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