Impugnazione estratto di ruolo: i nuovi limiti

Un contribuente impugna una cartella esattoriale di cui è venuto a conoscenza tramite un estratto di ruolo. La Corte di Cassazione, applicando una nuova normativa (ius superveniens), dichiara il ricorso inammissibile. La decisione stabilisce che per l’impugnazione estratto di ruolo è necessario dimostrare un pregiudizio specifico e concreto, onere non assolto nel caso di specie, portando alla cassazione senza rinvio della sentenza.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 20 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: La Cassazione e i Nuovi Limiti

Recentemente, la Corte di Cassazione ha emesso un’ordinanza di grande rilevanza in materia di riscossione tributaria, che ridefinisce i confini per l’impugnazione estratto di ruolo. Questa decisione chiarisce l’impatto di una nuova normativa sui processi in corso, stabilendo requisiti più stringenti per i contribuenti che intendono contestare un debito fiscale di cui sono venuti a conoscenza solo tramite questo documento. Analizziamo insieme i dettagli di questa pronuncia e le sue conseguenze pratiche.

I Fatti di Causa

Il caso ha origine dall’azione di un contribuente che aveva impugnato un estratto di ruolo e la relativa cartella esattoriale. Il contribuente sosteneva di non aver mai ricevuto la notifica della cartella e di averne scoperto l’esistenza solo richiedendo l’estratto all’ente di riscossione. La Commissione Tributaria Regionale aveva respinto il suo appello, portando il caso dinanzi alla Corte di Cassazione. L’ente di riscossione, a sua volta, si è difeso e ha proposto un ricorso incidentale.

L’Impatto dello Ius Superveniens sull’Impugnazione Estratto di Ruolo

Il punto cruciale della vicenda è l’entrata in vigore di una nuova norma (l’art. 3-bis del D.L. n. 146/2021), definita ius superveniens (diritto sopravvenuto), che ha modificato l’art. 12 del d.P.R. n. 602/1973. Questa nuova disposizione stabilisce che l’estratto di ruolo, di per sé, non è un atto impugnabile.

La norma introduce un’eccezione: il ruolo e la cartella di pagamento, che si presumono non validamente notificati, possono essere impugnati direttamente solo se il debitore dimostra che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio concreto. Esempi di tale pregiudizio includono:

* L’impossibilità di partecipare a una gara d’appalto pubblica.
* Il blocco di pagamenti dovuti da parte di pubbliche amministrazioni.
* La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

La Corte Suprema, con l’intervento delle Sezioni Unite, ha chiarito che questa nuova regola si applica anche ai processi già in corso al momento della sua entrata in vigore.

La Dinamicità dell’Interesse ad Agire

La Corte ha sottolineato che l'”interesse ad agire”, ovvero la necessità di dimostrare un vantaggio concreto derivante dall’azione legale, è una condizione dinamica. Ciò significa che deve esistere e può essere valutata fino al momento della decisione finale. La nuova legge non ha fatto altro che specificare e concretizzare in cosa consista questo interesse nel caso specifico dell’impugnazione estratto di ruolo.

La Decisione della Corte di Cassazione

Basandosi su questi principi, la Corte di Cassazione ha analizzato il caso specifico. Ha osservato che il contribuente, pur avendo avuto l’opportunità di farlo anche nel corso del giudizio di legittimità, non ha mai allegato né dimostrato di subire uno dei pregiudizi specifici previsti dalla nuova normativa. Mancava, quindi, la prova dell’indispensabile “interesse ad agire” per procedere con l’impugnazione.

Di conseguenza, la domanda del contribuente non poteva essere proposta fin dall’origine secondo i nuovi criteri. La carenza di questo requisito fondamentale è rilevabile d’ufficio in ogni stato e grado del procedimento.

Le Motivazioni della Sentenza

La motivazione della Corte si fonda sull’applicazione retroattiva della nuova disciplina ai giudizi pendenti. Le Sezioni Unite hanno stabilito che la novella legislativa ha il compito di definire l’interesse alla tutela immediata contro un ruolo o una cartella non notificati. Pertanto, il contribuente che agisce in giudizio ha l’onere di dimostrare la sussistenza di un interesse attuale e concreto, come delineato dalla legge. Nel caso in esame, questa dimostrazione è mancata completamente. La Corte ha anche precisato che non si era formato un giudicato interno sull’ammissibilità dell’azione, poiché le corti di merito si erano limitate a un’affermazione generica sulla possibilità di impugnare l’estratto di ruolo come primo atto di conoscenza del debito, senza una valutazione specifica dell’interesse ad agire alla luce della normativa sopravvenuta. La sentenza impugnata è stata quindi cassata senza rinvio, dichiarando l’inammissibilità originaria del ricorso del contribuente.

Conclusioni

Questa ordinanza segna un punto di svolta per l’impugnazione estratto di ruolo. La decisione consolida un orientamento restrittivo: non è più sufficiente affermare di non aver ricevuto una cartella esattoriale per poter contestare il debito tramite l’estratto. Il contribuente deve ora provare attivamente che l’esistenza di quel debito iscritto a ruolo gli sta causando un danno attuale e specifico, rientrante nelle casistiche previste dalla legge. In assenza di tale prova, l’azione legale sarà dichiarata inammissibile. Per i contribuenti e i loro difensori, ciò significa che ogni ricorso basato su un estratto di ruolo dovrà essere supportato da una documentazione solida che attesti il pregiudizio subito, pena l’impossibilità di ottenere una valutazione nel merito della pretesa fiscale.

È ancora possibile impugnare un estratto di ruolo?
No, l’estratto di ruolo in sé non è più considerato un atto impugnabile. Tuttavia, è possibile impugnare il ruolo e la cartella di pagamento sottostanti, ma solo a condizione che il contribuente dimostri di subire un pregiudizio concreto e attuale a causa della loro esistenza, come l’esclusione da appalti pubblici o la perdita di benefici.

Cosa significa che la nuova legge si applica ai processi pendenti?
Significa che la regola che limita l’impugnazione si applica anche alle cause che erano già state avviate prima dell’entrata in vigore della nuova legge (ius superveniens). La Corte valuta la sussistenza dell’interesse ad agire secondo la normativa vigente al momento della decisione, non al momento in cui la causa è iniziata.

Cosa succede se un contribuente non riesce a dimostrare il pregiudizio specifico richiesto dalla legge?
Se il contribuente non fornisce la prova di subire uno dei pregiudizi specificamente elencati dalla normativa, il suo ricorso viene dichiarato inammissibile. Ciò significa che il giudice non esaminerà il merito della questione (ad esempio, se la notifica della cartella era valida o se il debito era prescritto) e l’azione legale si concluderà senza successo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 8231 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 8231 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 28/03/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 9638 -2021 R.G. proposto da:

COGNOME rappresentato e difeso da ll’ Avvocato NOME COGNOME giusta procura speciale allegata al ricorso

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE , in persona del Direttore pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che la rappresenta e difende ope legis

-controricorrente e ricorrente incidentale-

RAGIONE_SOCIALE , in persona del Direttore pro tempore

-intimata – avverso la sentenza n. 4445/2020 della COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE della CAMPANIA, depositata il 6/10/2020; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 25/3/2025 dal Consigliere Relatore Dott.ssa NOME

DELL’ORFANO

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME propone ricorso, affidato a due motivi, per la cassazione della sentenza indicata in epigrafe, con cui la Commissione tributaria regionale della Campania aveva respinto l’appello avverso la sentenza n. 1477/2018 emessa dalla Commissione tributaria provinciale di Salerno, con cui era stato dichiarato inammissibile il ricorso proposto avverso estratto di ruolo e relativa cartella esattoriale.

L’ Agenzia delle entrate riscossione resiste con controricorso e propone ricorso incidentale condizionato affidato ad unico motivo; Agenzia delle entrate è rimasta intimata.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.1. Con il primo motivo il ricorrente denuncia, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c., violazione dell’art. 26 d.P.R. 29/9/1973, n. 602 e dell’art. 60 d.P.R. 29/9/1973, n. 600 per la nullità della notifica della cartella impugnata.

1.2. Con il secondo motivo il ricorrente denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3), c.p.c., violazione dell’art. 2953 c.c. per «prescrizione e decadenza del credito portato dalla cartella di pagamento»

2.1. Versandosi in tema di impugnativa di cartella di pagamento della cui esistenza il ricorrente assume essere venuto a conoscenza in conseguenza di un estratto di ruolo rilasciato su sua richiesta, la verifica dell’ammissibilità della opposizione non può prescindere dall’incidenza sulla vicenda della novella apportata dall’art. 3 bis del d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, (inserito dalla legge di conversione 17 dicembre 2021, n. 215).

2.2. D etta disposizione ha modificato l’art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, con l’introduzione del comma 4 bis, rubricato « non impugnabilità dell’estratto di ruolo e limiti all’impugnabilità del ruolo» e così formulato: «L’estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’art. 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art. 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’art. 48 bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione».
2.3. Sulla corretta esegesi di questa norma sono intervenute le Sezioni Unite di questa Corte, con la sentenza del n. 26283 del 06/09/2022, che ha enunciato il seguente principio di diritto: «In tema di riscossione a mezzo ruolo, l’art. 3 bis del d.l. n. 146 del 2021, inserito in sede di conversione dalla legge n. 215 del 2021, col quale, novellando l’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, è stato inserito il comma 4 bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tut ela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata».
2.4. I principali passaggi argomentativi svolti per addivenire alla trascritta conclusione possono così sintetizzarsi: l’art. 12, comma 4 bis, del d.P.R. n. 602 del 1973, che regola la riscossione coattiva delle entrate pubbliche (anche extratributarie) mediante ruolo (comprese, dunque, le sanzioni amministrative), specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata rispetto al ruolo e alla cartella non notificata o invalidamente notificata; l’interesse ad agire costituisce una condizione dell’azione avente natura dinamica, come tale suscettibile di assumere una diversa configurazione, per ius superveniens , fino al momento della decisione;- la
citata disposizione, incidendo sulla pronuncia della sentenza, trova, di conseguenza, applicazione anche nei processi pendenti, nei quali l’opponente ha l’onere di dedurre e dimostrare la sussistenza dell’interesse ad agire.

2.5. Su tale ultimo profilo, Cass. n. 26283 del 2022 ha puntualizzato che «l’interesse in questione può essere allegato anche nel giudizio di legittimità, il quale non è sull’operato del giudice, ma sulla conformità della decisione adottata all’ordinamento giuridico, d efinito dalle norme applicabili quando la sentenza è resa, mediante deposito di documentazione ex art. 372 cod. proc. civ., o anche fino all’udienza di discussione, prima dell’inizio della relazione, o fino all’adunanza camerale, se insorto dopo; qualora occorrano accertamenti di fatto, vi provvederà il giudice del rinvio».
2.6. Nel caso in esame, parte ricorrente, originario opponente, non ha allegato un interesse di tal fatta.

2.7. A tanto consegue che pronunciandosi sul ricorso, la sentenza impugnata deve essere cassata senza rinvio, perché la domanda non poteva essere originariamente proposta.

2.8. Quanto all’eventuale formazione di giudicato interno circa l’ammissibilità dell’ opposizione va osservato che in tema di impugnazione dell’estratto di ruolo, l’applicabilità, anche nei giudizi pendenti, dell’art. 12, comma 4-bis d.P.R. n. 602/1973 (introdotto con l’art. 3-bis d.l. n. 146/2021, convertito dalla legge n. 215/2021), e della configurazione assunta dall’interesse ad agire in virtù della norma sopravvenuta, rilevante, secondo una concezione dinamica, fino al momento della decisione, trova il suo limite solo nell’espresso giudicato interno sulla sussistenza dell’interesse, circostanza non ravvisabile nel caso in esame, in cui la Commissione tributaria regionale si è limitata, incidenter tantum , unicamente ad affermare che «risulta(va)… pacifico che l’estratto di ruolo sia autonomamente impugnabile in quanto asserito, legittimo momento di conoscenza della notifica di un atto pregresso non notificato… ».
2.10. Come espressamente affermato da questa Corte (cfr. Cass. n. 29729 del 2023) la carenza di interesse ad agire è rilevabile d’ufficio in

ogni stato e grado del procedimento, anche in mancanza di contrasto tra le parti sul punto, poiché costituisce requisito per la trattazione nel merito della domanda (cfr. Cass. n. 19268 del 2016, per tutte), sicché, anche per la circostanza che l’interesse ad agire in giudizio va valutata in concreto e deve sussistere fino al momento della decisione, trattandosi, come sostengono le Sezioni unite nella sentenza n. 26283 del 2022, di «condizione dell’azione avente natura “dinamica” che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione», deve escludersi che in relazione ad esso possa formarsi e, quindi, opporsi, il giudicato implicito; ed allora, il contribuente, proprio per effetto dello ius superveniens , deve dimostrare la sussistenza di un proprio ed attuale interesse all’impugnazione, ovvero che ricorre una delle condizioni di ammissibilità di azione diretta avverso l’estratto ruolo prevista dallo ius superveniens e di voler comunque esperire l’azione, posto che, per come correttamente osservato dalle Sezioni Unite con la sentenza n. 26283 del 2022 (par. 22.1), anche nel caso in cui sussista lo specifico interesse ad agire individuato dalla disposizione sopravvenut a, la tutela riferita all’impugnazione del ruolo e della cartella di pagamento che si assuma invalidamente notificata è facoltativa, perché la disposizione non impone, ma consente di sperimentarla.
2.12. Conclusivamente, quindi, la sentenza impugnata va cassata senza rinvio, ex art. 382, ultimo comma, c.p.c. e l’originario ricorso del contribuente dichiarato inammissibile, con assorbimento del ricorso incidentale condizionato.

La circostanza che la disposizione innovativa e la pronuncia delle Sezioni unite sono intervenute nel corso del giudizio di legittimità costituisce valido motivo di compensazione delle spese processuali dell’intero giudizio.

Tenuto conto della sopravvenuta causa di inammissibilità del ricorso, determinata dallo ius superveniens , cioè dall’entrata in vigore medio tempore di una norma applicabile (anche) ai procedimenti pendenti per la specifica pertinenza alle questioni dedotte nel ricorso per cassazione,

ancorché limitativa (con incidenza postuma) delle condizioni per l’accesso alla tutela giudiziaria, non si può pervenire alla pronuncia di cui all’art. 13, comma 1- quater, del d.P.R. n. 115 del 2002 (cfr. Cass. nn. 27227 del 25/09/2023 e 28330 del 23/3/2023, in motiv.)

P.Q.M.

La Corte cassa senza rinvio la sentenza impugnata dichiarando inammissibile l’originario ricorso del contribuente ; dichiara assorbito il ricorso incidentale condizionato; compensa tra le parti le spese processuali dell’intero giudizio.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, tenutasi in modalità da remoto, della Corte di Cassazione, Sezione Tributaria, in data 25.3.2025.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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