Impugnazione estratto di ruolo: i nuovi limiti

Un contribuente impugnava un estratto di ruolo per cartelle di pagamento mai notificate. Durante il processo, una nuova legge ha limitato tale possibilità solo a casi di pregiudizio specifico. La Corte di Cassazione, applicando la nuova norma ai giudizi pendenti, ha dichiarato inammissibile il ricorso originario, poiché il contribuente non aveva dimostrato un pregiudizio concreto, come richiesto dalla sopravvenuta disciplina. La sentenza è stata cassata senza rinvio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 21 agosto 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione estratto di ruolo: la Cassazione applica i nuovi limiti

L’impugnazione dell’estratto di ruolo è da tempo un tema dibattuto. Molti contribuenti scoprono di avere debiti fiscali solo richiedendo questo documento, trovandosi di fronte a cartelle di pagamento mai ricevute. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha affrontato un caso emblematico, applicando una normativa sopravvenuta che ha drasticamente cambiato le regole del gioco, limitando fortemente la possibilità di agire in giudizio.

I Fatti del Caso: La Sfida del Contribuente

Un contribuente si rivolgeva alla Commissione Tributaria Provinciale per contestare un estratto di ruolo relativo a sette cartelle di pagamento. Le sue eccezioni erano chiare: non aveva mai ricevuto la notifica delle cartelle e, in ogni caso, il diritto alla riscossione era ormai prescritto.

L’Agente della Riscossione si costituiva in giudizio, sostenendo la regolarità delle notifiche e la natura decennale del termine di prescrizione. Se in primo grado il ricorso del contribuente veniva respinto, la Commissione Tributaria Regionale accoglieva parzialmente l’appello, annullando alcune delle cartelle. Contro questa decisione, l’Agente della Riscossione proponeva ricorso in Cassazione.

La Decisione della Cassazione e l’impatto della nuova normativa sull’impugnazione estratto di ruolo

Il punto cruciale della vicenda è l’intervento, durante il corso del giudizio, di una nuova norma (l’art. 3-bis del D.L. n. 146/2021) che ha modificato l’art. 12 del d.P.R. n. 602/1973, stabilendo un principio netto: “L’estratto di ruolo non è impugnabile”.

La nuova disciplina ammette l’impugnazione del ruolo e della cartella non notificata solo in casi eccezionali e tassativi, ovvero quando il debitore dimostri di subire un pregiudizio concreto e attuale per:

1. La partecipazione a una procedura di appalto pubblico.
2. La riscossione di somme dovute da soggetti pubblici.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

L’applicazione della nuova legge ai processi in corso

La Corte di Cassazione, richiamando precedenti sentenze delle Sezioni Unite, ha affermato che questa nuova e più restrittiva norma si applica anche ai processi già in corso al momento della sua entrata in vigore. La legge, infatti, non introduce un nuovo istituto, ma specifica e concretizza l’interesse ad agire, una condizione dell’azione che deve sussistere al momento della decisione.

Nel caso specifico, il contribuente non aveva mai allegato l’esistenza di uno dei pregiudizi specifici richiesti dalla nuova normativa. Di conseguenza, il suo ricorso originario, secondo la valutazione della Corte basata sulla legge sopravvenuta, era da considerarsi inammissibile fin dall’inizio.

Le Motivazioni della Corte

La Corte ha motivato la sua decisione sottolineando che la limitazione all’impugnazione dell’estratto di ruolo persegue finalità deflattive del contenzioso e risponde all’esigenza di non congestionare la giustizia con azioni meramente esplorative. L’estratto di ruolo è un atto interno, non lesivo di per sé. L’interesse del contribuente a contestare una cartella non notificata diventa concreto e meritevole di tutela immediata solo quando tale situazione produce un danno specifico e attuale, come quelli elencati dalla norma. Negli altri casi, la tutela del contribuente non è negata, ma semplicemente differita: egli potrà far valere le sue ragioni (come l’omessa notifica) impugnando il primo atto successivo effettivamente notificatogli, ad esempio un’intimazione di pagamento o un pignoramento.

Conclusioni: Cosa Cambia per il Contribuente?

La decisione consolida un orientamento giurisprudenziale restrittivo. Il contribuente che viene a conoscenza di un debito tramite estratto di ruolo non può più agire in giudizio basandosi solo su questo documento, a meno che non dimostri di subire uno dei pregiudizi tassativamente previsti dalla legge. La tutela giurisdizionale è posticipata al momento in cui l’Agente della Riscossione compirà un atto esecutivo. Per questo motivo, la Corte ha cassato la sentenza d’appello senza rinvio, dichiarando che l’azione non poteva essere proposta. La compensazione delle spese legali tra le parti è stata disposta proprio in ragione della modifica normativa intervenuta a processo in corso.

È ancora possibile impugnare un estratto di ruolo?
No, l’estratto di ruolo in sé non è più impugnabile. È possibile impugnare il ruolo e la cartella di pagamento che si assume non notificata solo se si dimostra che dall’iscrizione a ruolo deriva un pregiudizio specifico, come l’impossibilità di partecipare ad appalti pubblici, di riscuotere crediti dalla P.A. o la perdita di benefici.

La nuova legge che limita l’impugnazione dell’estratto di ruolo si applica anche ai giudizi iniziati prima della sua entrata in vigore?
Sì. La Corte di Cassazione ha stabilito che la nuova normativa si applica a tutti i processi pendenti, in quanto va a specificare la condizione dell’interesse ad agire, che deve essere presente al momento della decisione della causa.

Se un contribuente non può impugnare l’estratto di ruolo, perde il suo diritto alla difesa?
No, il diritto alla difesa non viene negato, ma viene differito. Il contribuente potrà far valere le proprie ragioni, come l’omessa notifica della cartella o la prescrizione del credito, impugnando il primo atto successivo che gli verrà notificato dall’Agente della Riscossione (es. intimazione di pagamento, pignoramento, iscrizione ipotecaria).

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 19616 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 19616 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME

Data pubblicazione: 16/07/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 22049/2022 R.G. proposto da :

AGENZIA DELLE ENTRATE – RISCOSSIONE, rappresentata e difesa ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato ;

-ricorrente-

contro

NOME COGNOME con l’avvocato NOME COGNOME

-controricorrente-

avverso la sentenza della Commissione Tributaria Regionale della Liguria n. 542/2022, depositata il 14/06/2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 4 giugno 2025 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME presentava ricorso avanti alla Commissione Tributaria Provinciale di Genova, impugnando l’estratto di ruolo relativo a sette cartelle di pagamento, chiedendone l’annullamento ed eccependo, da un lato, l’omessa notificazione delle stesse e, dall’altro, il decorso del termine di prescrizione.

L’Agenzia della Riscossione si costituiva in giudizio, producendo documentazione intesa a dimostrare la corretta esecuzione delle

notifiche e contestando la decorrenza del termine di prescrizione, che doveva ritenersi di natura decennale.

L ‘adita CTP rigettava il ricorso del contribuente.

Quindi, la CTR della Liguria, con la sentenza indicata in epigrafe, accoglieva parzialmente l’appello e riformava la decisione di primo grado, annullando talune delle cartelle impugnate.

Avverso la suddetta decisione, l’Agenzia delle Entrate -Riscossione ha proposto ricorso per cassazione, affidato ad un unico motivo.

Ha resistito con controricorso il contribuente.

In prossimità dell’adunanza il contr oricorrente ha depositato memoria illustrativa ex art. 380-bis.1 c.p.c.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con l’unico motivo di ricorso, rubricato Violazione e falsa applicazione degli artt. 2 del d.lgs. 546/92, nonché degli artt. 112, 277, 115 e 116 c.p.c., in relazione all’art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c. Omesso esame di fatti decisivi ex art. 360, n. 5, c.p.c. , l’Agenzia delle Entrate – Riscossione lamenta che la CTR abbia erroneamente ritenuto che la notifica delle cartelle di pagamento, effettuata ai sensi dell’art. 140 c.p.c. e come integrato dall’art. 26 del DPR 602/73, non si fosse perfezionata, in ragione dell’omesso invio al destinatario della raccomandata informativa. Al contrario, la ricorrente afferma di aver fornito, sin dal primo grado di giudizio, la prova dell’invio e della ricezione delle raccomandate informative in relazione alle notifiche delle cartelle impugnate; tuttavia, la Commissione territoriale avrebbe omesso l’esame di tali decisivi elementi probatori.
Preliminarmente, deve rilevarsi ex officio l’inammissibilità del ricorso originariamente proposto dal contribuente per le ragioni di seguito esposte.

E’ noto che questa Corte, con sentenza delle Sezioni unite del 2 ottobre 2015, n. 19704, ha affermato che «il contribuente può

impugnare la cartella di pagamento della quale -a causa dell’invalidità della relativa notifica – sia venuto a conoscenza solo attraverso un estratto di ruolo rilasciato su sua richiesta dal concessionario della riscossione; a ciò non osta l’ultima parte del comma 3 dell’art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992, in quanto una lettura costituzionalmente orientata impone di ritenere che l’impugnabilità dell’atto precedente non notificato unitamente all’atto successivo notificato – impugnabilità prevista da tale norma – non costituisca l’unica possibilità di far valere l’invalidità della notifica di un atto del quale il contribuente sia comunque venuto legittimamente a conoscenza e quindi non escluda la possibilità di far valere l’invalidità stessa anche prima, giacché l’esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale non può essere compresso, ritardato, reso più difficile o gravoso, ove non ricorra la stringente necessità di garantire diritti o interessi di pari rilievo, rispetto ai quali si ponga un concreto problema di reciproca limitazione».
3.1. Ciò posto, nelle more del giudizio è intervenuto il d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, conv. dalla legge 17 dicembre 2021, n. 215, che, all’art. 3 -bis, ha modificato l’art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, mediante l’aggiunta, a tale norma, del comma 4 -bis, che testualmente dispone: « L’estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell’articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui
all’articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione ».

3.2. La norma in questione, dunque, ha limitato l’accesso alla tutela immediata avverso il ruolo e la cartella di pagamento non notificata, configurata dalle Sezioni unite di questa Corte come alternativa e rimessa alla facoltà della parte, rispetto alla tutela differita prevista dall’art. 19, comma 3, ultima parte, del d.lgs. n. 546/1992.

Il problema che si pone, pertanto, nella presente causa, è quello di stabilire se la nuova norma si applichi anche ai giudizi pendenti, qual è il presente, e se quindi essa vada ad incidere sull’ammissibilità dei ricorsi già proposti avverso estratti di ruolo e cartelle non notificate, nei quali -come nel caso di specie -non sia allegato un concreto pregiudizio in merito alla partecipazione ad appalti pubblici, ovvero alla riscossione di somme dovute da soggetti pubblici.

4.1. Sul punto, sono intervenute nuovamente le Sezioni unite di questa Corte, le quali, con sentenza n. 26283 del 6 settembre 2022, hanno affermato il seguente principio di diritto: «In tema di riscossione a mezzo ruolo, il d.l. n. 146 del 21 ottobre 2021, art. 3bis, inserito in sede di conversione dalla l. 17 dicembre 2021, n. 215, col quale, novellando il d.P.R. n. 602 del 1973, art. 12, è stato inserito il comma 4-bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata; sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113, 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione».
4.2. La disciplina in questione – specificano le SS.UU. – non è difatti irragionevole, né arbitraria. Essa asseconda non soltanto l’esigenza di contrastare la prassi di azioni giudiziarie proposte anche a distanza di tempo assai rilevante dall’emissione delle cartelle, e al cospetto dell’inattività dell’agente per la riscossione, ma anche quella di

pervenire a una riduzione del contenzioso. In particolare, le finalità deflattive rispondono alla consapevolezza, già sottolineata dalla Corte costituzionale (in particolare con la sentenza 19 aprile 2018, n. 77), che, «a fronte di una crescente domanda di giustizia, anche in ragione del riconoscimento di nuovi diritti, la giurisdizione sia una risorsa non illimitata e che misure di contenimento del contenzioso civile debbano essere messe in opera».

4.3. Ciò, del resto, è coerente con la natura di atto meramente interno dell’estratto di ruolo, per la cui impugnazione il contribuente non ha uno specifico interesse, trattandosi di atto di per sé non ‘lesivo’, nel mentre, con riferimento alle cartelle di pag amento non notificate o invalidamente notificate, l’interesse sussiste unicamente allorquando tale situazione determina un concreto pregiudizio economico, come specificato dalla stessa norma.

4.4. Quest’ultima , nel regolamentare le ipotesi di azione diretta (così come la definisce la stessa Corte), stabilisce quando l’invalidità della notificazione della cartella esattoriale provochi di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, dimostrato dalla presenza dell’interesse ad agire che, quale condizione dell’azione, assume diverse configurazioni. Ne deriva che di questo interesse ad agire -che conforma il bisogno di tutela giurisdizionale -è necessario fornire una dimostrazione, che si può dare anche nel corso dei giudizi pendenti e che può essere allegato anche nel giudizio di legittimità.
Né, secondo la richiamata pronuncia delle SSUU., possono ritenersi fondati i dubbi di legittimità costituzionale della norma, in relazione agli artt. 3, 24, 113 e 117 Cost., né la prospettata intrinseca irrazionalità della norma stessa. Tali dubbi devono essere superati considerando l’ampia discrezionalità di cui il legislatore gode nell’ambito della disciplina del processo, con il solo limite della manifesta irragionevolezza o arbitrarietà.

5.1. Ancora, la Corte costituzionale, con sentenza 17 ottobre 2023, n. 190, ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità dell’art.

12, comma 4-bis, del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, così come modificato dall’art. 3-bis del decreto-legge 21 ottobre 2021, n. 146, rilevando come il rimedio alla situazione che si è prodotta per effetto della norma censurata coinvolga profili rimessi – quanto alle forme e alle modalità – alla discrezionalità del legislatore e non spetti, almeno in prima battuta, alla Corte medesima.

5.2. Da ultimo, le Sezioni unite di questa Corte di cassazione hanno ulteriormente ribadito che «In tema di riscossione coattiva mediante ruolo, i limiti alla impugnabilità della cartella di pagamento, che si assuma invalidamente notificata e conosciuta solo attraverso la notificazione dell’estratto di ruolo, previsti dal comma 4-bis dell’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, inserito dall’art. 3-bis del d.l. n. 146 del 2021, conv. con modif. dalla l. n. 215 del 2021, non comportano un difetto di tutela per il contribuente, grazie al riconoscimento di una sua tutela più ampia nella fase esecutiva e tenuto conto che, come affermato dalla Corte costituzionale nella sent. n. 190 del 2023, i rimedi ad un eventuale vulnus richiedono un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore» (Cass. S.U. Sez. U – , Sentenza n. 12459 del 07/05/2024).
6 . I casi previsti dalla nuova disciplina, peraltro, sono ‘tassativi’ e ‘non esemplificativi’ e, quindi, insuscettibili di interpretazione e applicazione analogica o anche semplicemente estensiva. Pertanto, la norma in esame non provoca alcuna compressione della effettività della tutela giurisdizionale dato che, almeno rispetto al giudizio tributario, essa ne provoca un ampliamento; in secondo luogo, perché il potere cautelare di cui è fornito il giudice tributario e quello ordinario, anche dell’esecuzione, evita il rischio che si creino zone non coperte dalla tutela giurisdizionale stessa. Infatti, anche laddove la notificazione della cartella esattoriale o dell’intimazione di pagamento sia stata omessa o sia invalida, vi è sempre un giudice che può pronunciarsi sulle doglianze avanzate dal contribuente che
impugni l’atto successivo, pur se esecutivo, o alternativo all’esecuzione (come, ad esempio, nel caso concreto che ha originato la pronuncia in commento, l’impugnazione dell’iscrizione ipotecaria). 7. Le complessive ragioni esposte impongono la cassazione senza rinvio della sentenza impugnata, in applicazione dell’art. 382 , comma 3, ultima parte, cod. proc. civ., perché la domanda non poteva essere proposta né proseguita, in mancanza dell’interesse ad agire, con riferimento alle ipotesi del sopravvenuto art. 12, comma 4-bis, DPR n. 602/1973.
In considerazione dell’accoglimento del ricorso sulla base di una normativa sopravvenuta nelle more del giudizio sussistono le condizioni per la compensazione integrale, tra le parti, delle spese di tutti i gradi di giudizio.

P.Q.M.

La Corte, decidendo sul ricorso, cassa senza rinvio la sentenza impugnata perché il ricorso originario non poteva essere proposto. Compensa integralmente tra le parti le spese di tutti i gradi di giudizio.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 4 giugno 2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.