Impugnazione estratto di ruolo: i limiti d'interesse

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 15905/2025, chiarisce i nuovi e stringenti limiti per l’impugnazione dell’estratto di ruolo. Un contribuente, ex socio di una società, aveva contestato un debito IVA appreso solo tramite estratto di ruolo, sostenendo la mancata notifica della cartella di pagamento. La Corte ha applicato la nuova normativa (art. 12, c. 4-bis, d.P.R. 602/1973), stabilendo che l’impugnazione è ammissibile solo se il contribuente dimostra un pregiudizio specifico e concreto, come l’impossibilità di partecipare ad appalti pubblici. In assenza di tale prova, il ricorso originario è stato dichiarato inammissibile per difetto di interesse ad agire.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 31 agosto 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: Quando Puoi Davvero Agire? La Cassazione Chiarisce

L’impugnazione estratto di ruolo è da tempo un tema caldo nel diritto tributario. Molti contribuenti scoprono di avere debiti con il Fisco solo consultando la propria posizione presso l’Agenzia della Riscossione, senza aver mai ricevuto la relativa cartella di pagamento. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione, la n. 15905 del 2025, interviene su questo argomento, applicando le nuove e più restrittive regole che limitano la possibilità di agire in giudizio. Vediamo cosa è cambiato e quali sono le implicazioni pratiche.

I Fatti di Causa

Il caso riguarda un contribuente, ex socio di una società di persone ormai cessata, che si è visto richiedere il pagamento di una consistente somma a titolo di IVA risalente al 1995. Il contribuente ha appreso dell’esistenza di questo debito solo tramite un estratto di ruolo e ha immediatamente avviato un’azione legale, lamentando principalmente due aspetti: l’omessa notifica della cartella di pagamento originaria e la prescrizione del credito.

Sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella Regionale hanno respinto le sue richieste. Il caso è quindi approdato in Corte di Cassazione, dove è stata affrontata la questione preliminare e decisiva dell’ammissibilità stessa del ricorso.

La Questione Giuridica: I Limiti all’Impugnazione Estratto di Ruolo

Il cuore della questione non risiede tanto nel merito della prescrizione o della notifica, quanto nella possibilità stessa per il contribuente di contestare direttamente l’estratto di ruolo. In passato, le Sezioni Unite della Cassazione (sentenza n. 19704/2015) avevano aperto alla possibilità di impugnare l’estratto di ruolo per far valere vizi della cartella non notificata.

Tuttavia, il legislatore è intervenuto con il D.L. n. 146/2021, introducendo l’art. 12, comma 4-bis, nel d.P.R. 602/1973. Questa nuova norma ha cambiato radicalmente le carte in tavola. L’obiettivo era quello di ridurre il contenzioso, limitando l’accesso alla giustizia solo ai casi in cui il contribuente subisce un danno concreto e immediato dalla semplice iscrizione a ruolo. La norma stabilisce che l’estratto di ruolo non è di per sé impugnabile. L’impugnazione è consentita solo in casi specifici e tassativi.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione ha applicato questo principio (definito ius superveniens, cioè nuova legge applicabile ai processi in corso) al caso in esame. I giudici hanno chiarito che, secondo la nuova disciplina, il contribuente che intende procedere con l’impugnazione estratto di ruolo deve dimostrare di avere un “interesse ad agire” qualificato.

Non è più sufficiente affermare di non aver ricevuto la cartella. Il contribuente deve provare che l’iscrizione a ruolo gli sta causando un pregiudizio attuale e concreto, come ad esempio:

* L’impossibilità di partecipare a una procedura di appalto pubblico.
* Il blocco della riscossione di somme dovute da pubbliche amministrazioni.
* La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Nel caso specifico, il ricorrente non aveva allegato né dimostrato l’esistenza di uno di questi specifici pregiudizi. La sua azione era basata unicamente sulla presunta invalidità della notifica della cartella originaria. Di conseguenza, la Corte ha concluso che il contribuente mancava dell’interesse ad agire richiesto dalla nuova legge. Per questo motivo, la sentenza d’appello è stata cassata e il ricorso originario, presentato in primo grado, è stato dichiarato inammissibile.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche per i Contribuenti

Questa ordinanza conferma un orientamento ormai consolidato e ha importanti conseguenze pratiche. Un contribuente che scopre un debito tramite l’estratto di ruolo non può più intentare una causa in automatico. Deve prima verificare se la presenza di quel debito iscritto a ruolo gli sta causando uno dei danni specifici previsti dalla legge.

Se non sussiste un tale pregiudizio, l’azione diretta contro l’estratto di ruolo sarà dichiarata inammissibile. Il contribuente dovrà quindi attendere un atto successivo della riscossione (come un’intimazione di pagamento o un pignoramento) per poter contestare, in quella sede, anche i vizi della cartella originaria che assume non notificata. Questa decisione rafforza la finalità deflattiva della nuova norma, ponendo un filtro all’accesso alla giustizia tributaria e richiedendo ai cittadini di dimostrare un bisogno concreto e attuale di tutela.

Posso sempre impugnare un estratto di ruolo se non ho ricevuto la cartella di pagamento?
No. Secondo la nuova normativa (art. 12, comma 4-bis, d.P.R. 602/1973), l’estratto di ruolo non è di per sé un atto impugnabile. L’impugnazione è ammessa solo se il contribuente dimostra che l’iscrizione a ruolo gli causa un pregiudizio specifico e attuale.

Cosa si intende per “pregiudizio specifico” per poter impugnare l’estratto di ruolo?
La legge indica casi tassativi, come il pregiudizio derivante dalla partecipazione a procedure di appalto, dalla riscossione di somme dovute da soggetti pubblici, o dalla perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione. Il semplice fatto di non aver ricevuto la notifica della cartella non è più sufficiente.

La nuova legge più restrittiva si applica anche ai processi già in corso al momento della sua entrata in vigore?
Sì. Come confermato da questa e altre sentenze della Corte di Cassazione (in particolare Sezioni Unite n. 26283/2022), la nuova norma si applica anche ai giudizi pendenti, in quanto specifica e concretizza il requisito dell’interesse ad agire.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 15905 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 15905 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 14/06/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 22979/2023 R.G. proposto da : COGNOME elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOME COGNOMECODICE_FISCALE

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in ROMA INDIRIZZO presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO . (NUMERO_DOCUMENTO) che la rappresenta e difende

-controricorrente-

avverso SENTENZA di CORTE DI GIUSTIZIA RAGIONE_SOCIALE II GRADO EMILIA ROMAGNA n. 476/2023 depositata il 07/04/2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 26/03/2025 dal Consigliere COGNOME

FATTI DI CAUSA

Nei confronti di COGNOME quale socio solidalmente responsabile dei debiti della società RAGIONE_SOCIALE veniva emessa la cartella di pagamento n. NUMERO_DOCUMENTO con cui l’Ufficio chiedeva l’importo di € 16.447,91 recuperando a tassazione IVA relativa all’anno 1995, oltre interessi pari ad € 18.813,52 dovuti dalla società cancellatasi dal registro delle imprese in data 21 febbraio 2001.

Il contribuente impugnava l’estratto di ruolo dinanzi alla CTP di Rimini, evidenziando l’omessa notifica della cartella, eccependo la prescrizione della pretesa, nonché l’errata formazione del ruolo in assenza di un valido titolo esecutivo.

La CTP di Rimini, con sentenza n. 236/2019 respingeva il ricorso. Avverso tale pronuncia, il contribuente proponeva appello dinanzi alla CTR dell’Emilia -Romagna che, con sentenza n. 476/23 del 4/04/23 non notificata, respingeva l’appello e confermava la sentenza impugnata.

Il contribuente propone ora ricorso per cassazione affidato a tre motivi.

Resiste l’Agenzia con controricorso.

Il contribuente ha depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso si contesta la violazione o falsa applicazione dell’art. 24 Cost., legge n. 212/2000, art. 2945 cod. civ., in relazione all’art. 360 comma 1 n.3 cod. proc. civ., per aver la CTR ritenuto corretto l’operato dell’Agenzia delle Entrate in ordine all’omessa notifica nei confronti dell’ex socio COGNOME NOME

della cartella di pagamento emessa nei confronti della società RAGIONE_SOCIALE

Con il secondo motivo di ricorso si lamenta la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 19 D.lgs 546/1992 in relazione all’art. 360 comma 1 n. 3) c.p.c., per aver la CTR erroneamente ritenuto inammissibile, per tardività, il ricorso introduttivo di primo grado sostenendo che la cartella di pagamento avrebbe dovuto essere impugnata unitamente alle due intimazioni di pagamento. Secondo la prospettazione del ricorrente, tale affermazione sarebbe erronea in quanto l’intimazione di pagamento non è un atto autonomamente impugnabile e l’art. 19 comma 4 Dlgs 546/1992 prevede in tal senso una mera facoltà e non un obbligo a cui consegue la decadenza del diritto.
Con il terzo motivo di ricorso si contesta la violazione o falsa applicazione degli artt. 2934, 2935, 2943, 2946, 2948, 2953 cod. civ., in relazione all’art. 360 comma 2 n. 3 cod. proc. civ., per aver la CTR rigettato l’eccezione di prescrizione del credito e non applicato il termine di prescrizione quinquennale.

In premessa merita rilevare l’intempestività del seguente profilo evidenziato in memoria illustrativa testualmente come segue: ‘ Sempre PRELIMINARMENTE si chiede la cessazione della materia del contendere per il maturarsi del cd ‘silenzio -accoglimento’ ex L. n.228/2012. Infatti il ricorrente allega prova del fatto che nelle more, con raccomandata a/r del 12.6.2018, ricevuta il 15.6.2018, il sig. COGNOME inoltrava all’ADER l’istanza prevista ai sensi e per gli effetti dell’Art. 1 comma 537 e seguenti della L. 228/2012, circa la pretesa tributaria gravante sullo stesso (All. n.1), senza ricevere riscontro all’istanza da parte dell’Ente Impositore, unico legittimato, nel termine perentorio di 220 gg. In seguito a ciò, la pretesa sullo stesso gravante deve considerarsi cancellata ex lege per il maturarsi del cd ‘silenzio -accoglimento’ e cessata la materia del contendere con condanna alla soccombenza virtuale dell’ADER ‘. Si
tratta di un profilo che, riguardando fatti antecedenti alla pronuncia di secondo grado, avrebbe dovuto indefettibilmente essere veicolato in quella sede; la questione rimane in ogni caso assorbita nella declaratoria di inammissibilità per carenza di interesse dell’originario ricorso di seguito argomentata.

Viene in apice, infatti, il complesso dei principi affermati da questa Corte con riferimento all’impugnazione dell’estratto di ruolo e della cartella di pagamento asseritamente non notificata.

Come noto, questa Corte, con sentenza delle Sezioni unite del 2 ottobre 2015, n. 19704, ha chiaramente osservato che « il contribuente può impugnare la cartella di pagamento della quale a causa dell’invalidità della relativa notifica -sia venuto a conoscenza solo attraverso un estratto di ruolo rilasciato su sua richiesta dal concessionario della riscossione; a ciò non osta l’ultima parte del comma 3 dell’art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992, in quanto una lettura costituzionalmente orientata impone di ritenere che l’impugnabilità dell’atto precedente non notificato unitamente all’atto successivo notificato – impugnabilità prevista da tale norma – non costituisca l’unica possibilità di far valere l’invalidità della notifica di un atto del quale il contribuente sia comunque venuto legittimamente a conoscenza e quindi non escluda la possibilità di far valere l’invalidità stessa anche prima, giacché l’esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale non può essere compresso, ritardato, reso più difficile o gravoso, ove non ricorra la stringente necessità di garantire diritti o interessi di pari rilievo, rispetto ai quali si ponga un concreto problema di reciproca limitazione ».
Ciò posto, nelle more del giudizio è intervenuto il D.L. 21 ottobre 2021, n. 146, conv. dalla L. 17 dicembre 2021, n. 215, che, all’art. 3bis, ha modificato l’art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, mediante l’aggiunta, a tale norma, del comma 4 -bis, che testualmente dispone: « L’estratto di ruolo non è impugnabile. Il

ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell’articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione ».
La norma in questione, dunque, ha limitato l’accesso alla tutela immediata avverso il ruolo e la cartella di pagamento non notificata, configurata dalle Sezioni Unite di questa Corte come alternativa, e rimessa alla facoltà della parte, rispetto alla tutela differita prevista dall’art. 19, comma 3, ultima parte, del D.Lgs. n. 546 del 1992.

La nuova norma si applica anche ai giudizi pendenti, qual è il presente. Sul punto, sono intervenute nuovamente, di recente, le Sezioni Unite di questa Corte, le quali, con sentenza n. 26283 del 6 settembre 2022, hanno affermato il seguente principio di diritto: « In tema di riscossione a mezzo ruolo, il d.l. n. 146 del 21 ottobre 2021, art. 3-bis, inserito in sede di conversione dalla l. 17 dicembre 2021, n. 215, col quale, novellando il d.P.R. n. 602 del 1973, art. 12, è stato inserito il comma 4- bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata; sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113, 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e
all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione ». La disciplina in questione – specificano le SS.UU. – non è difatti irragionevole, né arbitraria. Essa asseconda non soltanto l’esigenza di contrastare la prassi di azioni giudiziarie proposte anche a distanza di tempo assai rilevante dall’emissione delle cartelle, e al cospetto dell’inattività dell’agente per la riscossione, ma anche quella di pervenire a una riduzione del contenzioso. In particolare, le finalità deflattive rispondono alla consapevolezza, già sottolineata dalla Corte costituzionale (in particolare con la sentenza 19 aprile 2018, n. 77), che, « a fronte di una crescente domanda di giustizia, anche in ragione del riconoscimento di nuovi diritti, la giurisdizione sia una risorsa non illimitata e che misure di contenimento del contenzioso civile debbano essere messe in opera ». Ciò, del resto, è coerente con la natura di atto meramente interno dell’estratto di ruolo, per la cui impugnazione il contribuente non ha uno specifico interesse, trattandosi di atto di per sé non ‘lesivo’, nel mentre, con riferimento alle cartelle di pagamento non notificate o invalidamente notificate, l’interesse sussiste unicamente allorquando tale situazione determina un concreto pregiudizio economico, come specificato dalla stessa norma.
La norma in questione, nel regolamentare le ipotesi di azione diretta (così come la definisce la stessa Corte), stabilisce quando l’invalidità della notificazione della cartella esattoriale provochi di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, dimostrato dalla presenza dell’interesse ad agire che, quale condizione dell’azione, assume diverse configurazioni. Ne deriva che di questo interesse ad agire -che conforma il bisogno di tutela giurisdizionale -è necessario fornire una dimostrazione, che si può dare anche nel corso dei giudizi pendenti e che può essere allegato anche nel giudizio di legittimità. Né, secondo la Corte, possono ritenersi fondati i dubbi di legittimità costituzionale della norma, in relazione agli artt. 3,
24, 113 e 117 Cost., né la prospettata intrinseca irrazionalità della norma stessa. Tali dubbi devono essere superati considerando l’ampia discrezionalità di cui il legislatore gode nell’ambito della disciplina del processo, con il solo limite della manifesta irragionevolezza o arbitrarietà.

I casi previsti dalla nuova disciplina, peraltro, sono ‘tassativi’ e ‘non esemplificativi’ e, pertanto, insuscettibili di interpretazione e applicazione analogica o anche semplicemente estensiva. Con la conseguenza che la norma in esame non comporta alcuna compressione della effettività della tutela giurisdizionale dato che, almeno rispetto al giudizio tributario, essa ne provoca un ampliamento; in secondo luogo perché il potere cautelare di cui è fornito il giudice tributario e quello ordinario, anche dell’esecuzione, evita il rischio che si creino zone non coperte dalla tutela giurisdizionale stessa. Infatti, anche laddove la notificazione della cartella esattoriale o dell’intimazione di pagamento sia stata omessa o sia invalida, vi è sempre un giudice che può pronunciarsi sulle doglianze avanzate dal contribuente che impugni l’atto successivo, pur se esecutivo, o alternativo all’esecuzione.
Ne consegue che, nel caso di specie, la sentenza d’appello va cassata e il ricorso proposto in primo grado dal contribuente deve essere dichiarato inammissibile, non essendo stato precisato dal contribuente lo specifico interesse all’impugnazione, con riferimento alle ipotesi del sopravvenuto art. 12, comma 4-bis, d.P.R. n. 602/1973. Le spese vanno compensate in ragione dell’epilogo della controversia.

P.Q.M.

La Corte, pronunciando sul ricorso, cassa la sentenza impugnata e dichiara inammissibile per difetto d’interesse l’originario ricorso della parte contribuente.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso a norma del comma 1bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, il 26/03/2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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