Impugnazione estratto di ruolo: i limiti della Cass.

La Cassazione chiarisce i limiti all’impugnazione estratto di ruolo. Un contribuente aveva impugnato un estratto di ruolo sostenendo la mancata notifica della cartella. La Corte, applicando la nuova normativa, ha dichiarato il ricorso inammissibile in origine, poiché l’impugnazione è consentita solo in presenza di un pregiudizio specifico e attuale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 5 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: La Cassazione Conferma i Limiti alla Tutela del Contribuente

L’impugnazione estratto di ruolo è un tema che ha generato un vasto contenzioso. Molti contribuenti, venuti a conoscenza di un debito fiscale solo tramite questo documento, hanno cercato di contestarlo in giudizio. Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione ha ribadito i severi limiti a questa possibilità, allineandosi a un orientamento normativo e giurisprudenziale ormai consolidato. Analizziamo la decisione per capire quando e come è ancora possibile difendersi.

I Fatti del Caso

Una contribuente, erede di un debitore, scopriva l’esistenza di una cartella di pagamento relativa a un’imposta del 1996 solo nel 2016, a seguito della richiesta di un estratto di ruolo all’Agenzia della Riscossione. Sostenendo che la cartella originaria non fosse mai stata notificata al defunto (de cuius), la contribuente impugnava l’estratto di ruolo per far valere la prescrizione del credito.

La Commissione Tributaria Regionale le dava ragione, dichiarando la pretesa fiscale prescritta. Tuttavia, la vicenda è giunta fino alla Corte di Cassazione, che ha ribaltato la situazione, concentrandosi non sul merito della prescrizione, ma sulla stessa ammissibilità del ricorso iniziale.

La Decisione sull’Impugnazione Estratto di Ruolo

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza in esame, ha dichiarato inammissibile il ricorso introduttivo della contribuente. La sentenza impugnata è stata quindi “cassata senza rinvio”, ponendo fine alla controversia in modo definitivo. La Corte ha stabilito che il ricorso non avrebbe mai dovuto essere accolto, poiché proposto contro un atto, l’estratto di ruolo, che non è direttamente impugnabile se non a condizioni ben precise, non dimostrate nel caso di specie.

Il Contesto Normativo e Giurisprudenziale

La decisione si fonda su una modifica legislativa cruciale (art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602/1973), introdotta nel 2021. Questa norma stabilisce che l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile. L’impugnazione è ammessa solo in casi eccezionali, ovvero quando il contribuente dimostri che l’iscrizione a ruolo gli stia causando un pregiudizio concreto e immediato, come:

1. L’impossibilità di partecipare a una procedura di appalto pubblico.
2. L’impossibilità di riscuotere somme dovutegli da soggetti pubblici.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Questo orientamento restrittivo è stato avallato sia dalle Sezioni Unite della Cassazione (sent. n. 26283/2022) sia dalla Corte Costituzionale (sent. n. 190/2023), che hanno confermato la legittimità di tali limiti.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte ha spiegato che la ratio della nuova normativa è quella di arginare il proliferare di ricorsi basati su debiti molto risalenti, la cui esazione è spesso improbabile. Tali contenziosi finirebbero per gravare in modo eccessivo sugli uffici giudiziari e sull’amministrazione finanziaria, sottraendo risorse preziose. L’estratto di ruolo è considerato un semplice “documento informativo” che riporta i dati della cartella; non è un atto di esecuzione forzata né un’intimazione di pagamento.

L’interesse ad agire del contribuente sorge, quindi, non dalla mera conoscenza del debito tramite l’estratto, ma solo quando da quel debito iscritto a ruolo derivi un danno attuale e specifico, come un pignoramento in corso o una delle altre situazioni previste dalla legge. In assenza di tale pregiudizio, il contribuente non ha un interesse giuridicamente tutelato a impugnare l’estratto di ruolo. La tutela, chiarisce la Corte, è garantita in fase esecutiva, quando cioè l’Agenzia della Riscossione notifica un atto che minaccia concretamente il patrimonio del debitore.

Le Conclusioni e le Implicazioni Pratiche

Questa ordinanza consolida un principio fondamentale: non si può intentare una causa contro l’estratto di ruolo per il solo fatto di essere venuti a conoscenza di un vecchio debito. Per poter agire in giudizio, il contribuente deve dimostrare di subire un danno immediato e concreto, riconducibile a una delle ipotesi tassativamente previste dalla legge.

Per i contribuenti, ciò significa che la strategia difensiva deve cambiare. Invece di impugnare l’estratto, è necessario attendere la notifica di un atto esecutivo successivo (come un’intimazione di pagamento o un pignoramento). Sarà in quella sede che si potranno far valere tutti i vizi della pretesa fiscale, inclusa la mancata notifica della cartella originaria e l’eventuale prescrizione del credito. La difesa viene quindi posticipata, ma non eliminata, concentrandosi sugli atti che hanno un’effettiva valenza lesiva per il patrimonio.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo se si ritiene che la cartella di pagamento non sia stata notificata?
No. Secondo la Corte di Cassazione, l’impugnazione dell’estratto di ruolo è possibile solo se il contribuente dimostra che da esso deriva un pregiudizio specifico e attuale, come l’impossibilità di partecipare a un appalto pubblico o di riscuotere crediti dalla pubblica amministrazione.

Perché la legge ha limitato la possibilità di impugnare l’estratto di ruolo?
La decisione si basa su una norma introdotta per evitare un eccessivo numero di ricorsi per crediti fiscali molto vecchi e di difficile riscossione, che avrebbero gravato sugli uffici giudiziari. L’obiettivo è bilanciare il diritto di difesa del contribuente con l’efficienza della giustizia.

Cosa ha deciso la Corte riguardo alle spese legali in questo caso?
La Corte ha compensato le spese di lite di tutti i gradi di giudizio. Questa decisione è dovuta al fatto che le norme e la giurisprudenza che hanno reso il ricorso inammissibile sono intervenute dopo l’inizio della causa.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 14402 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 14402 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 29/05/2025

Oggetto: estratto di ruolo

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 21210/2019 R.G. proposto da COGNOME rappresentata e difesa, per procura in calce al ricorso, dall’avv. NOME COGNOME ed elettivamente domiciliata in Roma, alla INDIRIZZO presso lo studio legale dell’avv. NOME COGNOME;

-ricorrente –

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Direttore pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio eletto in Roma, INDIRIZZO

-controricorrente e ricorrente incidentale – avverso la sentenza n. 231/26/2019 della Commissione tributaria regionale della CAMPANIA, depositata in data 16/01/2019, non notificata.

Udita la relazione svolta nell’adunanza camerale del 28 febbraio 2025 dal consigliere NOME COGNOME.

Rilevato che:

Con sentenza della Commissione Tributaria Regionale della Campania veniva accolto l’appello proposto da NOME COGNOME avverso la sentenza della Commissione Tributaria Provinciale di Caserta n.5391/8/2017 con la quale era stato dichiarato inammissibile il ricorso introduttivo.

La controversia aveva ad oggetto l’impugnazione di una cartella di pagamento relativa all’anno d’imposta 1996, che NOME COGNOME quale erede di NOME COGNOME sosteneva non essere mai stata notificata al de cuius e di cui era venuta a conoscenza in data 13/12/2016 a seguito di rilascio da parte del concessionario alla riscossione del relativo estratto di ruolo.

La CTR della Campania riformava la decisione del giudice di prime cure e, pur riconoscendo la legittimità della notifica della cartella, effettuata in data 28/11/2002, dichiarava prescritta la pretesa erariale per

irregolarit à̀ della notifica del successivo atto di fermo amministrativo, dunque non idoneo a interrompere la prescrizione. Il giudice dichiarava che la copia dell’avviso di accertamento del plico spedito a mezzo posta non recava «alcun elemento idoneo a consentire la univoca riconducibilit à̀ della stessa al predetto provvedimento di fermo, non risultando pertanto comprovata l’avvenuta ricezione» dello stesso. Accogliendo l’appello il giudice liquidava in favore della contribuente 2.500 per compensi per ciascun grado, di cui disponeva la distrazione in favore del difensore antistatario.
Avverso la statuizione sulle spese contenuta nella sentenza impugnata la contribuente ha proposto ricorso per cassazione, affidato ad un unico motivo, cui ha replicato l’Agenzia delle Entrate – Riscossione con controricorso e ricorso incidentale per un motivo.

La ricorrente ha depositato memoria illustrativa.

Considerato che:

In via prioritaria alla disamina delle censure proposte dalle parti, va rilevato d’ufficio che il ricorso introduttivo è inammissibile. Con tale ricorso è stato impugnato l’estratto d el ruolo e, per esso, la cartella di pagamento sottesa che la contribuente assume non essere stata ritualmente notificata al de cuius , e riferisce di aver appreso della sua esistenza proprio tramite l’ estratto di ruolo.

L ‘art.3 bis d.l. 21 ottobre 2001 n.146 (Misure urgenti in materia economica e fiscale, a tutela del lavoro e per esigenze indifferibili), precisato in sede di conversione della l. 17 dicembre 2021 n.215, novellando l’art.12 del d.P.R. 29 settembre 1973 n.602 (Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito), ha previsto che dopo il comma 4 è inserito il comma 4 bis, il quale ha stabilito che l’estratto di ruolo non è impugnabile – anche unitamente alle cartelle sottostanti che si assumono non legittimamente notificate – se non a determinate, specifiche, condizioni.
La menzionata previsione di legge recita: «Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo p ossa derivargli un pregiudizio ad una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’a rt.80 comma 4 del codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. 18 aprile 2016 n.50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubbli ci di cui all’art.1 comma 1 lett. a) del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008 n.40, per effetto delle verifiche di cui all’art.48 bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione.».
Orbene, la Corte di Cassazione a Sezioni Unite, con sentenza n.26283/2022, ha fortemente circoscritto le impugnazioni attraverso l’estratto di ruolo dirette ad ottenere l’annullamento della sottesa cartella di pagamento, trattandosi di azione di accertamento negativo circa la decadenza del debito iscritto a ruolo, mentre il processo tributario ha natura di impugnazione-merito e il ruolo non ha una sua autonoma materialità. È conseguentemente presente l’interesse ad agire contro il ruolo solo se vi sia un pregiudizio da esso derivante come, ad es., un pignoramento in corso o un’intimazione al pagamento, di cui non vi è evidenza in atti.
5. La Corte costituzionale, a sua volta intervenuta con la sentenza 17 ottobre 2023, n. 190 (conf. Corte cost. n. 81/2024) su questioni di costituzionalità involgenti l’art. 12 comma 4-bis cit., non ha smentito l’operato delle Sezioni Unite stabilendo: «Le questioni sollevate (…) sono quindi inammissibili: il rimettente del resto, da un lato, non misconosce le «ragioni sottese alla norma sotto esame: a seguito delle SS.UU. del 2015 è evidente che il Legislatore si è preoccupato di evitare un proliferare di
ricorsi per carichi anche molto risalenti e che a fronte di esazione piuttosto improbabile avrebbero gravato in maniera eccessiva sugli uffici sottraendo risorse preziose e causando il danno economico della possibile condanna al pagamento delle spese di giudizio.

Dall’altro, manifesta «perplessità» per «il fatto che per risolvere tale problema il Legislatore sia intervenuto condizionando pesantemente la possibilità di difendersi in giudizio», censurando quindi la norma in riferimento agli artt. 3, 24 e 113 Cost. «nei termini di cui in motivazione», nella quale, dopo avere esposto una casistica delle fattispecie ritenute indebitamente pretermesse, conclude che «il Legislatore avrebbe potuto adottare soluzioni più snelle e con costi irrisori, che comunque sarebbero state rispettose del diritto di difesa.
Di qui l’inammissibilità delle questioni sollevate, dal momento che, come emerge dalla stessa prospettazione del rimettente, il rimedio al vulnus riscontrato richiede, in realtà, un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore (sentenze n. 71 del 2023, n. 96 e n. 22 del 2022, n. 259, n. 240, n. 146, n. 103, n. 33 e n. 32 del 2021).».

6. Da ultimo, a conferma di quanto precede circa il ridotto perimetro di impugnabilità dell’estratto di ruolo, sono intervenute anche le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con sentenza 7 maggio 2024 n.12459, chiarendo che in tema di riscossione coattiva mediante ruolo, i limiti alla impugnabilità della cartella di pagamento, che si assuma invalidamente notificata e conosciuta attraverso l’estratto di ruolo, previsti dal comma 4-bis dell’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, inserito dall’art. 3-bis del d.l. n. 146 del 2021, conv. con modif. dalla l. n. 215 del 2021, non comportano un difetto di tutela per il contribuente, grazie al riconoscimento di una sua tutela più ampia nella fase esecutiva e tenuto conto che, come affermato dalla Corte costituzionale nella sent. n. 190 del 2023, i rimedi ad un eventuale vulnus richiedono un
intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore

In conclusione, la sentenza impugnata va cassata senza rinvio, e dev’essere dichiarato inammissibile ex art.100 cod. proc. civ. il ricorso introduttivo, perché ab origine , la causa non poteva essere proposta ex art.382 u.c. cod. proc. civ..

Le spese di lite sono compensate tra le parti per tutti i gradi di giudizio alla luce dell’intervento del legislatore, della giurisprudenza di legittimità e della Consulta, tutti sopravvenuti all’incardinamento del ricorso per cassazione.

Attese le ragioni della decisione non ricorrono i presupposti nei confronti della ricorrente, ai sensi del d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater, per il versamento dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello per il ricorso, a norma dello stesso articolo 13, comma 1-bis.

P.Q.M.

La Corte:

pronunciando sui ricorsi, cassa la sentenza impugnata senza rinvio e dichiara inammissibile il ricorso introduttivo.

Compensa le spese di lite dell’intero giudizio .

Così deciso in Roma il 28 febbraio 2025

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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