Impugnazione estratto di ruolo: i limiti d'azione

Un contribuente impugnava un estratto di ruolo lamentando la mancata notifica delle cartelle di pagamento. La Corte di Cassazione, applicando una recente normativa (art. 3-bis D.L. 146/2021), ha stabilito che l’impugnazione estratto di ruolo è inammissibile. Il ricorso è consentito solo in casi tassativi, qualora il contribuente dimostri un pregiudizio concreto e attuale, come l’esclusione da appalti pubblici. In assenza di tale prova, l’azione è inammissibile fin dall’origine.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 novembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione estratto di ruolo: non basta più dire ‘non ho ricevuto la notifica’

L’impugnazione estratto di ruolo è da tempo un tema dibattuto nelle aule di giustizia tributaria. Molti contribuenti, venendo a conoscenza dei propri debiti solo tramite questo documento, avviavano un ricorso lamentando la mancata notifica degli atti presupposti, come le cartelle di pagamento. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione, tuttavia, consolida un nuovo e più rigoroso orientamento, limitando drasticamente questa possibilità.

I Fatti di Causa

Nel caso in esame, un contribuente, dopo aver richiesto all’Agente della Riscossione gli estratti di ruolo relativi a numerose cartelle di pagamento e avvisi di accertamento, proponeva ricorso dinanzi alla Commissione Tributaria. Egli sosteneva di non aver mai ricevuto la notifica di tali atti e che, in ogni caso, il diritto alla riscossione fosse ormai prescritto.

La Commissione Tributaria di primo grado dichiarava il ricorso inammissibile. In appello, la Commissione Tributaria Regionale accoglieva parzialmente le ragioni del contribuente, annullando alcuni atti per omessa notifica ma confermando l’inammissibilità per il resto. L’Agenzia delle Entrate-Riscossione, insoddisfatta della decisione, ricorreva per Cassazione.

La Questione Giuridica: I Nuovi Limiti all’Impugnazione Estratto di Ruolo

Il cuore della questione sottoposta alla Suprema Corte riguarda la possibilità stessa di contestare un estratto di ruolo. Su questo punto è intervenuto il legislatore con l’art. 3-bis del D.L. n. 146/2021, che ha modificato l’art. 12 del d.P.R. n. 602/1973. La nuova norma stabilisce un principio chiaro: ‘l’estratto di ruolo non è impugnabile’.

Tuttavia, la legge prevede delle eccezioni. L’impugnazione del ruolo e della cartella che si assume non notificata è consentita solo in casi specifici e tassativi, ovvero quando il contribuente dimostra che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio concreto e imminente. Questi pregiudizi sono espressamente elencati e riguardano, ad esempio:

* L’impossibilità di partecipare a una procedura di appalto pubblico.
* Il blocco della riscossione di somme dovute da soggetti pubblici.
* La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso dell’Agenzia, allineandosi pienamente alla nuova disciplina e alla giurisprudenza consolidata delle Sezioni Unite.

I giudici hanno ribadito che la nuova normativa, che innalza la soglia per dimostrare l’interesse ad agire, si applica anche ai processi già in corso al momento della sua entrata in vigore. L’interesse a ricorrere non può più basarsi sulla semplice affermazione di non aver ricevuto la notifica della cartella. Al contrario, il contribuente ha l’onere di allegare e provare che l’esistenza di quel debito iscritto a ruolo gli sta causando uno dei specifici danni previsti dalla legge.

Nel caso specifico, il contribuente non aveva lamentato né dimostrato alcun pregiudizio qualificato. Di conseguenza, il suo ricorso originario era privo di una delle condizioni fondamentali dell’azione: l’interesse ad agire. Per questa ragione, l’azione non poteva essere proposta fin dall’inizio.

Le Conclusioni

La Suprema Corte ha cassato la sentenza d’appello senza rinvio, dichiarando che il ricorso introduttivo del contribuente non poteva essere proposto. Questa decisione ha implicazioni pratiche significative: non è più sufficiente impugnare un estratto di ruolo sostenendo di non aver mai ricevuto la cartella. Per accedere alla tutela giurisdizionale in questi casi, è indispensabile dimostrare un pregiudizio grave, specifico e attuale, così come tassativamente indicato dalla normativa. In assenza di tale prova, il ricorso sarà dichiarato inammissibile.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo?
No. La regola generale, come stabilito dalla nuova normativa (art. 12, comma 4-bis, d.P.R. 602/1973), è che l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile.

Cosa deve dimostrare il contribuente per poter impugnare un ruolo o una cartella non notificata?
Il contribuente deve dimostrare che dall’iscrizione a ruolo deriva un pregiudizio concreto e attuale, come l’impossibilità di partecipare a un appalto, la mancata riscossione di crediti verso la P.A. o la perdita di benefici. La semplice affermazione di non aver ricevuto la notifica non è più sufficiente.

La nuova legge sull’impugnazione dell’estratto di ruolo si applica anche ai processi già in corso?
Sì. La Corte di Cassazione, conformemente alle sue Sezioni Unite, ha confermato che la nuova disciplina si applica anche ai giudizi pendenti al momento della sua entrata in vigore, poiché incide sulla condizione dell’azione dell’interesse ad agire, che deve sussistere fino al momento della decisione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 29001 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 29001 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 03/11/2025

estratto di ruolo -interesse ad agire

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 14967/2022 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello RAGIONE_SOCIALE,

– ricorrente –

contro

NOME,

– intimato –

avverso la sentenza della COMM. TRIB. REG. CAMPANIA – SEZ. STACCATA SALERNO, n. 8488/2021, depositata il 01/12/2021; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 22 ottobre 2025 dal consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME, dopo aver chiesto all’Agen te della riscossione gli estratti di ruolo relativi a trentotto cartelle di pagamento e due accertamenti esecutivi, proponeva ricorso innanzi alla C.t.p. di Salerno sostenendo l’omessa , oi rrituale, notifica RAGIONE_SOCIALE cartelle di cui ai medesimi , nonché la prescrizione e decadenza dall’azione esattiva .

La C.t.p. dichiarava inammissibile il ricorso rilevando la ritualità RAGIONE_SOCIALE notifiche RAGIONE_SOCIALE cartelle.

La C.t.r. accoglieva solo parzialmente l’appello del contribuente e, per l’effetto, rilevava la nullità solo di tre cartelle e di due avvisi per omessa notifica. Per il resto dichiarava inammissibile il ricorso.

Avverso detta sentenza l ‘RAGIONE_SOCIALE propone ricorso per cassazione nei confronti del contribuente che non ha svolto attività difensiva.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo l’RAGIONE_SOCIALE denuncia, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ. violazione degli art. 19 e 21 del d.lgs. 31 dicembre 1992, 546, nonché dell’art. 12, comma 4bis , d.P.R. 26 settembre 1973, n. 602 con riferimento all’autonoma impugnabilità degli estratti di ruolo.

Con una prima censura, critica la sentenza per aver errato nel riformare la sentenza di primo grado, la quale aveva correttamente dichiarato l’inammissibilità dell’originario ricorso in quanto proposto avverso estratti di ruolo.

Con una seconda censura osserva che gli avvisi di accertamento e le cartelle risultavano ritualmente notificati sicché il contribuente avrebbe dovuto proporre tempestivo ricorso avverso i medesimi. Aggiunge che l ‘omessa impugnazione degli atti ha avuto l’effetto di rendere definitiva la pretesa, donde l’invalidità della sentenza di

secondo grado, che avrebbe dovuto confermare in toto la declaratoria di inammissibilità del ricorso.

Con il secondo motivo denuncia, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ. la violazione degli art. 115 e 116 cod. proc. civ.

Afferma che la RAGIONE_SOCIALE ha travisato le informazioni probatorie risultanti dalla documentazione prodotta posto che due cartelle (precisamente nn. NUMERO_CARTA, NUMERO_CARTA) erano state notificate a mani del contribuente.

La prima censura di cui primo motivo è fondata, restando assorbita l’ulteriore censura ed il secondo motivo.

3.1. Sulla questione controversa , relativa all’impugnabilità dell’estratto di ruolo, è intervenuto il legislatore il quale, con l’art. 3bis d.l. 21 ottobre 2021 n. 146, ha inserito in sede di conversione di cui alla legge 17 dicembre 2021 n. 215, così novellando l’art. 12 d.P.R. 29 settembre 1973 n. 602, il comma 4bis , ed ha stabilito non soltanto che «l’estratto di ruolo non è impugnabile», ma anche che «il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’art. 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. n. 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art. 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e RAGIONE_SOCIALE finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto RAGIONE_SOCIALE verifiche di cui all’art. 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione». La disposizione, da ultimo, è stata modificata
dall’art. 12, comma 1, d.lgs. 29 luglio 2024, n. 110 che ha ampliato le ipotesi di immediata giustiziabilità del ruolo.

3.2. La Corte, a Sezioni unite, (Cass. Sez. U., 06/09/2022, n.26283) ha affermato i seguenti principi di diritto ai quali deve darsi continuità:

l’art. 3bis d.l. 146 del 2021 si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata;

-sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113, 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione;

l’art. 12, comma 4-bis, d.P.R. n. 602 del 1973, selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura dinamica che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione; la citata disposizione, dunque, incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito, attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini (istituto applicabile anche al processo tributario), nel grado di legittimità, mediante deposito di documentazione ex art. 372 cod. proc. civ. o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio.
proprio perché la tutela riguarda atti invalidamente notificati o non notificati, e quindi inefficaci, è ultronea la ricerca di un termine al quale ancorare il dies a quo per l’impugnazione.

3.3. I principi espressi hanno trovato conferma anche nell’ intervento della Corte Costituzionale, che ha dichiarato inammissibili le questioni di legittimità costituzionale sollevate in tema, con sentenza n. 190 del 17 ottobre 2023, ed ha evidenziato come la norma impugnata innalzi la soglia del bisogno di tutela giurisdizionale dei contribuenti ai fini della impugnazione diretta del ruolo e della cartella (Cfr. Cass. Sez. U 07/05/2024, n. 12459).

3.4. I casi previsti dalla nuova disciplina sono tassativi e, pertanto, insuscettibili di interpretazione e applicazione analogica o anche semplicemente estensiva. Si è precisato, del resto, che il potere cautelare di cui è fornito il giudice tributario e quello ordinario, anche dell’esecuzione, evita il rischio che si creino zone non coperte dalla tutela giurisdizionale stessa; infatti, anche laddove la notificazione della cartella esattoriale o dell’intimazione di pagamento sia stata omessa o sia invalida, vi è sempre un giudice che può pronunciarsi sulle doglianze avanzate dal contribuente che impugni l’atto successivo, pur se esecutivo, o alternativo all’esecuzione (come, ad esempio, nel caso concreto che ha originato la pronuncia in commento, l’impugnazione dell’iscrizione ipotecaria) (Cass. 21/07/2025, n. 20350).
In conclusione -in assenza di allegazione di iniziative dell’Ufficio tendenti alla riscossione RAGIONE_SOCIALE cartelle di pagamento oggetto dell’iscrizione a ruolo, e poiché il contribuente non ha allegato alcun pregiudizio nei termini tratteggiati dall’art. 12, comma 4bis d.P.R. n. 602 del 1973 -il ricorso va deciso ai sensi dell’art. 382, terzo comma, cod. proc. civ. stante l’inammissibilità ex se e ab origine dell’azione impugnatoria, esperita con il ricorso introduttivo del giudizio, perché la causa non poteva essere proposta e la sentenza impugnata va cassata senza rinvio.
Ne consegue, in accoglimento del primo motivo di ricorso come da motivazione, la cassazione della sentenza impugnata senza rinvio

ex art 382, comma 3, cod. proc. civ. s tante l’inammissibilità del ricorso originario.

Le spese RAGIONE_SOCIALE fasi di merito restano compensate in ragione dello ius superveniens.

Le spese del giudizio di legittimità seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte accoglie, nei limiti innanzi precisati, il ricorso, cassa senza rinvio la sentenza impugnata ex art. 382 cod. proc. civ. e dichiara che il ricorso originario non poteva essere proposto.

Condanna l’intimato al pagamento in favore della ricorrente RAGIONE_SOCIALE spese del giudizio di legittimità che si liquidano in euro 8.300,00 per compensi, oltre alle spese prenotate a debito.

Così deciso in Roma, il 22 ottobre 2025.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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