Impugnazione estratto di ruolo: i limiti d'azione

Una società ha impugnato un estratto di ruolo sostenendo la mancata notifica degli atti presupposti. La Corte di Cassazione, applicando una recente normativa (art. 12, comma 4-bis, d.P.R. 602/1973), ha dichiarato il ricorso originario inammissibile. La Corte ha stabilito che l’impugnazione dell’estratto di ruolo è consentita solo se il contribuente dimostra di subire un pregiudizio specifico e concreto, prova che nel caso di specie non è stata fornita. Di conseguenza, la sentenza di merito è stata cassata senza rinvio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 18 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: Quando è Ammessa? La Cassazione Definisce i Limiti

L’impugnazione estratto di ruolo rappresenta da tempo un tema dibattuto nel contenzioso tributario. Per anni i contribuenti hanno utilizzato questo strumento per difendersi da pretese fiscali ritenute illegittime, soprattutto quando gli atti presupposti, come le cartelle di pagamento, non erano stati regolarmente notificati. Tuttavia, un recente intervento legislativo e una fondamentale ordinanza della Corte di Cassazione hanno ridisegnato i confini di questa azione, introducendo requisiti più stringenti. Con l’ordinanza in commento, la Suprema Corte ribadisce che non basta la mera assenza di notifica per poter agire in giudizio: è necessario dimostrare un pregiudizio concreto.

I Fatti del Caso

Una società contribuente si rivolgeva alla Commissione Tributaria Provinciale per contestare un’iscrizione a ruolo e tre cartelle di pagamento relative a IRES, IVA e IRAP per diverse annualità. La società lamentava l’omessa o irrituale notifica delle cartelle prodromiche, sostenendo di conseguenza l’autonoma impugnabilità dell’estratto di ruolo. L’agente della riscossione e l’Agenzia delle Entrate si costituivano in giudizio, eccependo l’inammissibilità del ricorso per la definitività degli atti, a loro dire regolarmente notificati.

La Commissione Provinciale accoglieva parzialmente il ricorso, annullando una delle tre cartelle. La decisione veniva impugnata sia dalla società, che chiedeva l’annullamento delle restanti cartelle, sia dall’agente della riscossione. La Commissione Tributaria Regionale, tuttavia, respingeva entrambi gli appelli. La vicenda giungeva così dinanzi alla Corte di Cassazione, su ricorso delle agenzie fiscali e controricorso della società.

La Questione Giuridica e i Limiti all’Impugnazione Estratto di Ruolo

Il cuore della controversia verte sulla nuova disciplina relativa all’impugnazione estratto di ruolo, introdotta dall’art. 3-bis del D.L. n. 146/2021, che ha modificato l’art. 12 del d.P.R. n. 602/1973. Questa norma ha stabilito che l’estratto di ruolo non è di per sé un atto impugnabile. Ha però previsto che il ruolo e la cartella di pagamento, che si assumono invalidamente notificati, possano essere oggetto di impugnazione diretta solo in casi specifici.

Il contribuente deve dimostrare che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio concreto e attuale, quale:

a) L’impossibilità di partecipare a gare d’appalto;
b) difficoltà nella riscossione di crediti verso la pubblica amministrazione;
c) la perdita di un beneficio nei rapporti con un ente pubblico;
d) problematiche nell’ambito di procedure concorsuali;
e) ostacoli in operazioni di finanziamento o cessione d’azienda.

La questione fondamentale sottoposta alla Corte era se questa nuova e più restrittiva disciplina si applicasse anche ai giudizi già in corso al momento della sua entrata in vigore.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte, richiamando un suo precedente e autorevole intervento a Sezioni Unite (sentenza n. 26283/2022), ha fornito una risposta affermativa. I giudici hanno chiarito che la nuova normativa si applica ai processi pendenti perché incide sull’interesse ad agire, una condizione dell’azione che deve sussistere fino al momento della decisione.

L’interesse ad agire, secondo la Corte, ha una natura ‘dinamica’. L’intervento del legislatore ha ‘plasmato’ questo interesse, specificando i casi in cui la mancata notifica della cartella genera di per sé un bisogno di tutela immediata. Al di fuori di queste ipotesi, il contribuente non ha un interesse giuridicamente rilevante a far dichiarare l’invalidità dell’atto, dovendo attendere la notifica di un atto successivo (es. un pignoramento) per potersi difendere.

Nel caso specifico, la società contribuente non aveva allegato né dimostrato la sussistenza di alcuno dei pregiudizi elencati dalla norma. La semplice affermazione di non aver ricevuto le cartelle non era più sufficiente a fondare l’ammissibilità del ricorso originario.

Le Conclusioni

In base a queste motivazioni, la Corte di Cassazione ha cassato la sentenza della Commissione Tributaria Regionale senza rinvio, dichiarando l’inammissibilità del ricorso originario proposto dal contribuente. La decisione segna un punto fermo: l’impugnazione estratto di ruolo non è più un’azione esperibile in via ‘preventiva’ o ‘esplorativa’. Per poter accedere alla tutela giurisdizionale, il contribuente deve ora fornire la prova di un danno concreto e imminente derivante dall’iscrizione a ruolo, come specificato dal legislatore. In assenza di tale prova, il ricorso è destinato a essere dichiarato inammissibile, con conseguente compensazione delle spese di giudizio, come nel caso di specie, a causa del mutato quadro normativo.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo se non ho ricevuto la cartella di pagamento?
No. La Corte di Cassazione, applicando la nuova normativa, ha stabilito che l’impugnazione è ammissibile solo se il contribuente dimostra che dall’iscrizione a ruolo deriva un pregiudizio concreto e attuale, come la perdita di un beneficio o l’impossibilità di partecipare a gare pubbliche.

La nuova legge sui limiti all’impugnazione si applica anche ai processi già in corso?
Sì. La sentenza chiarisce che la normativa introdotta nel 2021 (art. 12, comma 4-bis, d.P.R. 602/1973) si applica anche ai giudizi pendenti, poiché incide sulla condizione dell’azione dell'”interesse ad agire”, che deve sussistere al momento della decisione.

Cosa succede se un’azienda fallisce durante un giudizio in Cassazione?
Il giudizio in Cassazione non si interrompe. Trattandosi di un procedimento dominato dall’impulso d’ufficio, il fallimento di una delle parti è irrilevante e il curatore fallimentare non è legittimato a subentrare nel processo in quella sede.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 27137 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 27137 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 09/10/2025

Oggetto: Estratto di ruolo – Impugnabilità – Condizioni – Insussistenza – Inammissibilità del ricorso originario

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 21000/2018 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Direttore pro tempore , ed RAGIONE_SOCIALE, in persona del Direttore pro tempore , domiciliate in Roma alla INDIRIZZO presso l’Avvocatura generale dello Stato dalla quale sono rappresentate e difese ope legis ;

-ricorrenti –

contro

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa, in virtù di procura speciale in calce al controricorso, dall’Avv. NOME COGNOME e dall’Avv. NOME COGNOME;

-controricorrente e ricorrente incidentale – avverso la sentenza della Commissione tributaria regionale della Campania, n. 23/19/2018, depositata in data 3 gennaio 2018.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 26 settembre 2025 dal Consigliere NOME COGNOME

Rilevato che:

La società contribuente impugnava innanzi alla Commissione tributaria provinciale di Napoli l’ iscrizione a ruolo e le 3 cartelle di pagamento ad essa sottese (nn. NUMERO_CARTA e NUMERO_CARTA), emesse in relazione a diversi anni di imposta per maggiori IRES, IVA ed IRAP; deduceva l’autonoma impugnabilità dell’estratto di ruolo per effetto dell’omessa ed irrituale notifica delle prodromiche cartelle; contestava, poi, nel merito la pretesa tributaria.

Si costituiva l’Equitalia che produceva documentazione attestante la rituale notifica delle cartelle, eccependo, per l’effetto, la definitività degli atti opposti e l’inammissibilità del ricorso ex artt. 19 e 21 d.lgs. n. 546/1992.

L’A genzia delle entrate, Direzione Provinciale di Torino, spiegava intervento volontario deducendo che una delle cartelle traeva origine da un avviso di accertamento notificato alla RAGIONE_SOCIALE

La CTP di Napoli accoglieva solo in parte il ricorso, annullando la cartella di pagamento n. NUMERO_CARTA

Interposto gravame dalla contribuente, volto all ‘annullamento delle altre due cartelle, Equitalia si costituiva contestando l’avverso appello e spiegando gravame incidentale volto alla riforma della sentenza di primo grado nella parte a sé sfa vorevole. L’ADE si costituiva insistendo per la correttezza del proprio operato.

La Commissione tributaria regionale della Campania respingeva entrambi gli appelli.

Avverso la decisione della CTR hanno proposto ricorso l’ADER e l’ADE , affidandosi ad un unico motivo.

La contribuente resiste con controricorso e spiega ricorso incidentale, affidato a due motivi.

È stata, quindi, fissata l’adunanza camerale per il 26 settembre 2025.

La società contribuente ha depositato, in data 16 settembre 2025, memoria ex art. 380bis1 cod. proc. civ., evidenziando che nelle more del giudizio è stata dichiarata fallita dal Tribunale di Napoli (sent. n. 119/2021).

Considerato che:

Preliminarmente va evidenziato, da un lato, che il sopravvenuto fallimento della contribuente non interrompe il presente giudizio (secondo il costante orientamento di questa Corte, infatti, il fallimento di una delle parti che si verifichi nel giudizio di Cassazione non determina l’interruzione del processo ex art. 299 e ss. c.p.c., trattandosi di procedimento dominato dall’impulso di ufficio. Ne consegue che, una volta instauratosi il giudizio di Cassazione con la notifica ed il deposito del ricorso, il curatore del fallimento non è legittimato a stare in giudizio in luogo del fallito, essendo irrilevanti i mutamenti della capacità di stare in giudizio di una delle parti e non essendo ipotizzabili, nel giudizio di cassazione, gli adempimenti di cui all’art. 302 c.p.c. – il q uale prevede la costituzione in giudizio di coloro ai quali spetta di proseguirlo; Cass. 13/03/2024, n. 6642), dall’altro, che non risulta depositata (ed allegata alla memoria ex art. 380bis1 cod. proc. civ.) alcuna procura rilasciata dalla curatela a ll’ avvocato NOME COGNOME.
Con il primo (ed unico) motivo di ricorso principale l’ADER e l’ADE deducono la «violazione e falsa applicazione degli artt. 26 D.P.R. 602/73 e dell’art. 173, D.P.R. 917/86, in relazione all’art. 360, co. 1, n. 3, c.p.c., per non avere ritenuto provata la notifica della cartella esattoriale n. 07120140024024146», eseguita il 20 maggio 2014 a mezzo pec alla società RAGIONE_SOCIALE

Con il primo motivo di ricorso incidentale la società lamenta la «violazione e falsa applicazione dell’art. 26 DPR 602/73, dell’art. 60 del DPR 600/1973 e dell’art. 7, u. c., della L. 890/1982, in relazione all’art. 360, co. 1, n. 3, c.p.c. » per avere la CTR ritenuto la validità di due cartelle, nonostante la mancanza, per una, dell’avviso

di ricevimento della raccomandata informativa, e, per l’altra, dell’invio di quest’ultima.

Con il secondo motivo la contribuente deduce la «omessa pronunzia sulla violazione del DPR 633/72 -Violazione del principio della corrispondenza tra il chiesto e il pronunziato di cui all’art. 112 c.p.c. – Violazione e falsa applicazione del D.Lgs. 446/97 e del DPR 633/72 -Nullità della sentenza, in relazione all’art. 360, co. 1, n. 4 e 3, c.p.c.» per avere la CTR esteso l’ambito di applicazione dell’art. 173 tuir all’IVA ed all’IRAP.

In via preliminare occorre dare atto che la causa ha oggetto impugnativa di ruolo e degli atti presupposti non notificati.

Sul punto, come è noto, è intervenuto il legislatore, il quale, con l’art. 3bis del d.l. n. 146 del 2021, inserito in sede di conversione dalla l. n. 215 del 2021, novellando l’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, intitolato alla «Formazione e contenuto dei ruoli», in cui ha inserito il comma 4bis , successivamente modificato dall’art. 12, comma 1, d.lgs. 29/07/2024, n. 110, a decorrere dall’8 agosto 2024, ai sensi di quanto disposto dall’art. 19, comma 1, del medesimo d.lgs. n. 110/2024, ha stabilito non soltanto che «L’estratto di ruolo non è impugnabile», ma anche che «Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio: a) per effetto di quanto previsto dal codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36; b) per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, anche per effetto delle verifiche di cui all’articolo 48bis del presente decreto; c) per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione; d) nell’ambito delle procedure previste dal codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza di cui al decreto legislativo 12 gennaio 2019, n. 14; e) in relazione ad
operazioni di finanziamento da parte di soggetti autorizzati; f) nell’ambito della cessione dell’azienda, tenuto conto di quanto previsto dall’articolo 14 del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472».

Questa Corte (Cass., Sez. U., 06/09/2022, n. 26283) ha recentemente affermato, ex art. 363 cod. proc. civ., i seguenti principi di diritto:

in tema di riscossione a mezzo ruolo, l’art. 3bis del d.l. 21/10/2021, n. 146, inserito in sede di conversione dalla l. 17/12/2021, n. 215, col quale, novellando l’art. 12 del d.P.R. 29/09/1973, n. 602, è stato inserito il comma 4bis , si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata; sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113, 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione;
in tema di impugnazione dell’estratto di ruolo, l’art. 12, comma 4bis , del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021), selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura  dinamica  che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione; la citata disposizione, dunque, incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito, attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini (istituto applicabile anche al processo tributario), nel grado di legittimità, mediante deposito di documentazione ex art. 372 cod. proc. civ. o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino
all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio.

A tale arresto hanno fatto seguito tra le tante: Cass. 3/02/2023, nn. 3400 e 3425; Cass. 23/03/2023, nn. 8330, 8374 e 8377; Cass. 12/04/2023, n. 9765; Corte Cost. n. 190 del 2023 ha ritenuto inammissibili le questioni di legittimità costituzionale sollevate sull’art. 12, comma 4 -bis , del d.P.R. n. 602 del 1973, come modificato dall’art. 3 -bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito.

Nel caso di specie la ricorrenza di uno degli elementi specificativi dell’interesse ad agire non risulta dagli atti né alcunché ha dedotto il contribuente, per cui, decidendo sul ricorso, la sentenza va cassata senza rinvio, dichiarando inammissibile il ricorso originario.

Il sopravvenuto intervento normativo e della suindicata sentenza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione giustificano l’integrale compensazione delle spese dell’intero giudizio.

P.Q.M.

La Corte, decidendo sui ricorsi, cassa senza rinvio la sentenza impugnata e dichiara inammissibile il ricorso originario; compensa le spese dei gradi di merito e di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 26 settembre 2025.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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