Impugnazione estratto di ruolo: i limiti d'azione

Un contribuente contesta un estratto di ruolo sostenendo la mancata notifica delle cartelle di pagamento. La Corte di Cassazione dichiara il ricorso inammissibile, applicando una recente normativa. La decisione sottolinea che per l’impugnazione estratto di ruolo non basta la mancata notifica, ma è necessario dimostrare un interesse ad agire concreto e attuale, prova che nel caso specifico non è stata fornita.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 31 agosto 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: La Prova dell’Interesse ad Agire è Cruciale

L’impugnazione estratto di ruolo è da tempo un tema dibattuto nel contenzioso tributario. Spesso i contribuenti vengono a conoscenza di debiti fiscali pregressi solo tramite questo documento, senza aver mai ricevuto i relativi atti impositivi, come le cartelle di pagamento. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ribadisce un principio fondamentale, rafforzato dalla normativa più recente: per poter contestare un estratto di ruolo non basta affermare la mancata notifica degli atti presupposti, ma è indispensabile dimostrare un interesse ad agire concreto e attuale. Analizziamo insieme questa importante decisione.

I Fatti di Causa: Un Contribuente contro l’Agenzia delle Entrate

Il caso ha origine dall’azione di un contribuente che, dopo aver richiesto un estratto della propria posizione debitoria, scopriva l’esistenza di diverse pretese tributarie a suo carico, tra cui quattro cartelle esattoriali e un avviso di accertamento, di cui sosteneva di non aver mai ricevuto notifica. Decideva quindi di impugnare l’estratto di ruolo e gli atti sottostanti dinanzi alla Commissione Tributaria Provinciale (CTP).

In primo grado, la CTP accoglieva parzialmente le sue ragioni, annullando tre delle quattro cartelle per difetto di prova della notifica. L’Amministrazione finanziaria, tuttavia, proponeva appello e la Commissione Tributaria Regionale (CTR) ribaltava la decisione. La CTR riteneva valida la documentazione prodotta in appello dall’Agenzia delle Entrate a dimostrazione della regolare notifica delle cartelle, confermandone la piena validità. Il contribuente, ritenendo la sentenza ingiusta, proponeva quindi ricorso per cassazione.

L’Impugnazione Estratto di Ruolo e i Motivi del Ricorso in Cassazione

Davanti alla Suprema Corte, il contribuente lamentava diversi vizi della sentenza d’appello, tra cui la violazione di norme procedurali per non aver considerato le sue difese, l’utilizzo di documenti inammissibili perché prodotti tardivamente e, soprattutto, il mancato rilievo della prescrizione dei crediti tributari.

La Decisione della Corte: L’Interesse ad Agire come Condizione Indispensabile

La Corte di Cassazione, tuttavia, non entra nel merito dei singoli motivi di ricorso. Si concentra invece su una questione preliminare, ritenuta assorbente e decisiva: la sussistenza dell’interesse ad agire del contribuente.

La Corte richiama un principio consolidato, recentemente codificato dall’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602/1973. Questa norma, applicabile anche ai processi in corso, stabilisce che l’impugnazione dell’estratto di ruolo è ammessa solo in casi specifici, ovvero quando il contribuente dimostra che tale azione è necessaria per tutelarsi da un pregiudizio concreto e imminente, come l’avvio di un’azione esecutiva o cautelare (es. pignoramento, ipoteca o fermo amministrativo).

In altre parole, non è più sufficiente lamentare la mera assenza di notifica della cartella per giustificare l’impugnazione estratto di ruolo. Il contribuente deve provare che l’esistenza di quell’iscrizione a ruolo gli sta causando un danno attuale che solo l’intervento del giudice può rimuovere.

le motivazioni

La motivazione della Corte si fonda sull’orientamento delle Sezioni Unite (sent. n. 26283/2022), secondo cui l’interesse ad agire è una condizione dell’azione di natura ‘dinamica’, che deve essere valutata al momento della decisione, anche alla luce delle norme sopravvenute. La nuova legge ha ‘plasmato’ tale interesse, selezionando i soli casi in cui la mancata notifica di una cartella genera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale.

Nel caso specifico, il contribuente non ha mai allegato, né tantomeno provato, di trovarsi in una delle situazioni previste dalla legge che avrebbero fondato il suo interesse ad agire. La sua azione si basava unicamente sulla presunta mancata notifica degli atti. Di conseguenza, la Corte ha ritenuto che il ricorso originario fosse inammissibile sin dall’inizio. Questa inammissibilità originaria travolge l’intero giudizio, rendendo superfluo l’esame dei motivi di ricorso presentati in Cassazione.

le conclusioni

Questa ordinanza conferma un indirizzo giurisprudenziale volto a limitare il contenzioso basato su vizi puramente formali. Per i contribuenti, la lezione è chiara: prima di intraprendere un’azione legale contro un estratto di ruolo, è essenziale verificare non solo se gli atti presupposti siano stati notificati correttamente, ma soprattutto se esiste un pregiudizio concreto e attuale che renda l’azione giudiziaria l’unico strumento di tutela possibile. In assenza di tale prova, il rischio è che il ricorso venga dichiarato inammissibile, con conseguente condanna alle spese e al pagamento del doppio contributo unificato.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo se non ho ricevuto la notifica della cartella di pagamento?
No. Secondo la Corte di Cassazione, che applica la normativa vigente (art. 12, comma 4-bis, d.P.R. 602/1973), la semplice mancata notifica della cartella non è sufficiente. Il contribuente deve dimostrare di avere un interesse ad agire specifico e concreto, ovvero di subire un pregiudizio attuale (come un pignoramento imminente o un fermo amministrativo) che renda necessaria l’azione giudiziaria.

Cosa significa che l’ ‘interesse ad agire’ ha natura ‘dinamica’?
Significa che la sua esistenza viene valutata dal giudice al momento della decisione, tenendo conto anche delle leggi entrate in vigore durante il processo. In questo caso, una nuova legge ha ristretto i casi di impugnabilità dell’estratto di ruolo, e tale norma si applica anche ai giudizi che erano già in corso al momento della sua introduzione.

Perché la Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile senza esaminare i motivi specifici come la prescrizione?
Perché la mancanza dell’interesse ad agire è una questione preliminare che impedisce al giudice di esaminare il merito della causa. Se una persona non ha il diritto di avviare l’azione legale in primo luogo, il giudice non può valutare le ragioni sostanziali della controversia (come la validità delle notifiche o la prescrizione del debito), poiché l’intero processo è considerato viziato fin dall’origine.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 16472 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 16472 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 18/06/2025

ORDINANZA

sul ricorso proposto da:

COGNOME Riccardo , rappresentato e difeso, giusta procura speciale allegata al ricorso, dall’Avv. NOME COGNOME del Foro di Messina, che ha indicato recapito PEC, ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’Avv. NOME COGNOME alla INDIRIZZO in Roma;

-ricorrente –

contro

Agenzia delle Entrate , in persona del Direttore, legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa, ex lege, dall’Avvocatura generale dello Stato, e domiciliata presso i suoi uffici, alla INDIRIZZO in Roma;

-resistente –

avverso

la sentenza n. 2784, pronunciata dalla Commissione Tributaria Regionale della Lombardia il 22.9.2020, e pubblicata il 27.11.2020; ascoltata, in camera di consiglio, la relazione svolta dal Consigliere NOME COGNOME

la Corte osserva:

OGGETTO: Irpef, Iva ed Irap 2000/2007 – Impugnazione di estratto di ruolo -Notificazione degli atti riportati – Prova dell’interesse ad agire.

Fatti di causa

COGNOME NOME, spiegando di avere conseguito un estratto della propria posizione contributiva e di avere così appreso di diverse pretese tributarie di cui non aveva conoscenza non avendone mai ricevuto la notificazione, impugnava innanzi alla Commissione Tributaria Provinciale di Milano l’estratto di ruolo, quattro cartelle esattoriali ed un avviso di accertamento.

La CTP dichiarava la cessazione della materia del contendere in relazione ad una cartella di pagamento, rigettava il ricorso con riferimento all’avviso di accertamento, ed accoglieva invece l’impugnativa in relazione alle ulteriori tre cartelle di pagamento, ritenendo non provata la loro notificazione, dovendo reputarsi non esaminabile la documentazione tardivamente prodotta in giudizio dall’Ente impositore.

L’Amministrazione finanziaria s piegava appello avverso la pronuncia conseguita dai primi giudici, nella parte in cui era rimasta soccombente, innanzi alla Commissione Tributaria Regionale della Lombardia. La CTR rilevava che COGNOME NOME non si era costituito e l’Amministrazione finanziaria aveva depositato anche in appello la documentazione relativa alla notificazione delle tre cartelle esattoriali, ed il giudice del gravame valutava che esse fossero state regolarmente portate a conoscenza del contribuente. In conseguenza accoglieva il ricorso e riaffermava la piena validità ed efficacia delle tre cartelle di pagamento.
Ha proposto ricorso per cassazione il contribuente, affidandosi a quattro motivi di impugnazione. L’Agenzia delle Entrate non si è costituita tempestivamente nel giudizio di legittimità, ma ha depositato nota con la quale ha domandato di partecipare all’eventuale udienza di discussione pubblica del ricorso.

Ragioni della decisione

Con il suo primo motivo di ricorso, introdotto ai sensi dell’art 360 primo comma, nn. 3, 4 e 5, cod. proc. civ., il contribuente contesta la violazione degli artt. 112, 115 e 161 cod. proc. civ., nonché degli artt. 24 e 111 Cost. perché il giudice dell’appello, non essendosi avveduto della sua tempestiva costituzione in giudizio, non ha tenuto in alcun conto le difese da lui proposte.

Mediante il secondo strumento di impugnazione, introdotto ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., il ricorrente censura la violazione dell’art. 58 cod. proc. civ., in cui è incorso il giudice del gravame, per aver fondato la propria decisione su una documentazione, relativa alla notificazione delle cartelle di pagamento, non utilizzabile perché prodotta dalla controparte tardivamente nel primo grado del giudizio, ed inammissibilmente ridepositata in appello.

Con il suo terzo motivo di ricorso, proposto ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ., il contribuente contesta il vizio di motivazione della sentenza impugnata, rinnovando le proprie critiche circa l’inadeguatezza della documentazione prodotta dall’Amministrazione finanziaria per provare la regolare notificazione delle tre cartelle esattoriali.

Mediante il quarto mezzo d’impugnazione, introdotto ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., il ricorrente denuncia la violazione dell’art. 2953 cod. civ., per non avere la CTR rilevato l’intervenuta prescrizione quinquennale dei pretesi crediti tributari.

4.1. Inoltre, ai sensi dell’art 360 primo comma, nn. 3, 4 e 5, cod. proc. civ., il contribuente contesta la violazione degli artt. 112, 115 e 161 cod. proc. civ., nonché degli artt. 24 e 111 Cost., ancora per non avere la CTR rilevato l’intervenuta prescrizione quinquennale dei pretesi crediti tributari.

Occorre in primo luogo esaminare una questione preliminare, potenzialmente idonea a comportare la definizione del giudizio.

Risulta pacifico infatti, in questo processo, che il contribuente ha impugnato un estratto di ruolo.

In proposito questa Corte regolatrice ha avuto occasione di precisare, pronunziando a Sezioni unite, che ‘in tema di impugnazione dell’estratto di ruolo, l’art. 12, comma 4 bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021), selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura “dinamica” che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione; la citata disposizione, dunque, incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini (istituto applicabile anche al processo tributario), nel grado di legittimità mediante deposito di documentazione ex art. 372 c.p.c. o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio’, e mediante la stessa pronuncia si è pure spiegato che ‘i n tema di riscossione coattiva delle entrate pubbliche (anche extratributarie) mediante ruolo, l’art. 12, comma 4 bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021) trova applicazione nei processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata rispetto al ruolo e alla cartella non notificata o invalidamente notificata; sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della predetta norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113 e 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione.
(Principio enunciato nell’interesse della legge ex art. 363, comma 3, c.p.c.)’, Cass. SS.UU., 6.9.2022, n. 26283.

Non si è quindi mancato di ribadire che ‘in tema di impugnazione dell’estratto di ruolo, l’art. 12, comma 4 bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021), selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura “dinamica” che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione; la citata disposizione, dunque, incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini, nel grado di legittimità mediante deposito di documentazione ex art. 372 c.p.c. o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio. (Nella specie, la S.C. ha ritenuto inammissibile l’impugnazione dell’estratto di ruolo proposta dal contribuente -volta all’accertamento della prescrizione dei contributi previdenziali oggetto di cartelle e di avvisi di addebito, sul presupposto della inesistenza o nullità delle relative notifiche -, per non avere il medesimo dimostrato lo specifico interesse ad agire né in seno al ricorso per cassazione, né comunque prima dell’inizio della discussione dell’udienza pubblica)’, Cass. Sez. L, 20.4.2023, n. 10595; e si è ancora specificato che ‘in tema d’impugnazione dell’estratto di ruolo accolta in primo grado senza appello dell’Amministrazione, la Corte di cassazione – chiamata a decidere della legittimità della sentenza d’appello che, su ricorso del contribuente, aveva statuito in ordine alle spese – ha il poteredovere, in difetto di un’espressa pronuncia sulla questione
dell’impugnabilità dell’estratto di ruolo, di rilevare d’ufficio il difetto di interesse ad agire del contribuente che non ha documentato, neppure in sede di legittimità, di versare in una delle ipotesi previste dall’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602 del 1973, atteso che il tema delle spese (ancora controverso) è condizionato dall’idoneità della domanda di giustizia rassegnata nel ricorso a superare il vaglio d’ammissibilità, non ostandovi alcun inesistente giudicato interno sull’ammissibilità di detto ricorso relativo alle questioni pregiudiziali ovvero a quelle concernenti la proponibilità dell’azione’, Cass. sez. V, 3.12.2024, n. 30952.
5.1. Nel caso di specie il contribuente non ha allegato né documentato, neppure in sede di legittimità, di versare in una delle ipotesi previste dall’art. 12, comma 4 bis , del d.P.R. n. 602 del 1973. L’originario ricorso da lui proposto risulta pertanto inammissibile, ed il suo ricorso per cassazione deve essere perciò rigettato.

Non occorre provvedere in materia di spese di lite, non avendo l’Amministrazione finanziaria svolto difese nel giudizio di legittimità.

6.1. Deve comunque darsi atto del ricorrere dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, del c.d. doppio contributo.

La Corte di Cassazione,

P.Q.M .

rigetta il ricorso proposto da COGNOME Riccardo .

Ai sensi del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater , dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello da corrispondere per il ricorso a norma del cit. art. 13, comma 1 bis , se dovuto.

Così deciso in Roma il 3 aprile 2025

Il Presidente

NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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