Impugnazione estratto di ruolo: i limiti dalla Cassazione

Una società di consulenza ha impugnato un estratto di ruolo, venendo a conoscenza di una cartella di pagamento per IVA che sosteneva non essere mai stata notificata. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 24382/2024, ha dichiarato il ricorso inammissibile. La decisione si fonda sul principio, ormai consolidato, secondo cui l’impugnazione estratto di ruolo è consentita solo in casi eccezionali, ovvero quando il contribuente dimostra di subire un pregiudizio concreto e attuale dall’iscrizione a ruolo, come l’impossibilità di partecipare a gare d’appalto. In assenza di tale prova, l’azione è considerata inammissibile per carenza di interesse ad agire.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 14 gennaio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: Quando è Ammessa? La Cassazione Fissa i Paletti

L’impugnazione estratto di ruolo è una delle questioni più dibattute nel contenzioso tributario. Molti contribuenti scoprono di avere debiti fiscali solo richiedendo questo documento e, ritenendo di non aver mai ricevuto la relativa cartella di pagamento, decidono di agire in giudizio. Tuttavia, la Corte di Cassazione, con la recente ordinanza n. 24382 del 11 settembre 2024, ha ribadito i severi limiti a questa possibilità, dichiarando il ricorso del contribuente inammissibile per mancanza di un presupposto fondamentale: il pregiudizio concreto.

Il Caso: Una Cartella di Pagamento “Fantasma”

Una società di consulenza aveva proposto ricorso contro l’Agenzia delle Entrate – Riscossione dopo aver scoperto, tramite un estratto di ruolo, l’esistenza di una cartella di pagamento per IVA relativa all’anno 2014. La società sosteneva di non aver mai ricevuto la notifica di tale cartella, eccependo quindi la sua inesistenza, nullità e illegittimità.

Sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella Regionale avevano dichiarato il ricorso inammissibile, ritenendo che la cartella fosse stata regolarmente notificata e che, di conseguenza, l’impugnazione fosse tardiva. La società ha quindi presentato ricorso per Cassazione, lamentando, tra le altre cose, l’omesso esame del disconoscimento della prova di notifica via PEC prodotta dall’agente della riscossione e la violazione di diverse norme procedurali.

La Decisione della Corte: La Regola dell’Impugnazione Estratto di Ruolo

La Corte di Cassazione ha cassato la sentenza d’appello ma, decidendo nel merito, ha dichiarato inammissibile il ricorso introduttivo originale del contribuente. La Corte non è entrata nell’analisi dei singoli motivi relativi alla presunta irregolarità della notifica, poiché ha rilevato d’ufficio una questione pregiudiziale che ha chiuso la partita: la mancanza di interesse ad agire.

Il fulcro della decisione risiede nell’interpretazione dell’art. 3-bis del D.L. n. 146/2001, che ha limitato drasticamente l’impugnabilità del ruolo e della cartella di pagamento asseritamente non notificata. Secondo questa norma, l’azione è consentita solo se il debitore dimostra che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio specifico e attuale.

I Limiti dell’Azione Giudiziaria

La Corte ha specificato quali sono questi pregiudizi:
1. Il rischio di essere esclusi da una procedura di appalto pubblico.
2. L’impossibilità di riscuotere somme dovute da soggetti pubblici a causa delle verifiche ex art. 48-bis d.P.R. 602/1973.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

In sostanza, non basta affermare di aver scoperto un debito tramite l’estratto di ruolo. È necessario dimostrare che l’esistenza di quel debito iscritto a ruolo sta producendo un danno concreto e immediato. L’estratto di ruolo, di per sé, è un mero documento informativo e non un atto esecutivo come un pignoramento o un’intimazione di pagamento, atti che invece sono sempre impugnabili.

Le Motivazioni

Le motivazioni della Corte si allineano all’orientamento delle Sezioni Unite (sentenza n. 26283/2022) e della Corte Costituzionale (sentenza n. 190/2023). Le Sezioni Unite avevano già chiarito che il processo tributario ha natura impugnatoria-meritoria, e il ruolo non possiede una sua autonoma “materialità” lesiva. Pertanto, l’interesse ad agire sorge solo quando da esso deriva un pregiudizio tangibile.

Successivamente, la Corte Costituzionale, pur riconoscendo le perplessità su un sistema che può limitare il diritto di difesa (artt. 3, 24 e 113 Cost.), ha dichiarato inammissibili le questioni di legittimità costituzionale. La Consulta ha affermato che la scelta del legislatore di arginare il proliferare di ricorsi, spesso su debiti molto risalenti e di difficile esazione, rientra nella sua discrezionalità. L’obiettivo era evitare di gravare eccessivamente gli uffici giudiziari e l’amministrazione, bilanciando il diritto di difesa con l’efficienza del sistema.

Nel caso specifico, la società ricorrente non aveva fornito alcuna prova di un pregiudizio concreto derivante dall’iscrizione a ruolo. Pertanto, secondo la Cassazione, il ricorso era inammissibile fin dall’origine per carenza di interesse ad agire (art. 100 c.p.c.).

Le Conclusioni

Questa ordinanza conferma una linea interpretativa ormai consolidata e restrittiva. Per i contribuenti, le implicazioni pratiche sono chiare: l’impugnazione estratto di ruolo non è una via percorribile per contestare cartelle “scoperte per caso”, a meno che non si possa dimostrare un danno immediato e specifico previsto dalla legge. La semplice conoscenza del debito non è sufficiente. L’azione corretta, in assenza di pregiudizio, è attendere la notifica di un successivo atto della riscossione (come un’intimazione di pagamento o un pignoramento) e impugnare quest’ultimo, facendo valere in quella sede anche il vizio di notifica della cartella originaria.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo per contestare una cartella di pagamento che si ritiene non notificata?
No, non è sempre possibile. L’ordinanza chiarisce che l’impugnazione è ammessa solo in casi specifici e limitati, ovvero quando il contribuente dimostra che dall’iscrizione a ruolo deriva un pregiudizio concreto e attuale, come l’esclusione da appalti pubblici o la perdita di benefici con la P.A.

Quali sono le condizioni necessarie per poter impugnare un estratto di ruolo?
Il contribuente deve dimostrare che l’iscrizione a ruolo gli sta causando un danno effettivo. La legge elenca tre situazioni principali: 1) un pregiudizio per la partecipazione a procedure di appalto; 2) un ostacolo alla riscossione di somme dovute da soggetti pubblici; 3) la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione. In assenza di tali prove, il ricorso è inammissibile.

La Corte di Cassazione ha ritenuto incostituzionale la norma che limita l’impugnazione dell’estratto di ruolo?
No. La Corte di Cassazione si è uniformata a una precedente pronuncia della Corte Costituzionale (n. 190/2023), la quale ha dichiarato inammissibili le questioni di costituzionalità. Secondo la Consulta, la scelta di limitare i ricorsi per evitare un sovraccarico degli uffici giudiziari rientra nella discrezionalità del legislatore, pur riconoscendo che la soluzione adottata possa comprimere il diritto di difesa.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 24382 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 24382 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 11/09/2024

Oggetto: impugnativa estratto di ruolo -cartella di pagamento – notifica

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 31799/2020 R.G. proposto da RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO (pec: EMAIL ) e dall’AVV_NOTAIO, e domiciliata presso la Cancelleria della Corte di Cassazione;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore;

-intimata –

avverso la sentenza della Corte Commissione Tributaria Regionale della Campania n. 2002/20/20, depositata il 2.3.2020 e non notificata.

Udita la relazione svolta nell’adunanza camerale del 25 giugno 2024 dal consigliere NOME COGNOME.

Rilevato che:

Con sentenza della Commissione Tributaria Regionale della Campania veniva rigettato l’ appello proposto dalla società RAGIONE_SOCIALE avverso la sentenza della Commissione Tributaria Provinciale di Napoli n. 15893/6/2018 di inammissibilità del ricorso introduttivo proposto dalla contribuente, avente ad oggetto l’estratto di ruolo e, attraverso di esso, la sottostante cartella di pagamento la cartella di pagamento n. NUMERO_CARTA per l’anno 2014 relativa ad IVA, eccependone l’omessa notifica, con conseguente inesistenza, nullità e illegittimità della medesima cartella di pagamento. Avverso la sentenza d’appello , confermativa della declaratoria di inammissibilità del ricorso introduttivo, propone ricorso per cassazione parte contribuente, affidato a cinque motivi che illustra con memoria, mentre l’RAGIONE_SOCIALE non ha svolto difese.
Considerato che:

Con il primo motivo la società ricorrente, in relazione all’art.360 primo comma n.5 cod. proc. civ., prospetta l’ omesso esame su un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti, in relazione al disconoscimento ex artt. 214, 215, 216 cod. proc sulla scrittura e sulla sottoscrizione del referto di notifica – via pec – prodotto in fotocopia dall’ agente della riscossione e al mancato procedimento di verificazione ad istanza dell’RAGIONE_SOCIALE con conseguente inesistenza della notifica della cartella di pagamento sottesa all’estratto di ruolo.
Con il secondo motivo di ricorso, in rapporto all’art.360 primo comma n.4 cod. proc. civ., viene dedotta l’ omessa pronuncia in relazione al disconoscimento ex artt. 214, 215, 216 cod. proc. cìv. sulla scrittura e sulla sottoscrizione del referto di notifica della cartella via pec – prodotto in fotocopia dall’RAGIONE_SOCIALE e al mancato procedimento di verificazione ad istanza dell’agente . Il terzo motivo di ricorso, ex art.360 primo comma n.3 cod. proc. civ., lamenta la violazione e falsa applicazione della normativa in materia di notifiche effettuate in modalità telematica in relazione a un indirizzo di posta elettronica certificata non risultante da pubblici elenchi ex art. 3 – bis Legge 53 del 1994 nonché ai sensi del l’ art, 6ter dei CAD, con conseguente asserita inesistenza della notifica della cartella.
Con il quarto motivo la società, in relazione all’art.360 primo comma n.4 cod. proc. civ., deduce la violazione dell’art. 112 cod. proc. civ. in relazione alla mancata allegazione della prova RAGIONE_SOCIALE ricevute di accettazione e consegna della notifica via EMAIL, in violazione dell ‘ art 2697 cod. civ. con conseguente inesistenza della notifica della cartella di pagamento.

Il quinto motivo, ai fini art.360 primo comma n.4 cod. proc. civ., prospetta la violazione dell’art. 132, comma 2, n.4 cod proc. civ. e dell’art. 111 Costituzione, per motivazione della sentenza assertiva o apparente con riferimento all’accertamento compiuto dalla CTR di regolarità della notifica della cartella di pagamento.

In via pregiudiziale alla disamina RAGIONE_SOCIALE censure sollevate da parte ricorrente, va rilevato che il ricorso introduttivo è inammissibile.

Parte contribuente rende noto a pag.4 del ricorso di aver avuto conoscenza dell’esistenza della cartella di pagamento, asseritamente non ritualmente notificata, attraverso l’estratto di ruolo. Lo stesso giudice di prime cure ha ritenuto inammissibile il ricorso sul presupposto della rituale notifica della cartella, per essere tardiva l’impugnazione, decisione confermata in appello.

Viene dunque chiaramente impugnato il ruolo e, per esso, la cartella di pagamento sottesa, che la società assume non essere stata ritualmente notificata, avendo appreso della sua esistenza proprio tramite l’estratto di ruolo.

D’ufficio va rilevato che l’art.3 bis d.l. 21 ottobre 2001 n.146 (Misure urgenti in materia economica e fiscale, a tutela del lavoro e per esigenze indifferibili), precisato in sede di conversione della l. 17 dicembre 2021 n.215, novellando l’art.12 del d.P.R. 29 settembre 1973 n.602 (Disposizioni sulla riscossione RAGIONE_SOCIALE imposte sul reddito), ha previsto che dopo il comma 4 è inserito il comma 4 bis il quale ha stabilito che l’estratto di ruolo non è impugnabile – anche unitamente alle cartelle sottostanti che si assumono non legittimamente notificate – se non a determinate, specifiche, condizioni.
La menzionata previsione di legge recita: «Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio ad una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’at.80 comma 4 del codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs 18 aprile 2016 n.50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art.1 comma 1 lett. a) del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e RAGIONE_SOCIALE finanze 18 gennaio 2008 n.40, per effetto RAGIONE_SOCIALE verifiche di cui all’art.48 bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione.».
Orbene, la Corte di Cassazione a Sezioni Unite, con sentenza n.26283/2022, ha fortemente circoscritto le impugnazioni attraverso l’estratto di ruolo dirette ad ottenere l’annullamento della sottesa cartella di pagamento, trattandosi di azione di accertamento negativo circa la decadenza del debito iscritto a ruolo, mentre il processo tributario ha natura di impugnazione-merito e il ruolo non ha una sua autonoma materialità. È conseguentemente presente l’interesse ad agire contro il ruolo solo se vi sia un pregiudizio da esso derivante
come ad es. un pignoramento in corso o un’intimazione al pagamento, di cui non vi è evidenza in atti, da cui l’inammissibilità del ricorso.

6. La Corte costituzionale, a sua volta intervenuta con la sentenza 17 ottobre 2023, n. 190 su questioni di costituzionalità involgenti l’art. 12 comma 4-bis cit., non ha smentito l’operato RAGIONE_SOCIALE Sezioni Unite stabilendo: «Le questioni sollevate (…) sono quindi inammissibili: il rimettente del resto, da un lato, non misconosce le ragioni sottese alla norma sotto esame: a seguito RAGIONE_SOCIALE SS.UU. del 2015 è evidente che il Legislatore si è preoccupato di evitare un proliferare di ricorsi per carichi anche molto risalenti e che a fronte di esazione piuttosto improbabile avrebbero gravato in maniera eccessiva sugli uffici sottraendo risorse preziose e causando il danno economico della possibile condanna al pagamento RAGIONE_SOCIALE spese di giudizio.
Dall’altro, manifesta «perplessità» per «il fatto che per risolvere tale problema il Legislatore sia intervenuto condizionando pesantemente la possibilità di difendersi in giudizio», censurando quindi la norma in riferimento agli artt. 3, 24 e 113 Cost. «nei termini di cui in motivazione», nella quale, dopo avere esposto una casistica RAGIONE_SOCIALE fattispecie ritenute indebitamente pretermesse, conclude che «il Legislatore avrebbe potuto adottare soluzioni più snelle e con costi irrisori, che comunque sarebbero state rispettose del diritto di difesa.
Di qui l’inammissibilità RAGIONE_SOCIALE questioni sollevate, dal momento che, come emerge dalla stessa prospettazione del rimettente, il rimedio al vulnus riscontrato richiede, in realtà, un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore (sentenze n. 71 del 2023, n. 96 e n. 22 del 2022, n. 259, n. 240, n. 146, n. 103, n. 33 e n. 32 del 2021).».

7. In conclusione, va cassata la sentenza impugnata e, pronunciando sul ricorso introduttivo, questo dev’essere dichiarato inammissibile ex art.100 cod. proc. civ., perché ab origine , la causa non poteva essere proposta ex art.382 u.c. cod. proc. civ..

Nessun provvedimento va adottato sulle spese di lite, in assenza di costituzione dell’agente della riscossione.

P.Q.M.

La Corte:

pronunciando sul ricorso, cassa la sentenza impugnata e, pronunciando sul ricorso introduttivo, lo dichiara inammissibile.

Così deciso il 25.6.2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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