Impugnazione estratto di ruolo: i limiti al ricorso

Una contribuente ha contestato delle cartelle esattoriali di cui è venuta a conoscenza solo tramite un estratto di ruolo, lamentando un vizio di notifica. La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile. La decisione si fonda su una recente normativa che limita l’impugnazione dell’estratto di ruolo ai soli casi in cui il contribuente dimostri di subire un pregiudizio concreto e specifico, condizione non provata nel caso di specie.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 7 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: Quando è Ammessa? La Cassazione Fissa i Paletti

L’impugnazione estratto di ruolo rappresenta da tempo un tema dibattuto nel diritto tributario. Un contribuente che scopre un debito fiscale solo consultando la propria posizione debitoria, può sempre agire in giudizio per contestare la validità della notifica originaria? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione fornisce una risposta chiara, alla luce delle significative novità legislative introdotte di recente, delineando i precisi confini dell’azione del contribuente.

I Fatti di Causa: Dalla Notifica alla Vicina al Ricorso in Cassazione

Il caso ha origine dalla contestazione di una contribuente avverso due cartelle di pagamento. La particolarità della vicenda risiede nel fatto che la contribuente era venuta a conoscenza del debito non tramite la ricezione diretta degli atti, ma solo dopo aver richiesto un estratto di ruolo all’Agenzia delle Entrate – Riscossione. Sosteneva, infatti, la nullità della notifica originaria, in quanto eseguita brevi manu a una vicina di casa, senza che vi fosse prova dell’invio della prescritta comunicazione di avvenuta notifica (C.A.N.).

Dopo due gradi di giudizio sfavorevoli, in cui i giudici di merito avevano ritenuto regolare la procedura di notificazione, la contribuente ha proposto ricorso per cassazione, insistendo sulla nullità della notifica e, di conseguenza, sul suo diritto a contestare la pretesa tributaria.

La Decisione della Corte: Inammissibilità per Mancanza di Interesse ad Agire

La Corte di Cassazione, con una decisione netta, ha ribaltato l’approccio dei giudici di merito, ma non nel senso sperato dalla ricorrente. Invece di entrare nel merito della regolarità della notifica, la Suprema Corte ha dichiarato il ricorso originario inammissibile. La ragione di questa pronuncia risiede nell’applicazione di una norma sopravvenuta (l’art. 3-bis del d.l. n. 146/2021) che ha modificato profondamente le regole sull’impugnazione estratto di ruolo.

La Nuova Normativa sull’Impugnazione Estratto di Ruolo

Il legislatore ha stabilito che l’estratto di ruolo, di per sé, non è un atto impugnabile. Ha però previsto che il ruolo e la cartella di pagamento, che si assumono invalidamente notificati, possono essere oggetto di impugnazione diretta solo a condizione che il debitore dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio concreto e attuale. La legge elenca specifici casi di pregiudizio, come l’impossibilità di partecipare a gare pubbliche, la perdita di benefici con la pubblica amministrazione o difficoltà nell’accesso a finanziamenti.

Le Motivazioni

La Corte di Cassazione ha spiegato che la nuova normativa ha plasmato in modo specifico l’interesse ad agire, una condizione fondamentale per poter avviare qualsiasi causa. Questo interesse non è più presunto dalla semplice esistenza di un debito iscritto a ruolo e non notificato, ma deve essere provato dal contribuente dimostrando uno dei pregiudizi specificamente indicati dalla legge.

Citando un suo precedente a Sezioni Unite (n. 26283/2022), la Corte ha affermato che questa nuova regola si applica anche ai processi già in corso al momento della sua entrata in vigore. L’interesse ad agire, infatti, è una condizione dell’azione che deve sussistere fino al momento della decisione finale. Nel caso di specie, la contribuente non aveva né allegato né tantomeno provato di subire uno dei pregiudizi richiesti dalla norma per giustificare il suo ricorso. Di conseguenza, il suo ricorso è stato dichiarato inammissibile per carenza di un presupposto processuale essenziale.

Conclusioni

Questa ordinanza consolida un principio fondamentale: non è più sufficiente venire a conoscenza di una cartella non notificata tramite estratto di ruolo per poterla impugnare. Il contribuente deve fare un passo in più: deve dimostrare attivamente di subire un danno concreto e immediato a causa di quella iscrizione a ruolo. Questa pronuncia ha importanti implicazioni pratiche: sposta l’onere della prova sul contribuente e limita le impugnazioni ‘preventive’, finalizzate unicamente a contestare la pretesa fiscale in assenza di un’immediata minaccia al proprio patrimonio o alla propria attività economica. I contribuenti e i loro difensori dovranno quindi valutare con estrema attenzione la sussistenza di un pregiudizio qualificabile ai sensi di legge prima di avviare un contenzioso basato sull’estratto di ruolo.

È sempre possibile impugnare una cartella di pagamento di cui si è venuti a conoscenza tramite un estratto di ruolo?
No. Secondo la normativa vigente, l’impugnazione è possibile solo se il contribuente dimostra che dall’iscrizione a ruolo deriva un pregiudizio specifico e attuale, come l’impossibilità di partecipare a gare pubbliche o la perdita di un beneficio.

Qual è il presupposto fondamentale per poter procedere con l’impugnazione estratto di ruolo?
Il presupposto fondamentale è l’esistenza di un ‘interesse ad agire’ qualificato. Il contribuente deve provare che l’iscrizione a ruolo gli sta causando un danno concreto, rientrante in una delle categorie previste dalla legge (art. 12, comma 4-bis, d.P.R. 602/1973).

La nuova normativa sull’impugnazione dell’estratto di ruolo si applica anche ai processi già in corso?
Sì. La Corte di Cassazione ha stabilito che la norma, incidendo sulla condizione processuale dell’interesse ad agire, si applica anche ai giudizi pendenti al momento della sua entrata in vigore.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 16150 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 16150 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 16/06/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 6619/2022 R.G. proposto da : COGNOME rappresentata e difesa dall’avv 15 (pec

. NOME COGNOME, ed elettivamente domiciliata in ROMA, alla INDIRIZZO n. EMAIL) -ricorrente- contro

AGENZIA DELLE ENTRATE RISCOSSIONE, in persona del Direttore generale pro tempore ;

-intimata- avverso la SENTENZA della COMM.TRIB.REG. LAZIO n. 3790/2021 depositata il 29/07/2021.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 14/04/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME impugnava, per mezzo dell’estratto di ruolo rilasciato dall’Agenzia delle Entrate Riscossione, le cartelle di pagamento nn. NUMERO_CARTA deducendo la nullità della notifica siccome

eseguita brevi manu alla vicina di casa e senza alcuna prova in ordine al successivo inoltro della C.A.N.

La Commissione tributaria provinciale di Latina rigettava il ricorso.

La decisione veniva impugnata dalla contribuente dinnanzi alla Commissione tributaria regionale del Lazio, la quale respingeva l’appello confermando la regolarità della procedura notificatoria.

Avverso la sentenza di secondo grado propone ricorso per cassazione NOME COGNOME affidandosi ad un unico motivo.

L’Agenzia delle Entrate Riscossione, alla quale il ricorso è stato notificato a mezzo p.e.c., non svolge attività difensiva.

La causa è stata fissata per l’adunanza camerale del 14/04/2025.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con l’ unico strumento impugnatorio si deduce in ordine alla «q uaestio iuris afferente alla violazione e falsa applicazione di norme di diritto e/o ad error in procedendo in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3 e/o 5 c.p.c.» e si deduce «Nullità della sentenza per la violazione e falsa applicazione degli artt. 26, primo comma d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602; 60, primo comma, lett. b-bis) d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600; 139, commi 2 e 3; 148, 149 c.p.c.; 48 disp. att. c.p.c.; 5 l. 1982, n. 890».

Nella sostanza la contribuente deduce nullità della sentenza per difetto assoluto e insanabile della notifica delle cartelle di pagamento, avvenuta nelle mani della vicina di casa, e viziata da a) omesso invio della raccomandata informativa; b) omessa attestazione delle ricerche effettuate dal messo notificatore.

Sia il ricorso che la sentenza individuano l’oggetto della lite nella impugnativa di cartella di cui si è avuta conoscenza con estratto ruolo.

Su tale tema, come è noto, è intervenuto il legislatore, il quale, con l’art. 3bis del d.l. n. 146 del 2021, inserito in sede di conversione dalla l. n. 215 del 2021, novellando l’art. 12 del d.P.R.

n. 602 del 1973, intitolato alla «Formazione e contenuto dei ruoli», in cui ha inserito il comma 4bis , successivamente modificato dall’art. 12, comma 1, d.lgs. 29/07/2024, n. 110, a decorrere dall’8 agosto 2024, ai sensi di quanto disposto dall’art. 19, comma 1, del medesimo d.lgs. n. 110/2024, ha stabilito non soltanto che «L’estratto di ruolo non è impugnabile», ma anche che «Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio: a) per effetto di quanto previsto dal codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36; b) per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, anche per effetto delle verifiche di cui all’articolo 48bis del presente decreto; c) per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione; d) nell’ambito delle procedure previste dal codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza di cui al decreto legislativo 12 gennaio 2019, n. 14; e) in relazione ad operazioni di finanziamento da parte di soggetti autorizzati; f) nell’ambito della cessione dell’azienda, tenuto conto di quanto previsto dall’articolo 14 del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472».
Questa Corte (Cass., Sez. U., 06/09/2022, n. 26283) ha recentemente affermato, ex art. 363 cod. proc. civ., i seguenti principi di diritto:

in tema di riscossione a mezzo ruolo, l’art. 3bis del d.l. 21/10/2021, n. 146, inserito in sede di conversione dalla l. 17/12/2021, n. 215, col quale, novellando l’art. 12 del d.P.R. 29/09/1973, n. 602, è stato inserito il comma 4bis , si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o

invalidamente notificata; sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113, 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione;

– in tema di impugnazione dell’estratto di ruolo, l’art. 12, comma 4bis , del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021), selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura  dinamica  che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione; la citata disposizione, dunque, incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito, attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini (istituto applicabile anche al processo tributario), nel grado di legittimità, mediante deposito di documentazione ex art. 372 cod. proc. civ. o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio.
A tale arresto hanno fatto seguito tra le tante: Cass. 3/02/2023, nn. 3400 e 3425; Cass. 23/03/2023, nn. 8330, 8374 e 8377; Cass. 12/04/2023, n. 9765.

Inoltre, Corte Cost. n. 190 del 2023 ha ritenuto inammissibili le questioni di legittimità costituzionale sollevate sull’art. 12, comma 4bis , del d.P.R. n. 602 del 1973, come modificato dall’art. 3 -bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito.

Nel caso di specie la ricorrenza di uno degli elementi specificativi dell’interesse ad agire non risulta dagli atti né alcunché ha dedotto la ricorrente.

Pertanto, la sentenza va cassata senza rinvio e la causa decisa con la pronuncia di inammissibilità dell’originario ricorso.

In ragione della decisione vanno compensate le spese di merito mentre non occorre infine provvedere sulle spese del giudizio di legittimità in quanto la parte intimata non ha svolto attività difensiva né sul raddoppio del contributo unificato, anche alla luce della sopravvenienza della ragione di inammissibilità.

P.Q.M.

La Corte cassa senza rinvio la sentenza impugnata e decidendo sul ricorso originario lo dichiara inammissibile; compensa le spese dei giudizi di merito.

Così deciso in Roma, il 14/04/2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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