Impugnazione estratto di ruolo: ecco quando si può

Un contribuente ha tentato l’impugnazione di un estratto di ruolo, sostenendo di non aver mai ricevuto le cartelle di pagamento. La Corte di Cassazione ha applicato una nuova normativa che limita tali ricorsi, dichiarando l’azione inammissibile perché il contribuente non ha dimostrato un pregiudizio concreto, come richiesto dalla legge per avere interesse ad agire.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: la Cassazione fissa i paletti

Scoprire di avere un debito con il Fisco attraverso un semplice estratto di ruolo, senza aver mai ricevuto la relativa cartella di pagamento, è una situazione che genera grande preoccupazione. In questi casi, la prima reazione è quella di agire legalmente. Tuttavia, una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito i rigidi limiti che la legge pone all’impugnazione estratto di ruolo, sottolineando come non sia sufficiente la mera mancata notifica della cartella per poter avviare una causa. Approfondiamo la vicenda.

I Fatti del Caso

Un contribuente si rivolgeva alla giustizia tributaria dopo aver scoperto, tramite un accesso agli sportelli dell’agente della riscossione, l’esistenza di diverse cartelle di pagamento a suo carico. Sostenendo di non aver mai ricevuto la notifica di tali atti, procedeva a impugnare l’estratto di ruolo che li riepilogava. I giudici di primo e secondo grado respingevano le sue richieste, ritenendo provata la ricezione delle cartelle. Il contribuente, non soddisfatto, ricorreva in Cassazione.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte, con una decisione netta, ha dichiarato inammissibile il ricorso originario del contribuente. Il punto centrale non è stato tanto verificare se le notifiche fossero valide o meno, quanto stabilire se il contribuente avesse, in primo luogo, il diritto di avviare quel tipo di causa, ovvero il cosiddetto ‘interesse ad agire’.

L’applicazione dello Ius Superveniens

La Corte ha applicato una normativa introdotta successivamente all’inizio della causa (il cosiddetto ius superveniens), precisamente l’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602/1973. Questa norma stabilisce che l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile di per sé. L’impugnazione del ruolo e della cartella non notificata è consentita solo in casi specifici e tassativi, ovvero quando il contribuente dimostra che l’iscrizione a ruolo gli sta causando un pregiudizio concreto e attuale.

Limiti all’impugnazione estratto di ruolo

Secondo la legge e la consolidata giurisprudenza, il contribuente deve provare che, a causa di quel debito iscritto a ruolo, sta subendo un danno specifico. Ad esempio, potrebbe essere escluso da una gara d’appalto, rischiare di perdere un beneficio con la pubblica amministrazione o subire il blocco di pagamenti da parte di enti pubblici. In assenza della prova di un tale pregiudizio, l’azione legale è considerata inammissibile fin dall’origine.

Le Motivazioni della Decisione

La Cassazione ha motivato la sua decisione spiegando che la nuova legge ha ‘plasmato’ il concetto di interesse ad agire in materia tributaria. L’obiettivo del legislatore è quello di evitare un contenzioso preventivo e astratto, consentendo l’azione solo quando esiste un effettivo e imminente rischio per il contribuente. Poiché nel caso di specie il contribuente si era limitato a lamentare la mancata notifica delle cartelle senza allegare alcun pregiudizio specifico derivante dall’iscrizione a ruolo, la sua azione è stata ritenuta priva di uno dei presupposti fondamentali del processo. La Corte ha quindi cassato la sentenza d’appello senza rinviare la causa ad altro giudice, dichiarando l’inammissibilità originaria del ricorso introduttivo, in quanto l’azione non avrebbe mai dovuto essere proposta.

Le Conclusioni

Questa ordinanza conferma un orientamento ormai consolidato: non basta scoprire un debito fiscale da un estratto di ruolo per poterlo impugnare. È necessario dimostrare che l’esistenza di quel debito, anche se non ancora oggetto di esecuzione forzata, sta producendo un danno concreto e immediato. Per i contribuenti, ciò significa che la tutela è garantita, ma non in via preventiva. La possibilità di difendersi sorge nel momento in cui viene notificato un atto successivo (come un’intimazione di pagamento o un pignoramento) o quando si può provare uno dei pregiudizi specificamente previsti dalla legge. In tutti gli altri casi, l’impugnazione dell’estratto di ruolo è destinata a essere dichiarata inammissibile.

È sempre possibile procedere con l’impugnazione di un estratto di ruolo?
No, la sentenza chiarisce che l’estratto di ruolo non è di per sé un atto impugnabile. L’impugnazione è ammessa solo in casi eccezionali previsti dalla legge.

Cosa deve dimostrare un contribuente per poter procedere con l’impugnazione di un estratto di ruolo relativo a una cartella mai notificata?
Il contribuente deve dimostrare che dall’iscrizione a ruolo deriva un pregiudizio concreto e attuale, come l’impossibilità di partecipare a gare d’appalto, la riscossione bloccata di somme dovute da enti pubblici o la perdita di benefici nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Le nuove norme più restrittive sull’impugnazione dell’estratto di ruolo si applicano anche ai processi già in corso?
Sì, la Corte di Cassazione ha confermato che la nuova disciplina, definendo i contorni dell’interesse ad agire, si applica anche ai processi pendenti al momento della sua entrata in vigore.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 27952 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 27952 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 21/10/2025

Estratto di ruolo -impugnazione -interesse ad agire

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 13915/2017 R.G. proposto da:

FUNER NOME rappresentata e difesa dal l’AVV_NOTAIO,

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difesa dagli AVV_NOTAIO e NOME AVV_NOTAIO,

-controricorrente – avverso la sentenza della COMM. TRIB. REG. LOMBARDIA, n. 6413/2016, depositata il 02/12/2016;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 24 settembre 2025 dal consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME impugnava innanzi alla C.t.p. di Milano, convenendo in giudizio RAGIONE_SOCIALE, estratto di ruolo e le cartelle di cui al medesimo di cui assumeva essere venuto a conoscenza, casualmente, a seguito di accesso presso gli sportelli della società di riscossione, non avendo mai ricevuto la relativa notifica.

La RAGIONE_SOCIALE accoglieva parzialmente il ricorso, con riferimento ad una delle cartelle -la n. NUMERO_CARTA -in quanto relativa a soggetto diverso dal ricorrente. Rigettava, per il resto, il ricorso essendovi prova della ricezione delle cartelle impugnate.

Avverso detta sentenza spiegava appello il solo contribuente. La RAGIONE_SOCIALE, con la sentenza in epigrafe, lo rigettava, confermando la sentenza di primo grado.

Avverso la sentenza della C.t.r. il contribuente propone ricorso per cassazione nei confronti dell’RAGIONE_SOCIALE che si difende a mezzo controricorso e successiva memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo il contribuente denuncia, in relazione all’art. 360, primo comma, nn. 3 e 5, cod. proc. civ., l’omessa e insufficiente motivazione su un punto decisivo e controverso e la violazione dell’art. 7 legge 27 luglio 2000, n. 212.

Censura la sentenza impugnata per aver ritenuto validamente notificate le cartelle in presenza di «avvisi di ricevimento firmati da soggetti diversi dal destinatario e non accompagnati dai successivi avvisi di cui all’art. 7 legge 20 novembre 1982 n. 890 c ome modificato dalla legge n. 31 del 2008».

Con il secondo motivo denuncia, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ. violazione e falsa applicazione dell’art. 26

d.P.R. 9 settembre 1973, n. 602 e dell’art. 60 d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600.

Assume che la cartella di pagamento, ove non sia ritirata direttamente dal destinatario, deve essere seguita dalla raccomandata informativa (Comunicazione di avvenuta notifica-CAN).

Con il terzo motivo denuncia , in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione dell’art. 26 d.P.R. n. 602 del 1973 cit., dell’art. 115 cod. proc. civ. e dell’art. 2719 cod. civ.

Osserva che la prova della notifica era stata resa a mezzo copie scannerizzate la cui conformità all’originale era stata espressamente disconosciuta.

Con il quarto motivo denuncia, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ., omessa, insufficiente o contraddittoria motivazione circa un fatto decisivo per il giudizio oggetto di discussione tra le parti relativo alla prescrizione dei titoli menzionati negli estratti impugnati.

In merito a quanto ancora oggetto di giudizio -stante il passaggio in giudicato della sentenza con riferimento all’annullamento della cartella n. NUMERO_CARTA in quanto statuizione non impugnata -d eve dichiararsi di ufficio l’inammissibilità del ricorso originario del contribuente, proposto avverso l’estratto di ruolo del quale assume di essere venuto a conoscenza a seguito di accesso all’Ufficio per la verifica della propria posizione retributiva e stante l’irregolare notifica delle cartelle , pure impugnate.
5.1. Va premesso che la questione è tuttora sub judice, non essendovi stata pronuncia esplicita sul punto e che secondo il principio posto dalla giurisprudenza di legittimità in tema di impugnazione dell’estratto di ruolo e dell’applicabilità della disposizione sopravvenuta ai giudizi pendenti, è necessario che sull’interesse ad agire si sia

formato l’espresso giudicato interno (tra le più recenti Cass. 25/09/2025, n. 26184).

5.2. Sul punto controverso è intervenuto il legislatore il quale, con l’art. 3bis d.l. 21 ottobre 2021 n. 146, ha inserito in sede di conversione di cui alla legge 17 dicembre 2021 n. 215, così novellando l’art. 12 d.P.R. 29 settembre 1973 n. 602, il comma 4bis , ed ha stabilito non soltanto che «l’estratto di ruolo non è impugnabile», ma anche che «il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’art. 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. n. 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art. 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’art. 48bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione». La disposizione, da ultimo, è stata modificata dall’art. 12, comma 1, d.lgs. 29 luglio 2024, n. 110 che ha ampliato le ipotesi di immediata giustiziabilità del ruolo.
5.3. La Corte, poi, a Sezioni unite, (Cass. Sez. U., 06/09/2022, n.26283) ha affermato sul punto i seguenti principi di diritto:

l’art. 3bis d.l. 146 del 2021 si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata;

-sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113, 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione;

l’art. 12, comma 4bis , d.P.R. n. 602 del 1973, selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura dinamica che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione; la citata disposizione, dunque, incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito, attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini (istituto applicabile anche al processo tributario), nel grado di legittimità, mediante deposito di documentazione ex art. 372 cod. proc. civ. o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio.
Proprio perché la tutela riguarda atti invalidamente notificati o non notificati, e quindi inefficaci, è ultronea la ricerca di un termine al quale ancorare il dies a quo per l’impugnazione.

5.4. I principi espressi hanno trovato conferma anche nell’i ntervento della Corte Costituzionale, che ha dichiarato inammissibili le questioni di legittimità costituzionale sollevate in tema, con sentenza n. 190 del 17 ottobre 2023, ed ha evidenziato come la norma impugnata innalzi la soglia del bisogno di tutela giurisdizionale dei contribuenti ai fini della impugnazione diretta del ruolo e della cartella (Cfr. Cass. Sez. U., 07/05/2024, n. 12459).

5.5. I casi previsti dalla nuova disciplina, peraltro, sono tassativi e, pertanto, insuscettibili di interpretazione e applicazione analogica o anche semplicemente estensiva. SI è precisato che reso che, il potere cautelare di cui è fornito il giudice tributario e quello ordinario, anche dell’esecuzione, evita il rischio che si creino zone non coperte dalla tutela giurisdizionale stessa; infatti, anche laddove la notificazione

della cartella esattoriale o dell’intimazione di pagamento sia stata omessa o sia invalida, vi è sempre un giudice che può pronunciarsi sulle doglianze avanzate dal contribuente che impugni l’atto successivo, pur se esecutivo, o alternativo all’esecuzione (come, ad esempio, nel caso concreto che ha originato la pronuncia in commento, l’impugnazione dell’iscrizione ipotecaria) (Cass. 21/07/2025, n. 20350)

5.6. Infine, non interferisce con il presente giudizio la novella dell’art. 12, comma 4bis d.P.R. n. 602 del 1973 che ha ampliato le ipotesi di diretta impugnabilità dell’estratto di ruolo e della cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata, sia perché non applicabile ratione temporis , sia perché il contribuente non ha comunque dedotto che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio ricompreso nel tassativo elenco normativo.

In conclusione -in assenza di allegazione di iniziative dell’Ufficio tendenti alla riscossione delle cartelle di pagamento oggetto dell’iscrizione a ruolo, e poiché il contribuente non ha allegato alcun pregiudizio nei termini tratteggiati dall’art. 12, comma 4bis d.P.R. n. 602 del 1973 -il ricorso va deciso ai sensi dell’art. 382, terzo comma, cod. proc. civ. stante l’inammissibilità ex se e ab origine dell’azione impugnatoria, esperita con il ricorso introduttivo del giudizio, perché la causa non poteva essere proposta e la sentenza impugnata va cassata senza rinvio.
Le spese di lite restano compensate in ragione dello ius superveniens.

P.Q.M.

La Corte cassa senza rinvio, ex art. 382 cod. proc. civ. la sentenza impugnata e dichiara inammissibile l’originario ricorso del contribuente; dichiara interamente compensate le spese di lite.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater, d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da

parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1-bis del citato art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, il 24 settembre 2025.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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