Impugnazione estratto di ruolo: Cassazione chiarisce

Un contribuente ha contestato un debito fiscale di cui è venuto a conoscenza solo tramite un estratto di ruolo, sostenendo di non aver mai ricevuto la relativa cartella di pagamento. La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso originario inammissibile. La motivazione si basa sulla recente normativa che limita l’impugnazione estratto di ruolo solo ai casi in cui il contribuente dimostri un pregiudizio grave e specifico, come l’esclusione da appalti pubblici, cosa non avvenuta nel caso di specie. La decisione è in linea con gli orientamenti delle Sezioni Unite e della Corte Costituzionale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 21 novembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: la Cassazione fissa i paletti

L’impugnazione estratto di ruolo rappresenta da anni un tema caldo nel contenzioso tributario. Molti contribuenti, venuti a conoscenza di un debito solo tramite questo documento, si sono rivolti ai giudici per contestare la mancata notifica della cartella di pagamento originaria. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione interviene nuovamente sulla questione, consolidando un orientamento ormai restrittivo e facendo chiarezza sulle condizioni necessarie per poter agire in giudizio.

I Fatti di Causa

Il caso esaminato trae origine dal ricorso di un contribuente che, solo attraverso la visione di un estratto di ruolo, scopriva l’esistenza di una cartella di pagamento a suo carico per imposte relative all’anno 2007. Sostenendo di non aver mai ricevuto una notifica rituale di tale cartella, decideva di impugnare l’estratto di ruolo dinanzi alla Commissione Tributaria Provinciale.

In primo grado, i giudici accoglievano le ragioni del contribuente. Tuttavia, la Commissione Tributaria Regionale, in sede di appello, ribaltava la decisione, ritenendo che la notifica della cartella fosse stata eseguita correttamente. Il contribuente, non soddisfatto, proponeva quindi ricorso per Cassazione.

La Normativa Restrittiva sull’Impugnazione Estratto di Ruolo

Il nodo centrale della questione risiede nelle modifiche legislative introdotte all’art. 12 del d.P.R. n. 602/1973. La nuova normativa ha stabilito che l’estratto di ruolo non è più impugnabile autonomamente, a meno che il debitore non dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio specifico e qualificato.

La legge elenca tassativamente tali pregiudizi:
1. Il rischio di non poter partecipare a una procedura di appalto pubblico.
2. L’impossibilità di riscuotere somme dovute da soggetti pubblici.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione.

Questa modifica è stata introdotta per arginare il proliferare di ricorsi considerati dilatori o pretestuosi, che gravavano eccessivamente sul sistema giudiziario.

Il Ruolo delle Sezioni Unite e della Corte Costituzionale

L’interpretazione di questa normativa è stata oggetto di importanti pronunce. Le Sezioni Unite della Cassazione (sent. n. 26283/2022) hanno fortemente circoscritto la possibilità di impugnazione estratto di ruolo, specificando che il processo tributario ha natura di ‘impugnazione-merito’ contro un atto specifico, mentre il ruolo è un atto meramente interno all’amministrazione. Di conseguenza, l’interesse ad agire sorge solo in presenza di un pregiudizio concreto derivante dal ruolo stesso.

Successivamente, anche la Corte Costituzionale (sent. n. 190/2023), pur manifestando perplessità sulla pesante limitazione al diritto di difesa, ha dichiarato inammissibili le questioni di costituzionalità, riconoscendo la discrezionalità del legislatore nell’adottare soluzioni per evitare un eccesso di contenzioso, specialmente per carichi fiscali datati.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

Nel caso di specie, la Suprema Corte ha rilevato d’ufficio la questione di ammissibilità. Gli Ermellini hanno osservato che il contribuente, nel suo ricorso originario, non aveva allegato né dimostrato di subire uno dei pregiudizi specifici richiesti dalla nuova normativa per giustificare l’impugnazione estratto di ruolo. Mancava, ad esempio, la prova di un pignoramento in corso o di un’intimazione di pagamento che potessero concretizzare un danno attuale.

Di conseguenza, la Corte ha concluso che l’azione legale non poteva essere proposta fin dall’inizio (ab origine). L’interesse ad agire, requisito fondamentale di qualsiasi causa (art. 100 c.p.c.), era insussistente. La Corte ha quindi cassato la sentenza d’appello senza rinvio e dichiarato inammissibile il ricorso introduttivo del contribuente.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Decisione

L’ordinanza in commento conferma un principio ormai consolidato: non è più sufficiente affermare di non aver ricevuto una cartella di pagamento per poter impugnare l’estratto di ruolo. Il contribuente che intende agire in giudizio ha l’onere di dimostrare, in modo chiaro e documentato, di subire un pregiudizio concreto e attuale riconducibile a una delle tre ipotesi previste dalla legge. In assenza di tale prova, il ricorso verrà dichiarato inammissibile, con la conseguenza che il debito tributario resterà valido ed efficace. Questa decisione sottolinea l’importanza di una consulenza legale specializzata per valutare attentamente i presupposti di un’azione giudiziaria in materia fiscale.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo se non si è ricevuta la cartella di pagamento?
No, non è più sufficiente. La legge ora richiede che il contribuente dimostri che l’iscrizione a ruolo gli stia causando un pregiudizio grave, specifico e attuale, come l’impossibilità di partecipare a un appalto o di riscuotere crediti dalla P.A.

Quali sono le condizioni precise per poter impugnare un estratto di ruolo?
Il ricorso è ammesso solo se il debitore prova che, a causa dell’iscrizione a ruolo, rischia di: 1) subire un pregiudizio in una procedura di appalto pubblico; 2) non poter incassare somme dovutegli da soggetti pubblici; 3) perdere un beneficio nei suoi rapporti con la pubblica amministrazione.

Qual è stata la decisione finale della Corte di Cassazione in questo caso specifico?
La Corte ha dichiarato inammissibile il ricorso originario del contribuente. Ha stabilito che, non avendo il contribuente dimostrato l’esistenza di uno dei pregiudizi specificamente previsti dalla legge, la sua azione legale era priva del necessario interesse ad agire fin dal principio.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 15338 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 15338 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 31/05/2024

Oggetto: impugnazione estratto di ruolo

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 22238/2016 R.G. proposto da COGNOME, rappresentato e difeso in proprio (Pec: EMAIL), elettivamente domiciliato presso lo studio dell’AVV_NOTAIO in Roma, INDIRIZZO;

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Direttore pro tempore;

-intimata – nonché

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO (Pec: EMAIL), domiciliata presso la Cancelleria della Corte di Cassazione;

-controricorrente – avverso la sentenza della Commissione Tributaria Regionale della Campania, n.2496/33/2016 depositata il 15 marzo 2016, non notificata.

Udita la relazione svolta nell’adunanza camerale del 15 marzo 2024 dal consigliere NOME COGNOME.

Rilevato che:

Con sentenza della Commissione Tributaria Regionale della Campania venivano accolti gli appelli dell’RAGIONE_SOCIALE e dell’agente della riscossione proposti avverso la sentenza della Commissione Tributaria Provinciale di Napoli n. 9350/1/2014 di accoglimento del ricorso proposto da NOME COGNOME, avente ad oggetto il ruolo n.0550400 e per esso la cartella di pagamento n. 07120110092585481 relativa ad IRAP, IRPEF, IVA ed ADD. REGIONALE per l’anno di imposta 2007.

Il contribuente rendeva noto che solo attraverso l’estratto ruolo aveva saputo dell’esistenza della cartella di pagamento, che non gli era mai stata ritualmente notificata a causa del mancato perfezionamento della procedura di cui all’ art.140 cod. proc. civ., e il giudice di prime cure accoglieva la prospettazione del ricorrente.

Al contrario, la Commissione regionale tributaria accoglieva gli appelli dell’Ufficio impositore e di RAGIONE_SOCIALE e, riguardo alla notifica della cartella di pagamento, accertava che la stessa era stata ritualmente effettuata a COGNOME NOME all’indirizzo di INDIRIZZO

69 Napoli, mediante il rito per gli irreperibili, con il deposito in Comune, l’affissione all’albo dell’avviso di deposito e la spedizione della raccomandata con avviso di ricevimento contenente l’informazione del deposito e dell’affissione.

Avverso la sentenza d’appello propone ricorso il contribuente, affidato a tre motivi, cui replica l’agente della riscossione con controricorso. L ‘RAGIONE_SOCIALE non ha svolto difese.

Considerato che:

Con il primo motivo il ricorrente – ai fini dell’art.360 primo comma n.3 cod. proc. civ. -lamenta la falsa applicazione degli artt.19 d. lgs. n.546/1992, 26 d.P.R. n.602/1973, 60 d.P.R. 600/1973, 140 cod. proc. civ.. Il contribuente si duole del fatto che il giudice abbia accolto la prospettazione dell’RAGIONE_SOCIALE nel suo appello ha dedotto la legittimità della notifica della cartella di pagamento e, contestando la sentenza di prime cure anche sul punto relativo all’autonoma impugnabilità dell’estratto ruolo, ha affermato che il ricorso tributario del contribuente è inammissibile anche sotto il profilo dell’impugnazione autonoma del ruolo perché, essendo stata notificata correttamente al contribuente la cartella di pagamento, sarebbe stato questo l’atto che andava impugnato e non il ruolo, un atto solo di tipo endoprocedimentale.
Con il secondo motivo di ricorso -in relazione a ll’art.360 primo comma n.3 cod. proc. civ. -si prospetta la falsa applicazione degli artt.25 d.P.R. n.602/1973, 54 bis d.P.R. n.633/1972, 26 d.P.R. n.602/1973, 60 d.P.R. 600/1973, 140 cod. proc. civ. per aver il giudice d’appello errato a ritenere consolidato il debito tributario.

Il terzo motivo di ricorso -agli effetti de ll’art.360 primo comma n.3 cod. proc. civ. -prospetta anche la falsa applicazione degli artt.16 d.lgs. n.546/1992 e 92 cod. proc. civ. in punto di regolazione RAGIONE_SOCIALE spese di lite.

8. D’ufficio va rilevato che l’art.3 bis d.l. 21 ottobre 2001 n.146 (Misure urgenti in materia economica e fiscale, a tutela del lavoro e per esigenze indifferibili), precisato in sede di conversione della l. 17 dicembre 2021 n.215, novellando l’art.12 del d.P.R. 29 settembre 1973 n.602 (Disposizioni sulla riscossione RAGIONE_SOCIALE imposte sul reddito), ha previsto che dopo il comma 4 è inserito il comma 4 bis il quale ha stabilito che l’estratto di ruolo non è impugnabile – anche unitamente alle cartelle sottostanti che si assumono non legittimamente notificate – se non a determinate, specifiche, condizioni.
8.1. La menzionata previsione di legge recita: «Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio ad una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’at.80 comma 4 del codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs 18 aprile 2016 n.50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art.1 comma 1 lett. a) del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e RAGIONE_SOCIALE finanze 18 gennaio 2008 n.40, per effetto RAGIONE_SOCIALE verifiche di cui all’art.48 bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione.».
9. Orbene, la Corte di Cassazione a Sezioni Unite, con sentenza n.26283/2022, ha fortemente circoscritto le impugnazioni attraverso l’estratto di ruolo dirette ad ottenere l’annullamento della sottesa cartella di pagamento, trattandosi di azione di accertamento negativo circa la decadenza del debito iscritto a ruolo, mentre il processo tributario ha natura di impugnazione-merito e il ruolo non ha una sua autonoma materialità. È conseguentemente presente l’interesse ad agire contro il ruolo solo se vi sia un pregiudizio da esso derivante
come ad es. un pignoramento in corso o un’intimazione al pagamento, di cui non vi è evidenza in atti, da cui l’inammissibilità del ricorso.

10. La Corte costituzionale, a sua volta intervenuta con la sentenza 17 ottobre 2023, n. 190 su questioni di costituzionalità involgenti l’art. 12 comma 4-bis cit. non ha smentito l’operato RAGIONE_SOCIALE Sezioni Unite, stabilendo: «Le questioni sollevate (…) sono quindi inammissibili: il rimettente del resto, da un lato, non misconosce le «ragioni sottese alla norma sotto esame: a seguito RAGIONE_SOCIALE SS.UU. del 2015 è evidente che il Legislatore si è preoccupato di evitare un proliferare di ricorsi per carichi anche molto risalenti e che a fronte di esazione piuttosto improbabile avrebbero gravato in maniera eccessiva sugli uffici sottraendo risorse preziose e causando il danno economico della possibile condanna al pagamento RAGIONE_SOCIALE spese di giudizio.
Dall’altro, manifesta «perplessità» per «il fatto che per risolvere tale problema il Legislatore sia intervenuto condizionando pesantemente la possibilità di difendersi in giudizio», censurando quindi la norma in riferimento agli artt. 3, 24 e 113 Cost. «nei termini di cui in motivazione», nella quale, dopo avere esposto una casistica RAGIONE_SOCIALE fattispecie ritenute indebitamente pretermesse, conclude che «il Legislatore avrebbe potuto adottare soluzioni più snelle e con costi irrisori, che comunque sarebbero state rispettose del diritto di difesa.
Di qui l’inammissibilità RAGIONE_SOCIALE questioni sollevate, dal momento che, come emerge dalla stessa prospettazione del rimettente, il rimedio al vulnus riscontrato richiede, in realtà, un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore (sentenze n. 71 del 2023, n. 96 e n. 22 del 2022, n. 259, n. 240, n. 146, n. 103, n. 33 e n. 32 del 2021).».

11. In conclusione, va cassata la sentenza impugnata e, pronunciando sul ricorso introduttivo, questo dev’essere dichiarato inammissibile ex art.100 cod. proc. civ., perché ab origine la causa non poteva essere proposta ex art. 382 u.c. cod. proc. civ..

12. Le spese di lite sono compensate tra le parti per tutti i gradi di giudizio alla luce della giurisprudenza di legittimità e della Consulta sopravvenute.

P.Q.M.

La Corte:

pronunciando sul ricorso, cassa la sentenza impugnata e, pronunciando sul ricorso introduttivo, lo dichiara inammissibile.

Compensa le spese di lite.

Così deciso il 15.3.2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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