Impugnazione estratto di ruolo: Cassazione chiarisce

Una società ha contestato un estratto di ruolo per la presunta mancata notifica delle cartelle di pagamento. La Corte di Cassazione, applicando una recente modifica legislativa, ha stabilito che l’impugnazione estratto di ruolo è generalmente inammissibile. L’azione legale è consentita solo se il contribuente dimostra di subire un pregiudizio specifico e attuale. Di conseguenza, la Corte ha accolto il ricorso dell’Agente della Riscossione e dichiarato inammissibile l’azione originaria del contribuente, chiudendo il caso.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 14 novembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: Quando è Ammessa? La Cassazione Fa Chiarezza

L’impugnazione estratto di ruolo rappresenta da tempo un tema dibattuto nella giurisprudenza tributaria. Molti contribuenti hanno utilizzato questo strumento per contestare pretese fiscali, spesso lamentando la mancata notifica degli atti presupposti, come le cartelle di pagamento. Con l’Ordinanza n. 13264/2024, la Corte di Cassazione è tornata sulla questione, consolidando un orientamento restrittivo inaugurato da un recente intervento normativo e dalle Sezioni Unite. Vediamo nel dettaglio cosa è stato deciso e quali sono le implicazioni pratiche.

I Fatti del Caso: Dal Ricorso Iniziale alla Corte di Cassazione

Una società contribuente impugnava un estratto di ruolo relativo a venti cartelle di pagamento, sostenendo di non aver mai ricevuto la notifica degli atti presupposti. Il giudice di primo grado respingeva il ricorso. In appello, la Commissione Tributaria Regionale accoglieva parzialmente le ragioni della società, annullando alcune delle cartelle.

Contro questa decisione, l’Agente della Riscossione proponeva ricorso in Cassazione, lamentando che i giudici di merito non avessero dichiarato l’inammissibilità originaria del ricorso del contribuente. Anche la società presentava un ricorso (incidentale) per i motivi che erano stati respinti in appello.

La Decisione della Cassazione e i Limiti all’Impugnazione Estratto di Ruolo

La Suprema Corte ha accolto il motivo principale del ricorso presentato dall’Agente della Riscossione, ribaltando l’esito dei gradi precedenti e dichiarando inammissibile l’azione iniziale del contribuente. La decisione si fonda sull’interpretazione della normativa introdotta con l’art. 3-bis del D.L. n. 146/2021.

La Nuova Normativa e l’Intervento delle Sezioni Unite

Il legislatore, modificando l’art. 12 del d.P.R. 602/73, ha stabilito in modo esplicito che l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile. Le Sezioni Unite della Cassazione (sentenza n. 26283/2022) hanno confermato che questo documento è un mero “elaborato informatico” che contiene gli elementi della cartella, ma non ha una propria forza impositiva. L’atto che manifesta la pretesa fiscale è il ruolo o la cartella di pagamento, che sono gli unici atti impugnabili secondo l’art. 19 del D.Lgs. 546/92.

I Casi Eccezionali di Ammissibilità

La stessa norma prevede, tuttavia, delle eccezioni. L’impugnazione diretta del ruolo o della cartella che si assume non notificata è ammessa solo se il debitore dimostra che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio concreto e attuale. I casi previsti sono:
1. La partecipazione a una procedura di appalto.
2. La riscossione di somme dovute da soggetti pubblici.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione.

Al di fuori di queste ipotesi specifiche, il contribuente non ha un interesse ad agire e deve attendere la notifica del primo atto successivo (es. un’intimazione di pagamento) per far valere i vizi della notifica della cartella presupposta.

Le Motivazioni

La Corte ha motivato la sua decisione sottolineando che la disciplina sopravvenuta si applica anche ai processi pendenti. Questo perché la norma non incide sul diritto sostanziale, ma sulle condizioni dell’azione, in particolare sull’interesse ad agire. Tale interesse deve sussistere non solo al momento della proposizione della domanda, ma fino alla decisione finale.

Nel caso specifico, la società contribuente non aveva allegato né dimostrato di trovarsi in una delle situazioni eccezionali che avrebbero giustificato l’azione. Di conseguenza, il suo ricorso iniziale era ab origine inammissibile, un vizio che il giudice d’appello avrebbe dovuto rilevare anche d’ufficio.

La Corte ha quindi cassato la sentenza senza rinvio, dichiarando l’inammissibilità dell’originario ricorso del contribuente. Questa decisione ha “assorbito” tutti gli altri motivi di ricorso, sia principali che incidentali, rendendoli irrilevanti.

Le Conclusioni

L’Ordinanza 13264/2024 consolida un principio fondamentale: non si può intasare la giustizia tributaria con l’impugnazione estratto di ruolo, un documento di per sé inoffensivo. Il contribuente che lamenta una mancata notifica della cartella di pagamento deve attendere un atto successivo dell’Agente della Riscossione, a meno che non possa dimostrare un danno immediato e specifico rientrante nelle casistiche previste dalla legge. Questa pronuncia offre un chiaro monito ai contribuenti e ai loro difensori sulla necessità di valutare attentamente l’esistenza di un concreto interesse ad agire prima di avviare un contenzioso basato sulla sola consultazione dell’estratto di ruolo.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo?
No. Secondo la Corte di Cassazione e la normativa vigente, l’estratto di ruolo è un mero documento informativo e non è, di regola, un atto autonomamente impugnabile in quanto non esprime una pretesa impositiva.

In quali casi eccezionali si può impugnare un ruolo o una cartella non notificata?
L’impugnazione è ammessa solo se il contribuente dimostra che l’iscrizione a ruolo gli sta causando un pregiudizio attuale, come l’impossibilità di partecipare a gare d’appalto, di riscuotere crediti da enti pubblici, o la perdita di benefici con la pubblica amministrazione.

La nuova legge che limita l’impugnazione dell’estratto di ruolo si applica anche ai processi già in corso?
Sì. La Corte ha chiarito che la nuova disciplina si applica a tutti i processi pendenti al momento della sua entrata in vigore, poiché incide sulle condizioni dell’azione (l’interesse ad agire), che devono sussistere fino al momento della decisione della causa.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 13264 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 13264 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 14/05/2024

Oggetto: impugnazione

estratto di ruolo

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 1579/2016 R.G. proposto da

RAGIONE_SOCIALE (già RAGIONE_SOCIALE) in persona del legale rappresentante pro tempore rappresentata e difesa come da procura speciale in atti dall’AVV_NOTAIO (con indirizzo PEC: EMAIL)

-ricorrente principale –

Contro

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore rappresentata e difesa in forza di procura speciale in atti dall’AVV_NOTAIO (con indirizzo PEC: EMAIL)

– controricorrente e ricorrente incidentale-

avverso la sentenza della Commissione Tributaria Regionale della Campania n. 5757/33/15 depositata il 09/06/2015 non notificata; Udita la relazione della causa svolta nell’adunanza camerale del 15/03/2024 dal RAGIONE_SOCIALEigliere NOME COGNOME;

Rilevato che:

-la società RAGIONE_SOCIALE impugnava l’estratto di ruolo datato 17 maggio 2013 relativo a 20 cartelle di pagamento allegando la mancata notifica degli atti presupposti e ulteriori vizi degli atti stessi;

-il giudice di primo grado rigettava il ricorso; appellava la contribuente;

-con la sentenza impugnata di fronte a questa Corte il giudice dell’appello ha accolto l’impugnazione limitatamente ad alcune cartelle di pagamento, rigettandola nel resto;

-ricorre a questa Corte il riscossore con atto affidato a quattro motivi di doglianza;

-ricorre avverso la medesima sentenza anche la società contribuente con atto affidato a due motivi di gravame;

RAGIONE_SOCIALEiderato che:

-in via preliminare osserva il Collegio che va esaminato per primo il ricorso del riscossore (in allora RAGIONE_SOCIALE, alla quale è ora succeduta RAGIONE_SOCIALE) poiché notificato precedentemente alla notifica del gravame da parte della società contribuente; quest’ultimo risulta posto in notifica il 9 gennaio del 2016 mentre il corso principale è tale in quanto posto in notifica l’8 gennaio 2016;

-il primo motivo di ricorso principale censura la pronuncia impugnata per violazione e falsa applicazione degli artt. 19, 21, 22 del d. Lgs. n. 546 del 1992 in relazione all’art. 360 c. 1 n. 3 c.p.c. per avere il giudice dell’appello mancato di dichiarare

inammissibile l’impugnazione dell’estratto di ruolo oggetto del presente giudizio;

-il motivo è fondato;

-effettivamente, andava rilevata, anche d’ufficio, l’inammissibilità dell’originario ricorso del contribuente alla stregua della recente pronuncia RAGIONE_SOCIALE Sezioni unite di questa Corte, n. 26283 del 2022, emessa all’esito dell’intervento legislativo attuato con l’art. 3-bis del d.L. n. 146/21, inserito in sede di conversione dalla legge n. 215/21, che, novellando l’art. 12 del d.P.R. n. 602/73, intitolato alla “formazione e contenuto dei ruoli”, ha inserito il comma 4-bis, stabilendo non soltanto che «l’estratto di ruolo non è impugnabile», ma anche che «il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’art. 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. 18 aprile 2016,n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art. 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e RAGIONE_SOCIALE finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto RAGIONE_SOCIALE verifiche di cui all’art. 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione». La Corte, nella sua massima espressione nomofilattica, ha precisato che «la prima disposizione del comma 4-bis dell’art. 12 del d.P.R. n. 602/73 è ricognitiva della natura dell’estratto di ruolo, mero elaborato informatico contenente gli elementi della cartella, ossia gli elementi del ruolo afferente a quella cartella, che non contiene pretesa impositiva alcuna, a differenza del ruolo, il quale è atto impositivo, in quanto tale annoverato dall’art. 19 del d.lgs. n. 546/92 tra quelli impugnabili»,
RAGIONE_SOCIALE. RAGIONE_SOCIALE. AVV_NOTAIO COGNOME -3

osservando che «quel che s’impugna è quindi l’atto impositivo o riscossivo menzionato nell’estratto di ruolo; di modo che inammissibile è l’impugnazione dell’estratto di ruolo che riporti il credito trasfuso in una cartella di pagamento che sia stata precedentemente notificata, e non impugnata (tra varie, Cass. n. 21289/20), o che sia rivolta a far valere l’invalidità di un’intimazione, regolarmente notificata e non contestata, per l’omessa notificazione RAGIONE_SOCIALE cartelle di pagamento (sempre tra varie, v. Cass. n. 31240/19)». Esaminando, poi, la questione della retroattività di tale disposizione, le Sezioni unite hanno affermato che «il legislatore, nel regolare», nella seconda parte della disposizione in esame, «specifici casi di azione “diretta”, stabilisce quando l’invalida notificazione della cartella ingeneri di per sé bisogno di tutela giurisdizionale e, quindi, tenendo conto dell’incisivo rafforzamento del sistema di garanzie, di cui si è detto, plasma l’interesse ad agire»; «Questa condizione dell’azione ha difatti natura dinamica, che rifugge da considerazioni statiche allo stato degli atti (tra varie, Cass. n. 9094/17; sez. un., n. 619/21), e può assumere una diversa configurazione, anche per volontà del legislatore, fino al momento della decisione. La disciplina sopravvenuta si applica, allora, ai processi pendenti perché incide sulla pronuncia della sentenza (o dell’ordinanza), che è ancora da compiere, e non già su uno degli effetti dell’impugnazione». Ha quindi affermato il seguente principio di diritto: “in tema di riscossione a mezzo ruolo, l’art. 3bis del d.L. 21 ottobre 2021, n. 146, inserito in sede di conversione dalla L. 17 dicembre 2021, n. 215, col quale, novellando l’art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, è stato inserito il comma 4bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata;
RAGIONE_SOCIALE COGNOME -4

sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113, 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione”. Nel caso di specie, inoltre, non viene in rilievo alcuna RAGIONE_SOCIALE ipotesi di azione ‘diretta’ di cui alla seconda parte del citato art. 12, comma 4-bis, la cui sussistenza il ricorrente avrebbe potuto evidenziare a questa Corte con memoria ex art. 380-bis1 cod. proc. civ., che invece non ha depositato. Nel mancare quindi di dichiarare, anche d’ufficio, l’inammissibilità dell’originario ricorso del contribuente la CTR ha commesso errore di diritto; la sentenza va dunque cassata senza rinvio ex art. 382 comma 3 c.p.c. e il ricorso introduttivo dichiarato inammissibile perché la causa non poteva essere iniziata;
-i restanti motivi di ricorso principale sono assorbiti in quanto privi di rilevanza ai fini della decisione;

-rimane pure assorbito il ricorso incidentale, attenendo esso a statuizioni che, per il loro carattere accessorio, vengono comunque travolte dalla disposta cassazione della sentenza impugnata (Cass. SS. UU. sent. 16 febbraio 2023, n. 4835);

-le spese vanno compensate, in quanto la sopradetta pronuncia di questa Corte che ha definito la questione di diritto relativa all’impugnabilità dell’estratto di ruolo è successiva alla proposizione del ricorso;

p.q.m.

accoglie il primo motivo di ricorso principale; dichiara assorbiti i restanti motivi del medesimo ricorso; dichiara pure assorbito il ricorso incidentale; cassa la sentenza impugnata senza rinvio e dichiara

inammissibile l’originario ricorso del contribuente; compensa le spese dell’intero giudizio.

Così deciso in Roma, il 15 marzo 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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