Impugnazione estratto di ruolo: Cassazione chiarisce

Una contribuente ha impugnato un estratto di ruolo sostenendo di non aver mai ricevuto le cartelle di pagamento. La Corte di Cassazione, applicando la nuova normativa, ha dichiarato il ricorso inammissibile in origine. L’impugnazione dell’estratto di ruolo è ora consentita solo se si dimostra un pregiudizio concreto, come l’esclusione da appalti pubblici.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 6 novembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: Quando è Ammessa? La Cassazione Fa Chiarezza

L’impugnazione estratto di ruolo è da tempo uno degli argomenti più dibattuti nel contenzioso tributario. Molti contribuenti vengono a conoscenza di un debito fiscale solo tramite questo documento, sostenendo di non aver mai ricevuto la cartella di pagamento originaria. Ma è sufficiente questo per agire in giudizio? Con l’ordinanza n. 6632 del 13 marzo 2024, la Corte di Cassazione ha ribadito i rigidi paletti imposti da una recente riforma legislativa, limitando drasticamente le possibilità di ricorso.

I Fatti del Caso in Analisi

Una contribuente si è rivolta alla giustizia tributaria dopo aver ricevuto due estratti di ruolo relativi a debiti per IVA, sanzioni e interessi risalenti all’anno d’imposta 2008. La sua difesa si basava su un punto fondamentale: non aveva mai ricevuto la notifica delle cartelle di pagamento sottostanti e, di conseguenza, non aveva potuto difendersi nei termini. La sua azione legale era quindi un’impugnazione estratto di ruolo per ottenere l’annullamento del debito.

Tuttavia, sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella Regionale avevano respinto le sue ragioni. La questione è così giunta all’attenzione della Corte di Cassazione.

La Questione Giuridica: I Limiti alla Impugnazione Estratto di Ruolo

Il cuore della controversia non risiede tanto nella presunta mancata notifica, quanto nell’ammissibilità stessa del ricorso. Il legislatore, con il D.L. n. 146/2021, ha introdotto una modifica cruciale all’art. 12 del d.P.R. 602/1973, stabilendo che il ruolo e la cartella di pagamento (la cui notifica si assume invalida) possono essere oggetto di impugnazione diretta solo in casi specifici.

Il contribuente che agisce in giudizio deve dimostrare che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio concreto e attuale, quale:

1. L’impossibilità di partecipare a una procedura di appalto pubblico.
2. Il blocco della riscossione di somme dovute da soggetti pubblici.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Al di fuori di queste ipotesi, l’azione non è ammissibile.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile ab origine, ovvero fin dal suo inizio, basando la sua decisione sull’applicazione diretta della nuova normativa e sul consolidato orientamento giurisprudenziale.

L’Intervento Normativo e la sua Ratio

I giudici hanno evidenziato che la modifica legislativa è stata introdotta per evitare il proliferare di ricorsi su carichi fiscali molto risalenti, la cui esazione era ormai improbabile. Tali contenziosi avrebbero gravato eccessivamente sugli uffici giudiziari, sottraendo risorse preziose. La norma, quindi, ha lo scopo di bilanciare il diritto di difesa con esigenze di efficienza del sistema.

Il Richiamo alla Giurisprudenza Consolidata

La decisione si allinea a precedenti pronunce di fondamentale importanza. In particolare, la Corte ha richiamato la sentenza delle Sezioni Unite n. 26283/2022, che aveva già circoscritto l’impugnazione estratto di ruolo, qualificandolo come un documento senza autonoma materialità lesiva. L’interesse ad agire sorge solo in presenza di un pregiudizio concreto, come un pignoramento in corso, e non dalla mera esistenza del debito.

È stato citato anche l’intervento della Corte Costituzionale (sentenza n. 190/2023), che, pur manifestando “perplessità” per una norma che condiziona pesantemente il diritto di difesa, ha ritenuto inammissibile la questione di costituzionalità, rimandando al legislatore il compito di trovare soluzioni più equilibrate.

L’Inammissibilità Originaria del Ricorso

Applicando questi principi al caso di specie, la Cassazione ha concluso che la contribuente non aveva né allegato né dimostrato di subire uno dei pregiudizi specifici previsti dalla legge. La sua azione si basava unicamente sulla contestazione del debito attraverso l’estratto di ruolo. Di conseguenza, il suo ricorso era inammissibile fin dal primo grado, e la causa non avrebbe dovuto essere proposta.

Le Conclusioni

L’ordinanza n. 6632/2024 conferma una linea interpretativa ormai consolidata: l’impugnazione estratto di ruolo non è più uno strumento generale per contestare debiti fiscali prescritti o basati su notifiche mai ricevute. È diventata un’azione eccezionale, esperibile solo dal contribuente che possa provare un danno concreto e imminente nelle sue relazioni con la pubblica amministrazione, secondo le ipotesi tassativamente previste dalla legge. Per la Suprema Corte, in assenza di tale prova, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile, cassando la sentenza impugnata e chiudendo il contenzioso senza un esame del merito.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo se non ho ricevuto la notifica della cartella di pagamento?
No. Secondo la normativa vigente e l’interpretazione della Corte di Cassazione, non è più sufficiente affermare di non aver ricevuto la cartella. L’impugnazione dell’estratto di ruolo è ammissibile solo se il contribuente dimostra che l’iscrizione a ruolo può causargli un pregiudizio specifico, come problemi in appalti pubblici, nella riscossione di crediti verso la P.A. o la perdita di benefici.

Quale pregiudizio concreto devo dimostrare per poter impugnare un estratto di ruolo?
La legge elenca tre tipologie di pregiudizio: a) un danno in una procedura di appalto pubblico; b) un blocco della riscossione di somme dovute da soggetti pubblici; c) la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione. La semplice esistenza del debito non è sufficiente.

Cosa ha deciso la Corte di Cassazione in questo caso specifico?
La Corte ha cassato la sentenza d’appello e ha dichiarato inammissibile il ricorso introduttivo della contribuente. Ha ritenuto che, in base alla nuova legge, la causa non potesse essere proposta in origine perché la ricorrente non aveva fornito la prova di alcun pregiudizio concreto e specifico derivante dall’iscrizione a ruolo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 6632 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 6632 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 13/03/2024

Oggetto: impugnazione estratto di ruolo

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 23587/2020 R.G. proposto da RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO (p.e.c.: EMAIL) ed elettivamente domiciliata presso lo RAGIONE_SOCIALE‘AVV_NOTAIO in Roma, INDIRIZZO;

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Direttore pro tempore, RAGIONE_SOCIALE, in persona del Direttore pro tempore;

-intimate –

avverso la sentenza RAGIONE_SOCIALEa Commissione Tributaria Regionale RAGIONE_SOCIALEa Liguria, n.1464/3/2019 depositata il 13 dicembre 2019, non notificata. Udita la relazione svolta nell’adunanza camerale del 13 febbraio 2024 dal consigliere NOME COGNOME.

Rilevato che:

Con sentenza RAGIONE_SOCIALEa Commissione Tributaria Regionale RAGIONE_SOCIALEa Liguria veniva rigettato l’appello proposto da NOME avverso la sentenza RAGIONE_SOCIALEa Commissione Tributaria Provinciale di Savona n. 291/2/2018 di rigetto del ricorso proposto dalla contribuente contro RAGIONE_SOCIALE -contraddittorio poi esteso anche ad RAGIONE_SOCIALE -, avente ad oggetto due estratti di ruolo e, per essi, due cartelle di pagamento.

Nello specifico si trattava degli estratti di ruolo nn. 0000034 e 0000059, relativi alla cartella n. 10320110001272763 (ruolo n. 0000034), emessa per IVA, sanzioni e interessi e la n. P_IVA (ruolo n. 0000059) per IVA, sanzioni, interessi e aggio, entrambe relative all’anno di imposta 2008.

La ricorrente proponeva varie questioni preliminari e soprattutto contestava di aver mai ricevuto la notificazione di dette cartelle di pagamento e riferiva di essere venuta a conoscenza del carico erariale in seguito ai due estratti di ruolo. Il giudice di prime cure non accoglieva le difese, decisione confermata dal giudice d’appello .

3.1. Preliminarmente la CTR considerava valida la delega alla difesa concessa dall ‘agente RAGIONE_SOCIALEa riscossione ad Avvocato del libero foro, in forza RAGIONE_SOCIALE‘ accordo fra l’Avvocatura RAGIONE_SOCIALEo Stato e RAGIONE_SOCIALE in merito alla difesa nei processi nei quali la prima non intendeva assumere la difesa giusta interpretazione autentica adottata dal legislatore con la legge di stabilità 2019 all’art. 4, comma novies come interpretato dalla Corte di Cassazione a Sezioni con sentenza n. 18350/2019, dovendo ritenersi che RAGIONE_SOCIALE possa scegliere di farsi difendere da un Avvocato del libero foro, riservando all’Avvocatura RAGIONE_SOCIALEo Stato solo i
casi espressamente ad essa riservati in base alla pattuita convenzione.

3.2. Sempre in via preliminare, osservava che le cartelle erano state emesse a seguito di controllo automatizzato RAGIONE_SOCIALEa dichiarazione ex artt. 36-bis d.P.R. 600/1973 e 54-bis d.P.R. 633/1973, per importi dichiarati ma non versati, ed escludeva che fosse necessario l’invio di alcuna previa comunicazione al contraddittorio o invito bonario. Confermava inoltre che la prescrizione del credito erariale era decennale e non era spirata anteriormente alla notifica RAGIONE_SOCIALEe cartelle. 3.3. Infine, il giudice riteneva che la contribuente non avesse fornito alcuna prova a sostegno RAGIONE_SOCIALEe sue asserzioni né avesse proposto querela di falso contro le firme apposte sulla ricezione RAGIONE_SOCIALEa notifica RAGIONE_SOCIALEe cartelle ricevute e documenti inerenti, rigettando il gravame. 4. Avverso la sentenza d’appello propone ricorso la contribuente, affidato a dieci motivi, mentre l ‘RAGIONE_SOCIALE e l’agente RAGIONE_SOCIALEa riscossione non hanno svolto difese.
Considerato che:

Con il primo motivo la ricorrente – ai fini RAGIONE_SOCIALE‘art.360 primo comma n.4 cod. proc. civ. -lamenta l’error in procedendo in cui sarebbe incorsa la CTR, in violazione e falsa applicazione degli artt. 1 d.l. 193/2016, 11, 14, 23 e 59 del d.lgs. 546/1992.

Con il secondo motivo di ricorso – in relazione all’art.360 primo comma n.3 cod. proc. civ. -la società deduce la violazione e falsa applicazione degli artt. 2697, 2712 e 2719 cod. civ., nonché 214 cod. proc. civ..

Il terzo motivo RAGIONE_SOCIALEa contribuente, incentrato sull’art.360 primo comma n.3 cod. proc. civ., denuncia la violazione e falsa applicazione degli artt. 25 e 36-bis d.P.R. 602/1973, 2948 e 2946 cod. civ..

Con il quarto motivo – in relazione all’art.360 primo comma n.3 cod. proc. civ. -si lamenta la violazione e falsa applicazione degli artt. 36-bis d.P.R. 600/1973 e 54-bis d.P.R. 633/1973.

Con il quinto e sesto motivo – in rapporto all’art.360 primo comma n.4 cod. proc. civ. -si prospetta la violazione RAGIONE_SOCIALE‘ art. 112 cod. proc.

civ. per omessa pronuncia, rispettivamente, sul quinto e sesto motivo di appello.

10. Il settimo e ottavo motivo di ricorso, fondati sull’art.360 primo comma n.4 cod. proc. civ., lamentano la violazione RAGIONE_SOCIALE‘ art. 112 cod. proc. civ. per omessa pronuncia, rispettivamente, sul settimo e nono motivo di appello.

11. Il nono e decimo motivo RAGIONE_SOCIALEa contribuente, secondo la medesima logica RAGIONE_SOCIALEe precedenti censure incentrati sull’art.360 primo comma n.4 cod. proc. civ., prospettano la violazione RAGIONE_SOCIALE‘ art. 112 cod. proc. civ. anche per omessa pronuncia, rispettivamente, sul decimo motivo di appello e in riferimento ai motivi devoluti in appello alle pagg. da 43 a 60 RAGIONE_SOCIALE‘atto di appello.

12. D’ufficio va rilevato che l’art. 3 bis d.l. 21 ottobre 2001 n.146 (Misure urgenti in materia economica e fiscale, a tutela del lavoro e per esigenze indifferibili), precisato in sede di conversione RAGIONE_SOCIALEa l. 17 dicembre 2021 n.215, novellando l’art.12 del d.P.R. 29 settembre 1973 n.602 (Disposizioni sulla riscossione RAGIONE_SOCIALEe imposte sul reddito), ha previsto che dopo il comma 4 è inserito il comma 4 bis il quale ha stabilito che l’estratto di ruolo non è impugnabile – anche unitamente alle cartelle sottostanti che si assumono non legittimamente notificate – se non a determinate, specifiche, condizioni.
12.1. La menzionata previsione di legge recita: « Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio ad una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’at.80 comma 4 del codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs 18 aprile 2016 n.50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art.1 comma 1 lett. a) del regolamento di cui al decreto del Ministro RAGIONE_SOCIALE‘economia e RAGIONE_SOCIALEe finanze 18 gennaio 2008 n.40, per effetto RAGIONE_SOCIALEe verifiche di cui all’art.48 bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione. ».
13. Orbene, la Corte di Cassazione a Sezioni Unite, con sentenza n.26283/2022, ha fortemente circoscritto le impugnazioni attraverso l’estratto di ruolo dirette ad ottenere l’annullamento RAGIONE_SOCIALEa sottesa cartella di pagamento, trattandosi di azione di accertamento negativo circa la decadenza del debito iscritto a ruolo, mentre il processo tributario ha natura di impugnazione-merito e il ruolo non ha una sua autonoma materialità. È conseguentemente presente l’interesse ad agire contro il ruolo solo se vi sia un pregiudizio da esso derivante come ad es. un pignoramento in corso o un’intimazione al pagamento, di cui non vi è evidenza in atti, da cui l’inammissibilità del ricorso.
14. La Corte costituzionale, a sua volta intervenuta con la sentenza 17 ottobre 2023, n. 190 su questioni di costituzionalità involgenti l’art. 12 comma 4-bis cit. ha stabilito che: « Le questioni sollevate (…) sono quindi inammissibili: il rimettente del resto, da un lato, non misconosce le «ragioni sottese alla norma sotto esame: a seguito RAGIONE_SOCIALEe SS.UU. del 2015 è evidente che il Legislatore si è preoccupato di evitare un proliferare di ricorsi per carichi anche molto risalenti e che a fronte di esazione piuttosto improbabile avrebbero gravato in maniera eccessiva sugli uffici sottraendo risorse preziose e causando il danno economico RAGIONE_SOCIALEa possibile condanna al pagamento RAGIONE_SOCIALEe spese di giudizio.
Dall’altro, manifesta «perplessità» per «il fatto che per risolvere tale problema il Legislatore sia intervenuto condizionando pesantemente la possibilità di difendersi in giudizio», censurando quindi la norma in riferimento agli artt. 3, 24 e 113 Cost. «nei termini di cui in motivazione», nella quale, dopo avere esposto una casistica RAGIONE_SOCIALEe fattispecie ritenute indebitamente pretermesse, conclude che «il Legislatore avrebbe potuto adottare soluzioni più snelle e con costi irrisori, che comunque sarebbero state rispettose del diritto di difesa.Di qui l’inammissibilità RAGIONE_SOCIALEe questioni sollevate, dal momento che, come emerge dalla stessa prospettazione del rimettente, il rimedio al vul-
nus riscontrato richiede, in realtà, un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore (sentenze n. 71 del 2023, n. 96 e n. 22 del 2022, n. 259, n. 240, n. 146, n. 103, n. 33 e n. 32 del 2021).».

15. In conclusione, va cassata la sentenza impugnata e, pronunciando sul ricorso introduttivo, questo dev’essere dichiarato inammissibile ex art.100 cod. proc. civ., perché ab origine , la causa non poteva essere proposta ex art.382 u.c. cod. proc. civ..

16. Le spese di lite sono compensate per i gradi di merito alla luce RAGIONE_SOCIALEa giurisprudenza di legittimità e RAGIONE_SOCIALEa Consulta sopravvenute.

Nessun provvedimento va adottato sulle spese di lite di legittimità, in assenza di costituzione RAGIONE_SOCIALEe intimate.

P.Q.M.

La Corte, pronunciando sul ricorso, cassa la sentenza impugnata e, pronunciando sul ricorso introduttivo, lo dichiara inammissibile. Compensa le spese di lite dei gradi di merito.

Così deciso il 13.2.2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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