Impugnazione estratto di ruolo: Cassazione chiarisce

Una società ha tentato l’impugnazione di un estratto di ruolo sostenendo di non aver mai ricevuto le cartelle di pagamento. La Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile in base a recenti normative che limitano fortemente tale possibilità. L’impugnazione è ammessa solo in caso di specifico e attuale pregiudizio, non dimostrato nel caso di specie, confermando l’orientamento restrittivo della giurisprudenza.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione estratto di ruolo: Quando è davvero possibile? La Cassazione fa chiarezza

L’impugnazione estratto di ruolo rappresenta una delle questioni più dibattute nel diritto tributario. Molti contribuenti scoprono l’esistenza di presunti debiti fiscali solo richiedendo questo documento all’Agente della Riscossione, sostenendo di non aver mai ricevuto la notifica della cartella di pagamento originaria. Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione ha ribadito i limiti stringenti a questa pratica, dichiarando inammissibile un ricorso e tracciando una linea netta basata sulla normativa e sulla giurisprudenza consolidata.

I fatti del caso

Una società operante nel settore automobilistico si è rivolta alla Commissione Tributaria dopo aver scoperto, tramite un estratto di ruolo richiesto nel febbraio 2013, l’esistenza di diverse iscrizioni a ruolo a suo carico. La società sosteneva di non aver mai ricevuto la notifica delle relative cartelle di pagamento e che, pertanto, aveva il diritto di contestarle.
Sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella Regionale avevano però respinto le sue richieste, dichiarando il ricorso inammissibile. I giudici di merito avevano accertato che le notifiche delle cartelle erano state ritualmente eseguite. Contro questa decisione, la società ha proposto ricorso in Cassazione.

La decisione della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza in esame, ha cassato la sentenza impugnata senza rinvio, dichiarando l’inammissibilità originaria del ricorso introduttivo. In sostanza, ha stabilito che il processo non avrebbe mai dovuto iniziare, perché l’azione del contribuente non era consentita dalla legge.
La Corte non è entrata nel merito della presunta mancata notifica, ma si è concentrata su un aspetto preliminare e decisivo: l’atto impugnato. La giurisprudenza, rafforzata da recenti interventi legislativi, ha chiarito che l’estratto di ruolo non è, di per sé, un atto impugnabile.

Le motivazioni e i limiti alla impugnazione estratto di ruolo

Il cuore della decisione risiede nell’interpretazione dell’art. 12 del d.P.R. n. 602/1973, come modificato dal d.l. n. 146/2021. Questa norma stabilisce che l’impugnazione estratto di ruolo e della cartella che si assume non notificata è possibile solo in casi eccezionali e specifici. Il contribuente deve dimostrare che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio concreto e attuale.

Quali sono questi pregiudizi? La legge ne elenca alcuni:
1. La partecipazione a una procedura di appalto.
2. La riscossione di somme dovute da pubbliche amministrazioni.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

La Cassazione, citando le Sezioni Unite (sent. n. 26283/2022) e la Corte Costituzionale (sent. n. 190/2023), ha spiegato che l’azione contro l’estratto di ruolo è un’azione di accertamento negativo, mentre il processo tributario ha natura impugnatoria. L’interesse ad agire del contribuente sorge solo quando la pretesa fiscale si manifesta concretamente, ad esempio con un pignoramento o un’intimazione di pagamento. Nel caso di specie, la società non ha fornito alcuna prova di un simile pregiudizio, limitandosi a contestare l’esistenza del debito. Questa mancanza ha reso il ricorso inammissibile fin dall’origine.

Conclusioni e implicazioni pratiche

Questa ordinanza conferma un principio ormai consolidato: non si può utilizzare l’impugnazione dell’estratto di ruolo come un mezzo per recuperare i termini per contestare una cartella di pagamento. La tutela del contribuente non è eliminata, ma semplicemente spostata a una fase successiva. Se e quando l’Agente della Riscossione avvierà un’azione esecutiva (es. pignoramento), il contribuente potrà opporsi in quella sede, facendo valere anche il vizio di mancata notifica della cartella presupposta.
Per i contribuenti, ciò significa che è fondamentale agire tempestivamente contro gli atti ricevuti e non attendere la scoperta casuale di un debito tramite un estratto di ruolo, poiché le possibilità di difesa preventiva sono state drasticamente ridotte dal legislatore per evitare un eccessivo contenzioso.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo se si ritiene di non aver ricevuto la cartella di pagamento?
No. La sentenza chiarisce che l’impugnazione dell’estratto di ruolo è una misura eccezionale. È ammessa solo se il contribuente dimostra che l’iscrizione a ruolo gli sta causando un pregiudizio specifico, attuale e concreto, come l’impossibilità di partecipare a un appalto pubblico.

Cosa si intende per ‘pregiudizio’ che giustifica l’impugnazione dell’estratto di ruolo?
Il pregiudizio non è la mera esistenza del debito. Deve essere un danno concreto derivante direttamente dall’iscrizione a ruolo, come la potenziale esclusione da una gara pubblica, il blocco di pagamenti da parte di una pubblica amministrazione o la perdita di un beneficio. Un semplice pignoramento in corso o un’intimazione di pagamento possono costituire un valido interesse ad agire.

Se il ricorso contro l’estratto di ruolo è inammissibile, il contribuente perde ogni possibilità di difesa?
No. La tutela del contribuente è semplicemente posticipata. Se il ricorso preventivo è inammissibile per assenza di pregiudizio, il contribuente potrà difendersi in un momento successivo, ovvero quando l’agente della riscossione avvierà un’azione esecutiva (es. un pignoramento). In quella sede, potrà contestare l’azione sostenendo, tra le altre cose, la mancata notifica della cartella di pagamento originaria.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 30852 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 30852 Anno 2024

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 02/12/2024

Oggetto: impugnazione estratto di ruolo

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 11285/2016 R.G. proposto da RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’Avv. NOME COGNOME (PEC: EMAIL ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Roma, INDIRIZZO

-ricorrente – contro

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’Avv . NOME COGNOME (PEC: EMAIL) elettivamente domiciliata presso il suo studio in Roma, INDIRIZZO

-controricorrente – avverso la sentenza n.5623/28/15 della Commissione Tributaria Regionale del Lazio depositata il 27.10.2015, non notificata. camerale del 9 ottobre 2024

Udita la relazione svolta nell’adunanza dal consigliere NOME COGNOME.

Rilevato che:

Con sentenza della Commissione Tributaria Regionale del Lazio veniva rigettato l’appello proposto da RAGIONE_SOCIALE avverso la sentenza della Commissione Tributaria Provinciale di Roma n. 16835/8/14 con la quale il giudice aveva rigettato il ricorso proposto dalla contribuente avverso le iscrizioni a ruolo nn. 250485/2013, 19126/2012, 15792/2007, 5132/2012, 6074/2012 e 6076/2012, aventi ad oggetto crediti dell’Amministrazione finanziaria portati da cartelle di pagamento asseritamente mai ritualmente notificate. Nel ricorso si legge che la contribuente agiva sul presupposto di aver avuto conoscenza di tali pretese tributarie solo in data 25.2.2013, allorquando richiedeva all’agente della riscossione l’estratto dei ruoli.
La Commissione Tributaria Provinciale di Roma accertava la rituale notifica delle cartelle di pagamento sottese alle suddette iscrizioni a ruolo e dichiarava inammissibile il ricorso introduttivo. Il giudice d’appello confermava tale decisione, ritenendo infondato anche il motivo di gravame di avvenuta estinzione ex lege della pretesa tributaria ai sensi dell’art. 1, comma 540, Legge 228 del 2012.

Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per Cassazione la contribuente, affidato ad un unico motivo, al quale l’ agente della riscossione ha replicato con controricorso.

Considerato che:

In via prioritaria alla disamina dell’unica censura sollevate da parte ricorrente, va rilevato che il ricorso introduttivo del giudizio è inammissibile.

Parte contribuente rende noto nell’incipit del ricorso (cfr. p.3) che «Preme evidenziare come la scrivente abbia avuto specifica contezza della natura e della consistenza delle asserite pretese tributarie solo in data 25 febbraio 2013, ovvero, a seguito della richiesta all’Agente della riscossione dell’estratto dei ruoli». La circostanza è confermata dal fatto che gli estratti di ruolo sono gli atti impugnati e allegati, da ultimo, al ricorso per Cassazione . Viene così chiaramente impugnato ciascun ruolo e, per esso, la cartella di pagamento sottesa, che la società assume non essere stata ritualmente notificata, avendo appreso della sua esistenza proprio tramite l’estratto di ruolo.
D’ufficio va quindi rilevato che l’art.3 bis d.l. 21 ottobre 2001 n.146 (Misure urgenti in materia economica e fiscale, a tutela del lavoro e per esigenze indifferibili), precisato in sede di conversione della l. 17 dicembre 2021 n.215, novellando l’art.12 del d.P.R. 29 settembre 1973 n.602 (Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito), ha previsto che dopo il comma 4 è inserito il comma 4 bis il quale ha stabilito che l’estratto di ruolo non è impugnabile anche unitamente alle cartelle sottostanti che si assumono non legittimamente notificate – se non a determinate, specifiche, condizioni.
La menzionata previsione di legge recita: «Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio ad una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’at.80 comma 4 del codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs 18

aprile 2016 n.50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art.1 comma 1 lett. a) del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008 n.40, per effetto delle verifiche di cui all’art.48 bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione.».

Orbene, la Corte di Cassazione a Sezioni Unite, con sentenza n.26283/2022, ha fortemente circoscritto le impugnazioni attraverso l’estratto di ruolo dirette ad ottenere l’annullamento della sottesa cartella di pagamento, trattandosi di azione di accertamento negativo circa la decadenza del debito iscritto a ruolo, mentre il processo tributario ha natura di impugnazione-merito e il ruolo non ha una sua autonoma materialità. È conseguentemente presente l’interesse ad agire contro il ruolo solo se vi sia un pregiudizio da esso derivante come ad es. un pignoramento in corso o un’intimazione al pagamento, di cui non vi è evidenza in atti, da cui l’inammissibilità del ricorso.
5. La Corte costituzionale, a sua volta intervenuta con la sentenza 17 ottobre 2023, n. 190 (conf. Corte cost. n. 81/2024) su questioni di costituzionalità involgenti l’art. 12 comma 4-bis cit., non ha smentito l’operato delle Sezioni Unite stabilendo: «Le questioni sollevate (…) sono quindi inammissibili: il rimettente del resto, da un lato, non misconosce le «ragioni sottese alla norma sotto esame: a seguito delle SS.UU. del 2015 è evidente che il Legislatore si è preoccupato di evitare un proliferare di ricorsi per carichi anche molto risalenti e che a fronte di esazione piuttosto improbabile avrebbero gravato in maniera eccessiva sugli uffici sottraendo risorse preziose e causando il danno economico della possibile condanna al pagamento delle spese di giudizio.
Dall’altro, manifesta «perplessità» per «il fatto che per risolvere tale problema il Legislatore sia intervenuto condizionando pesantemente la possibilità di difendersi in giudizio», censurando quindi la norma

in riferimento agli artt. 3, 24 e 113 Cost. «nei termini di cui in motivazione», nella quale, dopo avere esposto una casistica delle fattispecie ritenute indebitamente pretermesse, conclude che «il Legislatore avrebbe potuto adottare soluzioni più snelle e con costi irrisori, che comunque sarebbero state rispettose del diritto di difesa.

Di qui l’inammissibilità delle questioni sollevate, dal momento che, come emerge dalla stessa prospettazione del rimettente, il rimedio al vulnus riscontrato richiede, in realtà, un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore (sentenze n. 71 del 2023, n. 96 e n. 22 del 2022, n. 259, n. 240, n. 146, n. 103, n. 33 e n. 32 del 2021).». 6. Da ultimo, a conferma di quanto precede circa il ridotto perimetro di impugnabilità dell’estratto di ruolo, sono intervenute anche le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con sentenza 7 maggio 2024 n.12459, chiarendo che in tema di riscossione coattiva mediante ruolo, i limiti alla impugnabilità della cartella di pagamento, che si assuma invalidamente notificata e conosciuta solo attraverso la notificazione dell’estratto di ruolo, previsti dal comma 4-bis dell’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, inserito dall’art. 3-bis del d.l. n. 146 del 2021, conv. con modif. dalla l. n. 215 del 2021, non comportano un difetto di tutela per il contribuente, grazie al riconoscimento di una sua tutela più ampia nella fase esecutiva e tenuto conto che, come affermato dalla Corte costituzionale nella sent. n. 190 del 2023, i rimedi ad un eventuale vulnus richiedono un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella
discrezionalità del legislatore

In conclusione, la sentenza impugnata va cassata senza rinvio, e dichiarato inammissibile ex art.100 cod. proc. civ. il ricorso introduttivo, perché ab origine , la causa non poteva essere proposta ex art.382 u.c. cod. proc. civ..

Le spese di lite sono compensate tra le parti per tutti i gradi di giudizio alla luce della giurisprudenza di legittimità e della Consulta sopravvenute all’incardinamento del ricorso.

La Corte: pronunciando sul ricorso, cassa la sentenza impugnata senza rinvio e dichiara inammissibile il ricorso introduttivo. Compensa le spese di lite.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 9.10.2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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