Impugnazione cartella: quando il ricorso è infondato

Una società in liquidazione ha tentato l’impugnazione della cartella di pagamento per la tassa sui rifiuti (Tarsu). La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso, stabilendo principi chiave: l’annullamento della sola cartella non estingue il debito tributario sottostante e l’appello dell’Agente di Riscossione impedisce la formazione del giudicato anche a favore del Comune creditore. La sentenza chiarisce inoltre la validità dell’iscrizione a ruolo prima della definitività dell’accertamento e i requisiti di motivazione della cartella.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione della cartella: la Cassazione chiarisce i limiti del ricorso

L’impugnazione della cartella di pagamento è uno strumento fondamentale a disposizione del contribuente, ma il suo successo dipende dalla fondatezza dei motivi addotti. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ci offre importanti chiarimenti sui confini di tale azione, analizzando un caso relativo al mancato pagamento della tassa sui rifiuti (Tarsu). La Corte ha respinto il ricorso di una società, stabilendo principi chiari in materia di giudicato, effetti dell’impugnazione dell’agente di riscossione e motivazione degli atti.

I fatti di causa

Una società in liquidazione proponeva ricorso contro una cartella di pagamento relativa ad avvisi Tarsu per diverse annualità. In primo grado, la Commissione Tributaria Provinciale accoglieva il ricorso, annullando la cartella. Successivamente, la Commissione Tributaria Regionale, accogliendo l’appello dell’Agenzia delle Entrate – Riscossione, riformava la decisione e rigettava il ricorso originario del contribuente. La società decideva quindi di ricorrere in Cassazione, basando la propria difesa su cinque motivi principali, tra cui la presunta formazione di un giudicato interno per mancata impugnazione da parte del Comune e vizi procedurali e di motivazione della cartella stessa.

L’impugnazione della cartella e il giudicato interno

Uno dei punti centrali del ricorso riguardava il cosiddetto “giudicato interno”. La società sosteneva che, non avendo il Comune (ente creditore) impugnato la sentenza di primo grado che annullava la cartella, tale decisione fosse diventata definitiva. La Cassazione ha smontato questa tesi, chiarendo un aspetto cruciale: la sentenza di primo grado aveva annullato esclusivamente la cartella di pagamento, e non il ruolo o la pretesa tributaria sottostante. Di conseguenza, l’impugnazione proposta dall’Agente della Riscossione era sufficiente a mantenere aperta la controversia. La Corte ha ribadito che, nel processo tributario, l’impugnazione dell’agente di riscossione produce effetti anche nei confronti dell’ente impositore, indipendentemente dalla sua partecipazione diretta al giudizio d’appello.

Altri motivi di ricorso esaminati dalla Corte

La Corte ha rigettato anche gli altri motivi di ricorso presentati dalla società.

Sulla validità dell’iscrizione a ruolo

Il contribuente lamentava l’illegittimità dell’iscrizione a ruolo prima che gli avvisi di accertamento fossero diventati definitivi. La Cassazione ha confermato l’orientamento consolidato secondo cui, per la Tarsu, la normativa specifica (art. 72 del d.lgs. n. 507/1993) consente all’ente impositore di iscrivere a ruolo l’intero importo dovuto anche in pendenza di ricorso, senza dover attendere la definitività dell’atto.

Sulla motivazione della cartella di pagamento

Infine, è stato ritenuto infondato il motivo relativo al difetto di motivazione della cartella, specialmente per quanto riguarda il calcolo degli interessi. La Corte ha spiegato che quando la cartella segue un atto precedente (come un avviso di accertamento) che ha già determinato il debito d’imposta, è sufficiente che essa richiami tale atto e quantifichi gli accessori. Nel caso specifico, la cartella era conforme al modello ministeriale e faceva riferimento agli avvisi di accertamento già notificati e impugnati autonomamente dal contribuente, soddisfacendo così l’obbligo di motivazione.

Le motivazioni

Le motivazioni della Suprema Corte si fondano su una rigorosa interpretazione delle norme processuali e tributarie. In primo luogo, la distinzione tra l’atto (la cartella) e la pretesa sottostante (il ruolo) è fondamentale per comprendere i limiti del giudicato. Annullare la cartella per un vizio proprio non significa cancellare il debito. In secondo luogo, il principio dell’estensione degli effetti dell’impugnazione dell’agente di riscossione all’ente impositore garantisce l’economia processuale ed evita decisioni contrastanti. Infine, le norme speciali sui tributi locali, come la Tarsu, prevalgono sulle disposizioni generali, consentendo una riscossione più celere anche in pendenza di contenzioso. La decisione riafferma che la motivazione “per relationem”, ovvero tramite rinvio ad atti precedenti già noti al contribuente, è pienamente legittima nel sistema tributario.

Le conclusioni

L’ordinanza in esame consolida importanti principi in materia di contenzioso tributario. Per i contribuenti, emerge la necessità di impugnare non solo la cartella di pagamento, ma anche gli atti presupposti (avvisi di accertamento), poiché l’annullamento della prima non garantisce l’estinzione del debito. Per gli operatori del diritto, la sentenza chiarisce la dinamica processuale tra ente creditore e agente di riscossione, sottolineando come l’azione di uno possa salvaguardare le ragioni dell’altro. In definitiva, una strategia difensiva efficace richiede un’attenta valutazione di tutti gli atti del procedimento di riscossione e una chiara comprensione di quali vizi possano essere fatti valere e contro quale atto.

L’annullamento della sola cartella di pagamento determina la cancellazione definitiva del debito tributario?
No. La Corte di Cassazione ha chiarito che la sentenza che annulla la sola cartella di pagamento non si estende alla pretesa tributaria sottostante (il ruolo). Pertanto, il debito rimane, a meno che non venga annullato anche l’atto impositivo presupposto.

Se l’agente della riscossione impugna una sentenza favorevole al contribuente, tale impugnazione ha effetti anche per il Comune che non ha presentato appello?
Sì. Secondo la Corte, nel processo tributario, l’impugnazione proposta dall’agente della riscossione spiega i suoi effetti anche nei confronti dell’ente impositore (es. il Comune), impedendo che la sentenza di primo grado diventi definitiva.

Per la tassa sui rifiuti (Tarsu), è legittimo iscrivere a ruolo l’intero importo anche se l’avviso di accertamento è stato impugnato e non è ancora definitivo?
Sì. La normativa specifica in materia di Tarsu consente l’iscrizione a ruolo dell’intera pretesa tributaria anche in pendenza di ricorsi alle commissioni tributarie, senza attendere la definitività dell’accertamento.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 31642 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 31642 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME

Data pubblicazione: 09/12/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 27726/2019 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME (CODICE_FISCALE

-ricorrente-

contro

COMUNE DI LACCO RAGIONE_SOCIALE DI NAPOLI, rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME (DMGGCR57P13F839L)

-controricorrente-

nonchè contro

RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO . (NUMERO_DOCUMENTO

avverso SENTENZA di COMM.TRIB.REG. CAMPANIA n. 1322/2019 depositata il 13/02/2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 19/09/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

Fatti di causa

Con la sentenza indicata in epigrafe la CTR della Campania accoglieva l’appello dell’Agenzia delle entrate riscossione e rigettava il ricorso introduttivo dalla contribuente proposto avverso cartella di pagamento su avvisi Tarsu 2009-2012;

ricorre per cassazione la contribuente con cinque motivi di ricorso;

l’Agenzia delle entrate Riscossione ed il Comune di Lacco Ameno hanno depositato controdeduzioni chiedendo pronunciarsi l’inammissibilità o il rigetto del ricorso.

Ragioni della decisione

Il ricorso è infondato e deve respingersi con la condanna della società ricorrente al pagamento delle spese e con raddoppio del contributo unificato.

Il primo motivo di ricorso (la formazione del giudicato interno, per la mancata impugnazione della sentenza di primo grado da parte del Comune) è manifestamente infondato. La sentenza della Commissione tributaria provinciale di Napoli n. 483 / 44 / 2016 dell’8 novembre 2016, espressamente ha annullato la sola cartella di pagamento e non il ruolo: «questa Commissione ritiene che la cartella sia stata emessa in violazione dell’art. 1, comma 163, l. 296 del 2006». Conseguentemente solo la cartella è stata oggetto di pronuncia da parte della decisione di primo grado. Nessun giudicato risulta, quindi, configurato sulla pretesa tributaria che è rimasta
sempre vigente (vedi Sez. U – , Sentenza n. 26283 del 06/09/2022, Rv. 665660 – 02).

Del resto nello stesso ricorso introduttivo si prospettavano solo vizi della cartella e non anche della pretesa tributaria (peraltro, impugnata in altro processo), conseguentemente non sussiste il giudicato in quanto l’impugnazione dell’agenzia delle entra te Riscossione spiega i suoi effetti, anche, per il Comune creditore, ex art. 39, d. lgs. 112 del 1999: «Nel processo tributario, il giudicato formatosi tra il contribuente e l’agente della riscossione spiega in ogni caso effetti anche nei confronti dell’ente impositore, indipendentemente dalla “denuntiatio litis” all’Agenzia delle entrate, la cui partecipazione alla lite deve essere sollecitata dall’agente e rileva unicamente nel rapporto interno ex art. 39 del d.lgs. n. 112 del 1999, senza che costituisca requisito per l’opponibilità delle statuizioni, attesa la scissione tra titolarità ed esercizio del credito tributario» (Sez. 5 – , Ordinanza n. 14566 del 26/05/2021, Rv. 661364 – 01). Il giudicato interno era in definitiva comunque precluso dall’impugnaz ione di NOME che ben poteva interloquire anche sul ruolo, salvo rispondere dell’esito negativo della lite in caso di mancata chiamata in causa dell’ente: Cass.n. 24678.18 ed altre.
Infondati anche il secondo ed il terzo motivo, che si trattano congiuntamente. Correttamente la CTR ha disposto la sanatoria del difetto di rappresentazione assegnando il termine di cui all’art. 182 cod. proc. civ..

Solo l’inesistenza della procura non avrebbe consentito la sanatoria («L’art. 182, comma 2, c.p.c., nella formulazione introdotta dall’art. 46, comma 2, della l. n. 69 del 2009, non consente di “sanare” l’inesistenza o la mancanza in atti della procura alla lite», Sez. U – , Sentenza n. 37434 del 21/12/2022, Rv. 666508 -01; vedi anche la nuova norma inserita dal d. lgs. n. 149 del 2022, Cass. Sez. 5, n. 12831 del 20024).

Nel caso in giudizio l’Agenzia delle Entrate Riscossione si era costituita, peraltro, con un Avvocato del libero foro, costituzione del tutto legittima nel giudizio di merito («Ai fini della rappresentanza e difesa in giudizio, l’Agenzia delle Entrate -Riscossione, impregiudicata la generale facoltà di avvalersi anche di propri dipendenti delegati davanti al tribunale ed al giudice di pace, si avvale: a) dell’Avvocatura dello Stato nei casi previsti come riservati ad essa dalla Convenzione intervenuta (fatte salve le ipotesi di conflitto e, ai sensi dell’art. 43, comma 4, r.d. n. 1611 del 1933, di apposita motivata delibera da adottare in casi speciali e da sottoporre all’organo di vigilanza), oppure ove vengano in rilievo questioni di massima o aventi notevoli riflessi economici; b) di avvocati del libero foro, senza bisogno di formalità, né della delibera prevista dall’art. 43, comma 4, r.d. cit. – nel rispetto degli articoli 4 e 17 del d.lgs. n. 50 del 2016 e dei criteri di cui agli atti di carattere generale adottati ai sensi dell’art. 1, comma 5 del d.l. 193 del 2016, conv. in l. n. 225 del 2016 – in tutti gli altri casi ed in quelli in cui, pure riservati convenzionalmente all’Avvocatura erariale, questa non sia disponibile ad assumere il patrocinio. Quando la scelta tra il patrocinio dell’Avvocatura erariale e quello di un avvocato del libero foro discende dalla riconduzione della fattispecie alle ipotesi previste dalla Convenzione tra l’Agenzia e l’Avvocatura dello Stato o di indisponibilità di questa ad assumere il patrocinio, la costituzione dell’Agenzia a mezzo dell’una o dell’altro postula necessariamente ed implicitamente la sussistenza del relativo presupposto di legge, senza bisogno di allegazione e di prova al riguardo, nemmeno nel giudizio di legittimità. Principio enunciato ai sensi dell’art. 363 c.p.c.», Sez. U, Sentenza n. 30008 del 19/11/2019, Rv. 656068 -01; vedi anche Sez. L – , Sentenza n. 6931 del 08/03/2023, Rv. 666977 – 01).
3. Il quarto motivo risulta infondato, in quanto correttamente la sentenza di appello ha ritenuto valida l’iscrizione a ruolo del tributo

prima della definitività degli avvisi di accertamenti (impugnati), come ritenuto costantemente da questa Corte di legittimità: «In tema di tassa per la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani (TARSU), l’art. 72 del d.lgs. n. 507 del 1993 non prevede, in caso di accertamento non ancora divenuto definitivo, quindi in pendenza di ricorsi alle commissioni tributarie, l’iscrizione a ruolo del solo tributo principale e per la sola parte non eccedente la misura prevista dall’art. 15 del d.P.R. n. 602 del 1973, sicché, anche quando il contribuente abbia impugnato in sede giudiziaria l’avviso di accertamento, resta consentito all’ente impositore provvedere all’iscrizione a ruolo della pretesa tributaria per intero, e non soltanto nel limite di un terzo, come previsto dal comma 1 dell’art. 15 cit., non potendo tale fattispecie essere sussunta neppure sotto l’art. 68, comma 1, del d.lgs. n. 546 del 1992, il quale prevede la riscossione frazionata del tributo solo per le somme determinate a seguito di una sentenza tributaria di merito», Sez. 5, Sentenza n. 21582 del 26/10/2016, Rv. 641473 -01; vedi anche, per l’imposta comunale sulla pubblicità, Sez. 5 – , Sentenza n. 578 del 12/01/2017, Rv. 642451 – 01).
Infondato anche l’ultimo motivo di ricorso sulla motivazione della cartella. La sentenza impugnata esattamente rileva la correttezza motivazionale della stessa anche sul calcolo degli interessi.

Infatti, «La cartella di pagamento, allorché segua l’adozione di un atto fiscale che abbia già determinato il “quantum” del debito di imposta e gli interessi relativi al tributo, è congruamente motivata con riguardo al calcolo degli interessi nel frattempo maturati attraverso il semplice richiamo dell’atto precedente e la quantificazione dell’importo per gli ulteriori accessori, indicazione che soddisfa l’obbligo di motivazione prescritto dall’art. 7 della l. n. 212 del 2000 e dall’art. 3 della l. n. 241 del 1990; se, invece, la cartella costituisce il primo atto riguardante la pretesa per interessi,
al fine di soddisfare l’obbligo di motivazione essa deve indicare, oltre all’importo monetario richiesto, la base normativa relativa agli interessi reclamati – la quale può anche essere implicitamente desunta dall’individuazione specifica della tipologia e della natura degli interessi oggetto della pretesa ovvero del tipo di tributo a cui questi accedono – e la decorrenza dalla quale gli accessori sono dovuti, senza che sia necessaria la specificazione dei singoli saggi periodicamente applicati o delle modalità di calcolo», Sez. U – , Sentenza n. 22281 del 14/07/2022, Rv. 665273 – 01).
La cartella, del resto, è stata redatta in conformità al modello ministeriale previsto dalla norma, con il richiamo agli avvisi di accertamento, già notificati ed autonomamente impugnati.

In difetto di elementi contrari e considerata l’automazione della procedura di formazione ed emissione, deve affermarsi che l’indicazione del responsabile del procedimento (aspetto pure dedotto in doglianza) concernesse anche le specifiche funzioni di stampa e notificazione come regolate dalla legge.

P.Q.M.

rigetta il ricorso.

Condanna la ricorrente al pagamento, in favore dei controricorrenti, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 5.400,00 per compensi, per ciascun controricorrente: oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in euro 200,00, ed agli accessori di legge, per il Comune; ed oltre alle spese prenotate a debito per l’Agenzia delle Entrate Riscossione.

A i sensi dell’art. 13 comma 1 -quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1bis , dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, il 19/09/2024 .

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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