Impugnazione cartella esattoriale: quando è lecita?

Un contribuente impugna diverse cartelle di pagamento mai notificate, scoperte solo tramite un estratto di ruolo. La Corte di Cassazione, applicando una recente normativa, ha dichiarato il ricorso inammissibile. La Corte ha stabilito che l’impugnazione di una cartella esattoriale non notificata è possibile solo se il contribuente dimostra di subire un pregiudizio concreto e attuale, come l’impossibilità di partecipare a gare d’appalto. Mancando tale prova, l’azione legale non può procedere.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 26 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione cartella esattoriale non notificata: la prova del pregiudizio è essenziale

L’ordinanza della Corte di Cassazione analizzata oggi affronta una questione cruciale per molti contribuenti: cosa fare quando si scopre l’esistenza di una cartella di pagamento mai ricevuta? La possibilità di una impugnazione della cartella esattoriale in questi casi è stata oggetto di un importante intervento legislativo, i cui effetti sono stati chiariti dalla Suprema Corte. Questa decisione stabilisce un principio fondamentale: per contestare una cartella non notificata, non basta affermare di non averla mai ricevuta, ma è necessario dimostrare un ‘interesse ad agire’ qualificato, ossia un pregiudizio concreto e attuale derivante da quell’iscrizione a ruolo.

Il caso: la contestazione di cartelle mai ricevute

Il caso ha origine dall’azione di una contribuente che, dopo aver richiesto un estratto di ruolo presso l’agente della riscossione, scopriva l’esistenza di sei cartelle di pagamento a suo carico. Sostenendo di non aver mai ricevuto la notifica di tali atti, decideva di impugnarli davanti alla Commissione Tributaria Provinciale.

Inizialmente, il ricorso veniva dichiarato inammissibile. Tuttavia, la Commissione Tributaria Regionale ribaltava la decisione, accogliendo l’appello della contribuente e annullando le cartelle per un vizio di notifica, ritenendo di conseguenza decaduta la pretesa esecutiva. Contro questa sentenza, sia l’Agenzia delle Entrate che l’Agente della Riscossione proponevano ricorso per cassazione.

La questione dell’interesse ad agire nell’impugnazione cartella esattoriale

Il fulcro della controversia si sposta sulla questione dell’ammissibilità stessa del ricorso originario. L’Agenzia delle Entrate sosteneva che la contribuente non potesse contestare le cartelle senza un termine, solo perché ne era venuta a conoscenza tramite un estratto di ruolo. Su questo punto è intervenuta una modifica legislativa (art. 12, comma 4-bis, del D.P.R. n. 602/1973), che ha limitato la possibilità di impugnare il ruolo e la cartella non notificata.

Secondo la nuova norma, tale impugnazione è consentita solo nei casi in cui il debitore dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio specifico, come ad esempio:

* L’impossibilità di partecipare a una procedura di appalto.
* Il blocco della riscossione di somme dovute da soggetti pubblici.
* La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

La Corte di Cassazione a Sezioni Unite, con la sentenza n. 26283/2022, ha chiarito che questa nuova regola si applica anche ai processi già in corso, plasmando la nozione di ‘interesse ad agire’ in materia tributaria.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha accolto i motivi di ricorso dell’Agenzia delle Entrate, basandosi proprio su questi principi. Ha stabilito che, alla luce della normativa sopravvenuta e dell’interpretazione fornita dalle Sezioni Unite, il ricorso originario della contribuente doveva essere dichiarato inammissibile.

Le Motivazioni

La Corte ha osservato che la contribuente, pur avendo lamentato la mancata notifica delle cartelle, non ha mai allegato né dimostrato, nemmeno nel giudizio di legittimità, di subire uno dei pregiudizi specifici previsti dalla legge come condizione per l’impugnazione. La semplice conoscenza dell’esistenza del debito tramite l’estratto di ruolo non è sufficiente a generare l’interesse ad agire necessario per avviare una causa. L’azione legale è permessa solo quando l’iscrizione a ruolo produce un effetto lesivo concreto e immediato, che va oltre la mera esistenza del debito.

Le Conclusioni

Di conseguenza, la Corte di Cassazione ha cassato la sentenza della Commissione Tributaria Regionale senza rinvio, dichiarando inammissibile il ricorso introduttivo della contribuente. Questa decisione consolida un orientamento restrittivo: l’impugnazione di una cartella esattoriale che si presume non notificata non è un’azione esperibile ‘a prescindere’, ma è subordinata alla prova di un danno specifico e qualificato. I contribuenti che si trovano in questa situazione devono quindi essere consapevoli che, per poter adire il giudice tributario, dovranno dimostrare che l’esistenza di quel debito ‘fantasma’ sta compromettendo attivamente la loro sfera giuridico-economica nei modi previsti dalla legge.

È sempre possibile impugnare una cartella di pagamento che si presume non sia mai stata notificata?
No. Secondo la recente normativa e l’interpretazione della Corte di Cassazione, l’impugnazione è ammessa solo se il contribuente dimostra che l’iscrizione a ruolo gli sta causando un pregiudizio concreto e attuale, come l’esclusione da appalti pubblici o la mancata riscossione di crediti verso la P.A.

Cosa significa ‘dimostrare un pregiudizio’ per poter impugnare una cartella non notificata?
Significa provare con documentazione adeguata che l’esistenza del debito iscritto a ruolo sta producendo effetti negativi immediati. Ad esempio, bisogna dimostrare di aver tentato di partecipare a una gara d’appalto e di esserne stati esclusi a causa di quel debito, o che un ente pubblico ha bloccato un pagamento dovuto al contribuente per lo stesso motivo.

La nuova legge sull’impugnazione delle cartelle si applica anche ai processi già in corso?
Sì. La Corte di Cassazione a Sezioni Unite ha stabilito che la norma che richiede la prova del pregiudizio per l’impugnazione si applica anche ai giudizi pendenti al momento della sua entrata in vigore. Pertanto, anche chi aveva iniziato una causa prima della modifica legislativa deve dimostrare il proprio interesse ad agire secondo i nuovi criteri.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 2030 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 2030 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 19/01/2024

CARTELLA PAGAMENTO

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 26573/2015 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, subentrata ad RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in Roma, INDIRIZZO , presso l’AVV_NOTAIO e rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO,

-ricorrente –

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Direttore pro tempore , domiciliata in Roma, INDIRIZZO, presso l’Avvocatura generale dello Stato che la rappresenta e difende,

-controricorrente-

ricorrente incidentale -Contro

COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO e rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO,

-controricorrente – avverso la sentenza della COMM.TRIB.REG. PUGLIA, sezione staccata di Foggia, n. 1993/2015, depositata il 23/09/2015; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 29 novembre 2023 dal consigliere NOME COGNOME.

Rilevato che:

NOME COGNOME impugnava innanzi alla C.t.p. di Foggia, nei confronti della sola RAGIONE_SOCIALE, sei cartelle di pagamento. Nel processo interveniva RAGIONE_SOCIALE quale società di RAGIONE_SOCIALE.

La C.t.p. di Foggia dichiarava inammissibili i ricorsi riuniti.

In particolare, osservava che, ove la contribuente avesse inteso contestare le cartelle, il ricorso era inammissibile in quanto tardivo; che, invece, ove avesse inteso impugnare gli estratti di ruolo, il ricorso era inammissibile in quanto non preceduto dalla conoscenza legale dell ‘atto mediante notificazione .

La C.t.r., con la sentenza impugnata, accoglieva l’appello della contribuente.

Dopo aver precisato che oggetto del ricorso erano le cartelle di pagamento, affermava che era maturata la decadenza della pretesa esecutiva. Rilevava, in proposito, un vizio di notifica RAGIONE_SOCIALE cartelle, avvenuta secondo il procedimento della c.d. irreperibilità relativa, non essendo stata effettuata l’affissione dell’avviso di deposito sulla porta dell’abitazione del la contribuente e non risultando che fosse decorso il termine di dieci giorni dalla data di spedizione della raccomandata informativa.
Avverso detta ultima sentenza ha proposto ricorso per cassazione l’ RAGIONE_SOCIALE e la contribuente ha resistito con controricorso.

L’RAGIONE_SOCIALE, a propria volta, ha notificato controricorso e ricorso incidentale avverso il quale la contribuente si è difesa a mezzo ulteriore controricorso.

Con memoria ex art. 380 bis.1 cod. proc. civ. si è costituita RAGIONE_SOCIALE, in sostituzione della soppressa RAGIONE_SOCIALE (costituita attraverso la fusione per incorporazione di RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE) e quale soggetto pubblico succeduto in tutti i rapporti anche processuali di quest’ultima.

Considerato che:

La società di RAGIONE_SOCIALE ha proposto due motivi.

1.1. Con il primo motivo denuncia, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., la violazione e/o falsa applicazione degli art. 140 cod. proc. civ. e 26 d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602,

Censura la sentenza impugnata per aver ritenuto invalida la notifica RAGIONE_SOCIALE cartelle -male interpretando l’art. 140 cod. proc. civ. e travisando quanto ritenuto in proposito dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 258 del 2012 -in ragione della mancata affissione alla porta dell’abitazione del la contribuente dell’avviso di deposito dell’atto presso la Casa Comunale.

Osserva in proposito che l’omissione dell’adempimento determina la nullità e non l’inesistenza della notifica , sicché quest’ultima doveva ritenersi sanata in ragione della ricezione della raccomandata da parte del destinatario; che, nella fattispecie in esame, la raccomandata era stata ritualmente eseguita ed era maturata la compiuta giacenza.

1.2. Con il secondo motivo denuncia, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., la violazione dell’art. 92 cod. proc. civ.

Censura la sentenza impugnata nel capo relativo alla condanna alle spese, ritenuta sproporzionata e priva di logica giuridica, stante il parziale rigetto dell’appello della contribuente.

L’RAGIONE_SOCIALE, con il ricorso incidentale, ha proposto quattro motivi.

2.1. Con il primo motivo denuncia, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ., error in procedendo per violazione e falsa applicazione dell’art. 22 d.lgs. 231 dicembre 1992, n. 546.

Censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha escluso l’inammissibilità del ricorso originario della contribuente, sebbene quest’ultima non avesse allegato all’atto introduttivo gli atti impugnati, e nella parte in cui ha affermato che detti ultimi potessero essere prodotti anche successivamente.

2.2. Con il secondo motivo denuncia, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., error in procedendo per violazione e falsa applicazione degli artt. 18, 19, 24 e 57 d.lgs. n. 546 del 1992.

Censura la sentenza impugnata per aver ritenuto che la contribuente avesse individuato gli atti impugnati nelle cartelle di pagamento, nonostante la prospettazione di questioni confuse sia sull’estratto di ruolo che sulle cartelle.

2.3. Con il terzo motivo denuncia, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., error in procedendo per violazione e falsa applicazione degli artt. 19 e 21 d.lgs. n. 546 del 1992.

Censura la sentenza impugnata per aver sostanzialmente ritenuto che al contribuente fosse consentito contestare senza termine atti in precedenza notificati e divenuti definitivi. Assume che il ricorso originario aveva ad oggetto un atto non autonomamente impugnabile; che, pertanto, il ricorso originario era inammissibile mancando l’inidispensabile presupposto processuale in virtù del quale ricorrere.

2.4. Con il quart o motivo denuncia, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ. la violazione e/o falsa applicazione degli art. 140 cod. proc. civ. e 26 d.P.R. n. 602 del 1973.

Censura la sentenza impugnata per aver ritenuto invalida la notifica RAGIONE_SOCIALE cartelle in ragione della mancata affissione alla porta dell’abitazione del contribuente dell’avviso di deposito dell’atto presso la Casa Comunale. Assume che gli effetti della pronuncia della Corte costituzionale n. 258 del 2012 non retroagivano alle cartelle notificate in precedenza.

2.5. Con il quinto motivo la società RAGIONE_SOCIALE denuncia, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ. error in procedendo per violazione dell’art. 92 cod. proc. civ.

Censura la sentenza impugnata nel capo relativo alle spese in quanto assume la sussistenza di giusti motivi per la compensazione.

3 . Preliminarmente va disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso per cassazione proposto da RAGIONE_SOCIALE, sollevata dalla contribuente con il controricorso.

La contribuente assume che la società di RAGIONE_SOCIALE, intervenuta volontariamente nel giudizio di merito, sia priva di interesse giuridicamente tutelabile in quanto la medesima non era litisconsorte né fa coltativo né necessario nel giudizio introdotto contro l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE. In via subordinata assume che, anche a ritenere la stessa portatrice di un interesse ad adiuvandum, non le era comunque consentito proporre autonomo ricorso per cassazione.

3.1. Quanto al difetto di legittimazione della società di RAGIONE_SOCIALE, deve rilevarsi che con il ricorso originario la contribuente aveva fatto valere anche vizi propri della cartella (cfr. controricorso nei confronti dell’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE pagg. 15 e ss) .

In ogni caso, la C.t.r., a fronte dell’eccezione sollevata dalla contribuente, si è espressamente pronunciata sulla questione

ritenendo legittimo l’intervento ed affermando che l’ ingresso nel processo del terzo era comunque giustificato come intervento adesivo dipendente.

Tale statuizione, sfavorevole alla contribuente, non è stata oggetto di ricorso incidentale, sicché sulla stessa si è formato il giudicato. Infatti, in tema di giudizio per cassazione, qualora la sentenza impugnata con ricorso principale abbia, sia pur implicitamente, risolto in senso sfavorevole alla parte vittoriosa una questione preliminare o pregiudiziale, il ricorso per cassazione dell’avversario impone a detta parte, che intenda sottoporre all’esame della Corte la medesima questione, di proporre ricorso incidentale, non potendo la stessa limitarsi a ripresentarla con il controricorso, atteso che la struttura del procedimento di legittimità, che non è soggetto alla disciplina dettata per l’appello dall’art. 346 cod. proc. civ. pone a carico dell’intimato l’onere dell’impugnazione anche in caso di soccombenza teorica e non solo pratica (Cass. 10/11/2021 n. 33109)
3.2. Quanto all’ina mmissibi lità di un’impugna zione autonoma da parte dell’interventore adesivo dipendente , questa Corte ha precisato che il ricorso per cassazione proposto in via autonoma e principale dall’interveniente adesivo dipendente va esaminato come ricorso incidentale adesivo rispetto a quello della parte adiuvata, da intendersi quale ricorso principale, posto che il predetto interveniente -cui è preclusa l’impugnazione in via autonoma della sentenza sfavorevole alla parte adiuvata, salvo che per la statuizione di condanna alle spese giudiziali pronunziata nei suoi confronti -conserva in tal modo la sua posizione processuale secondaria e subordinata, potendo aderire all’impugnazione della parte adiuvata (Cass. 14/10/2013 n. 23235).
4 . Il primo motivo del ricorso dell’RAGIONE_SOCIALE è infondato.

4.1. In tema di contenzioso tributario, la sanzione processuale della inammissibilità del ricorso è disposta soltanto nel caso di mancato

deposito degli atti e documenti previsti dal comma 1 dell’art. 22 del d.lgs. n. 546 del 1992, non anche degli atti previsti dal comma 4 dello stesso articolo; ne consegue che l’originale o la fotocopia dell’atto impugnato può essere prodotto anche in un momento successivo ovvero su impulso del giudice tributario, che si avvalga dei poteri previsti dal comma 5 dell’articolo citato. (Cass. 21/02018, n. 19580).

4.2. La C.t.r. ritenendo ammissibile il deposito successivo RAGIONE_SOCIALE cartelle, non allegate al ricorso introduttivo, si è attenuta a questi principi.

Il secondo ed il terzo motivo del ricorso dell’RAGIONE_SOCIALE sono fondati, restando assorbiti gli ulteriori.

5.1. Il giudizio introdotto dalla contribuente con l’originario ricorso ha pacificamente ad oggetto sei cartelle di pagamento; quest’ultima assumeva che le stesse non le erano mai state notificate e che ne era venuta a conoscenza solo a seguito di accesso presso RAGIONE_SOCIALE; ciò deve ritenersi, a mezzo degli «estratti di ruolo» allegati in copia al ricorso originario dalla stessa, come riferito dall’RAGIONE_SOCIALE nel suo controricorso.

La questione controversa attiene, pertanto, alla possibilità per il contribuente, che assuma di non aver ricevuto rituale notificazione di atti di RAGIONE_SOCIALE, e che ne scopra l’esistenza, di impugnarli immediatamente, anche insieme col ruolo.

5.2. Sulla questione è intervenuto il legislatore il quale, con il d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, convertito con modificazioni dalla legge 17 dicembre 2021 n. 215, novellando l’art. 12 d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 ha inserito il comma 4bis ed ha stabilito, non soltanto che «l’estratto di ruolo non è impugnabile», ma anche che «il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che

agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’art. 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la RAGIONE_SOCIALE di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art. 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e RAGIONE_SOCIALE finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto RAGIONE_SOCIALE verifiche di cui all’art. 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione».
5.3. Le Sezioni Unite -dopo aver precisato che l’art. 12 -bis cit., selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura «dinamica» che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione -hanno affermato che la citata disposizione si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini ed hanno aggiunto che il medesimo può essere allegato anche nel giudizio di legittimità mediante documentazione ex art. 372 cod. proc. civ. (Cass. 06(09/2022, n. 26283)
5.4. Alla luce di tali principi, poiché non risulta dedotta, nemmeno in questa sede di legittimità, la sussistenza dell’interesse ad agire in ragione di quanto espressamente previsto dall’art. 12 -bis ct., il ricorso originario, avente ad oggetto cartelle di pagamento che si assume mai notificate, è inammissibile.

In conclusione, vanno accolti il secondo ed il terzo motivo del ricorso dell’RAGIONE_SOCIALE, rigettato il primo ed assorbiti gli altri motivi nonché i motivi dell’RAGIONE_SOCIALE. La

sentenza va cassata senza rinvio ex art. 382 cod. proc. civ. dichiarando l’inammissibilità del ricorso originario della contribuente.

Le spese dei gradi di merito possono essere compensate tra le parti, in ragione della normativa sopravvenuta alla proposizione del ricorso. Le spese del giudizio di legittimità, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte accoglie il secondo ed il terzo motivo del ricorso dell’RAGIONE_SOCIALE, rigettato il primo ed assorbiti gli altri motivi nonché i motivi dell’RAGIONE_SOCIALE; dichiara inammissibile il ricorso originario della contribuente e cassa la sentenza impugnata.

Compensa tra le parti le spese dei gradi di merito.

Condanna la controricorrente al pagamento, RAGIONE_SOCIALE spese del giudizio di legittimità che si liquida nei confronti dell’RAGIONE_SOCIALE in Euro 2.300,00 per compensi, oltre spese prenotate a debito e nei confronti della RAGIONE_SOCIALE–RAGIONE_SOCIALE in euro 200,00 per esborsi, euro 2.300,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, iva e cap come per legge.

Così deciso in Roma, il 29 novembre 2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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