Impugnabilità estratto di ruolo: nuove condizioni

Un contribuente ha impugnato degli estratti di ruolo relativi a diverse cartelle di pagamento, sostenendo di non averle mai ricevute. L’Agente della Riscossione si è opposto. La Corte di Cassazione, applicando una recente modifica legislativa (art. 3-bis d.l. 146/2021), ha stabilito che l’impugnabilità dell’estratto di ruolo non è più un diritto incondizionato. È necessario dimostrare un pregiudizio concreto e specifico, come previsto dalla nuova norma. Poiché il contribuente non ha fornito tale prova, la Corte ha dichiarato inammissibile il ricorso originario, cassando la sentenza precedente senza rinvio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 19 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnabilità dell’estratto di ruolo: non basta più la mancata notifica

L’impugnabilità dell’estratto di ruolo è da tempo un tema dibattuto nel diritto tributario. Per anni i contribuenti hanno potuto contestare questo documento per far valere vizi relativi alle cartelle di pagamento presupposte, come la mancata notifica. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione, tuttavia, consolida un cambio di rotta fondamentale, dettato da un intervento legislativo che ha riscritto le regole del gioco. Vediamo nel dettaglio cosa è cambiato e quali sono le implicazioni pratiche per i cittadini.

I fatti del caso

La vicenda trae origine dal ricorso di un contribuente contro alcuni estratti di ruolo relativi a 15 cartelle di pagamento per tributi come IRPEF, IVA e IRAP. Il contribuente sosteneva l’illegittimità di tali pretese a causa dell’omessa o irregolare notifica delle cartelle originarie, eccependo inoltre la prescrizione del credito e altri vizi formali. L’Agente della Riscossione si era costituito in giudizio, sostenendo la regolarità delle notifiche e, di conseguenza, l’inammissibilità del ricorso del contribuente.
Nei primi gradi di giudizio, le corti tributarie avevano parzialmente accolto le ragioni del contribuente, annullando alcune delle cartelle. Insoddisfatto, l’Agente della Riscossione ha proposto ricorso per cassazione, portando la questione all’attenzione della Suprema Corte.

La nuova disciplina sulla contestazione dell’estratto di ruolo

Il punto cruciale della decisione della Cassazione risiede nell’applicazione di una norma sopravvenuta: l’art. 3-bis del d.l. n. 146 del 2021. Questa disposizione ha modificato l’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, stabilendo un principio chiaro: l’estratto di ruolo, di per sé, non è un atto impugnabile.

Tuttavia, la legge prevede delle eccezioni. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume non validamente notificata possono essere impugnati direttamente solo se il contribuente dimostra che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio specifico e attuale. La norma elenca tassativamente queste situazioni, tra cui:

* Problemi legati alla partecipazione a gare pubbliche.
* Difficoltà nella riscossione di somme dovute da soggetti pubblici.
* La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.
* Implicazioni in procedure concorsuali o di crisi d’impresa.

In sostanza, non è più sufficiente lamentare la mancata conoscenza dell’atto; occorre dimostrare che l’esistenza di quel debito iscritto a ruolo sta causando un danno concreto e immediato.

Le motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha sposato appieno questa nuova impostazione. I giudici hanno chiarito che la nuova norma definisce e delimita l’interesse ad agire, una condizione essenziale per poter presentare un ricorso. Questo interesse deve sussistere fino al momento della decisione e, pertanto, la nuova legge si applica anche a tutti i processi già in corso.

Nel caso di specie, il contribuente non aveva fornito alcuna prova di subire uno dei pregiudizi specifici elencati dalla legge. La sua difesa si era concentrata esclusivamente sulla mancata notifica delle cartelle, un argomento che, alla luce della nuova normativa, non è più sufficiente per fondare l’ammissibilità del ricorso. Di conseguenza, la Corte ha concluso che il ricorso introduttivo del contribuente era ab origine inammissibile. Per questo motivo, ha cassato la sentenza della commissione tributaria regionale senza rinvio, chiudendo definitivamente la questione a favore dell’Agente della Riscossione.

Le conclusioni e le implicazioni pratiche

Questa ordinanza conferma un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato. L’impugnabilità dell’estratto di ruolo è diventata un’azione eccezionale e non più la regola. Per i contribuenti, ciò significa che non è più possibile utilizzare l’impugnazione dell’estratto come strumento per recuperare la possibilità di difendersi da una cartella non ricevuta, a meno che non si possa dimostrare un danno concreto e imminente. L’onere della prova si è spostato interamente sul cittadino, che deve documentare in modo puntuale il pregiudizio subito. Questa decisione rafforza le difese dell’Erario e limita significativamente le possibilità di contenzioso basate su vizi di notifica scoperti a distanza di tempo.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo se non si è ricevuta la cartella di pagamento?
No. Secondo la normativa vigente (art. 3-bis del d.l. 146/2021), applicata dalla Corte di Cassazione, l’impugnazione diretta è ammessa solo se il debitore dimostra che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio specifico e attuale, come la perdita di un beneficio o l’impossibilità di partecipare a gare pubbliche.

La nuova legge sull’impugnabilità dell’estratto di ruolo si applica anche ai processi già in corso?
Sì. La Corte di Cassazione ha confermato che la nuova disposizione si applica anche ai processi pendenti, poiché incide sull'”interesse ad agire”, una condizione dell’azione che deve essere presente fino al momento della decisione finale.

Cosa deve fare un contribuente per poter impugnare un estratto di ruolo?
Il contribuente deve dimostrare di trovarsi in una delle specifiche situazioni di pregiudizio elencate dalla legge. La semplice affermazione di non aver ricevuto la notifica della cartella di pagamento non è più considerata sufficiente per rendere ammissibile il ricorso.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 8831 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 8831 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 03/04/2025

Oggetto: Estratto di ruolo Impugnabilità – Condizioni -Insussistenza -Inammissibilità del ricorso originario

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 6005/2022 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore , domiciliata in Roma alla INDIRIZZO presso l’Avvocatura generale dello Stato dalla quale è rappresentata e difesa ope legis ;

-ricorrente –

contro

COGNOME rappresentato e difeso dall’Avv. NOME COGNOME e dall’Avv. NOME COGNOME

-resistente – avverso la sentenza della Commissione tributaria regionale del Molise, n. 348/02/2021, depositata in data 23 luglio 2021.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 18 marzo 2025 dal Consigliere NOME COGNOME

Rilevato che:

NOME COGNOME proponeva ricorso innanzi alla Commissione tributaria provinciale di Campobasso avverso gli estratti di ruolo relativi a 15 cartelle di pagamento, emesse dall’Age nzia delle entrate

in relazione a diversi anni di imposta per maggiori IRPEF, IVA ed IRAP.

Il contribuente deduceva l’ autonoma impugnabilità degli estratti di ruolo per effetto dell’omessa ed irrituale notifica de lle prodromiche cartelle; eccepiva, poi, il decorso del termine di prescrizione e la mancata sottoscrizione degli avvisi di accertamento, prodromici alle cartelle di pagamento.

Si costituiva l’ ADER che produceva documentazione (in copia) attestante la rituale notifica delle cartelle, eccependo , per l’effetto, la definitività degli atti opposti e l’inammissibilità del ricorso ex artt. 19 e 21 d.lgs. n. 546/1992.

La CTP di Campobasso dichiarava inammissibile il ricorso, perché tardivo, alla luce della rituale notifica delle cartelle di pagamento.

Interposto gravame dal contribuente, la Commissione tributaria regionale del Molise accoglieva parzialmente il ricorso, dichiarando la cessazione della materia del contendere in relazione a 5 cartelle, in quanto portanti pretese automaticamente annullate ai sensi del d.l. 119/2018; dichiarava l’irritualità della notifica di 3 cartelle (nn. NUMERO_CARTA e NUMERO_CARTA) e la prescrizione in relazione ad altre 3 (nn. NUMERO_CARTA e NUMERO_CARTA). La CTR confermava, invece, la validità delle residue 4 cartelle.
Avverso la decisione della CTR ha proposto ricorso l’ADER , affidandosi a due motivi.

Il contribuente è rimasto intimato.

In data 5-6/07/2023 risulta depositata una procura speciale rilasciata dal contribuente in favore degli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME

È stata, quindi, fissata l’adunanza camerale per il 18 marzo 2025.

Considerato che:

Con il primo motivo la ricorrente deduce la «violazione e falsa applicazione dell’art. 140 c.p.c., in relazione all’art. 360, n. 3) c.p.c.», per avere la CTR annullato tre cartelle per un asserito vizio di notifica, precisamente per non essere stato seguito l’iter notificatorio previsto per l’irreperibilità relativa del destinatario. Di contro, l’Ufficio eccepiva il rituale deposito della raccomandata informativa di avvenuta notifica (c.d. CAN) nel corso dei gradi di merito.

Con il secondo strumento di impugnazione la ricorrente deduce la « violazione e falsa applicazione dell’art. 2946 e 2948 c.c., in relazione all’art. 360, n. 3) c.p.c.», atteso che il giudice del gravame avrebbe errato nel ritenere maturato il termine di prescrizione in relazione ad alcune delle cartelle oggetto del giudizio, alla luce della sentenza a Sezioni Unite di questa Corte n. 23397/2016, in particolare:

-per la n. NUMERO_CARTA oggetto di rottamazione, era maturata la prescrizione decennale, ex art. 2946 cod. civ., in data 20 gennaio 2016;

-per le cartelle nn. NUMERO_CARTA e NUMERO_CARTA entrambe oggetto di rottamazione, era maturata la prescrizione quinquennale, ex art. 2948 cod. civ., allo spirare dei 5 anni;

-per le cartelle nn. NUMERO_CARTA era maturata la prescrizione quinquennale, ex art. 2948 cod. civ., allo spirare dei 5 anni.

L’Ufficio deduce, di contro, che tutte le prefate cartelle contenevano tributi erariali (IVA, IRPEF, IRAP), in relazione ai quali il termine di prescrizione era decennale (ex art. 2946 cod. civ.) e, pertanto, tra la data delle notifiche (variabile tra il 26.11.2010 ed il 7.5.2013) ed il deposito del ricorso, non poteva dirsi maturata alcuna

prescrizione (tra l’altro, interrotta proprio dal ricorso originario alla CTP). Di qui, la violazione degli artt. 2946 e 2948 del codice civile.

In via preliminare occorre dare atto che la causa ha oggetto impugnativa dei ruoli e degli atti presupposti non notificati.

Sul punto, come è noto, è intervenuto il legislatore, il quale, con l’art. 3bis del d.l. n. 146 del 2021, inserito in sede di conversione dalla l. n. 215 del 2021, novellando l’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, intitolato alla «Formazione e contenuto dei ruoli», in cui ha inserito il comma 4bis , successivamente modificato dall’art. 12, comma 1, d.lgs. 29/07/2024, n. 110, a decorrere dall’8 agosto 2024, ai sensi di quanto disposto dall’art. 19, comma 1, del medesimo d.lgs. n. 110/2024, ha stabilito non soltanto che «L’estratto di ruolo non è impugnabile», ma anche che «Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio: a) per effetto di quanto previsto dal codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36; b) per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, anche per effetto delle verifiche di cui all’articolo 48bis del presente decreto; c) per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione; d) nell’ambito delle procedure previste dal codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza di cui al decreto legislativo 12 gennaio 2019, n. 14; e) in relazione ad operazioni di finanziamento da parte di soggetti autorizzati; f) nell’ambito della cessione dell’azienda, tenuto conto di quanto previsto dall’articolo 14 del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472».
Questa Corte (Cass., Sez. U., 06/09/2022, n. 26283) ha recentemente affermato, ex art. 363 cod. proc. civ., i seguenti principi di diritto:

– in tema di riscossione a mezzo ruolo, l’art. 3bis del d.l. 21/10/2021, n. 146, inserito in sede di conversione dalla l. 17/12/2021, n. 215, col quale, novellando l’art. 12 del d.P.R. 29/09/1973, n. 602, è stato inserito il comma 4bis , si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata; sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113, 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione;
– in tema di impugnazione dell’estratto di ruolo, l’art. 12, comma 4bis , del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021), selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura  dinamica  che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione; la citata disposizione, dunque, incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito, attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini (istituto applicabile anche al processo tributario), nel grado di legittimità, mediante deposito di documentazione ex art. 372 cod. proc. civ. o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio.
A tale arresto hanno fatto seguito tra le tante: Cass. 3/02/2023, nn. 3400 e 3425; Cass. 23/03/2023, nn. 8330, 8374 e 8377; Cass. 12/04/2023, n. 9765; Corte Cost. n. 190 del 2023 ha ritenuto inammissibili le questioni di legittimità costituzionale

sollevate sull’art. 12, comma 4 -bis , del d.P.R. n. 602 del 1973, come modificato dall’art. 3 -bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito.

Nel caso di specie la ricorrenza di uno degli elementi specificativi dell’interesse ad agire non risulta dagli atti né alcunché ha dedotto il contribuente, per cui, decidendo sul ricorso, la sentenza va cassata senza rinvio, dichiarando inammissibile il ricorso originario.

Il sopravvenuto intervento normativo e della suindicata sentenza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione giustificano l’integrale compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

La Corte cassa senza rinvio la sentenza impugnata e decidendo sul ricorso, dichiara inammissibile il ricorso introduttivo del giudizio; compensa le spese dei gradi di merito e di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 18 marzo 2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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