Impugnabilità estratto di ruolo: limiti e novità

La Corte di Cassazione, applicando una nuova normativa (ius superveniens), ha dichiarato inammissibile il ricorso di un contribuente contro un estratto di ruolo. La decisione si fonda sulla mancata dimostrazione, da parte del ricorrente, di un pregiudizio specifico che legittimasse l’impugnazione diretta, ridefinendo i limiti dell’impugnabilità dell’estratto di ruolo. La sentenza di merito è stata cassata senza rinvio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 8 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnabilità Estratto di Ruolo: La Cassazione Applica i Nuovi Limiti

Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione ha affrontato la delicata questione dell’impugnabilità dell’estratto di ruolo, applicando la nuova disciplina introdotta dal legislatore. La decisione chiarisce che il contribuente non può più agire in giudizio contro tale documento in via generale, ma solo in presenza di specifici pregiudizi, il cui onere della prova ricade interamente su di lui. Questa pronuncia segna un punto fermo sull’applicazione dello ius superveniens (nuova legge) ai processi in corso, limitando di fatto l’accesso alla tutela giurisdizionale in questa materia.

I Fatti di Causa: Il Contenzioso Fino alla Cassazione

Il caso trae origine dall’impugnazione di un estratto di ruolo da parte di una contribuente, relativo a maggiori imposte IRPEF per l’anno 2009. La contribuente lamentava la mancata notifica dell’avviso di accertamento prodromico. I giudici di primo grado (Commissione Tributaria Provinciale) accoglievano il ricorso, ritenendo fondata la censura relativa al vizio di notifica. La decisione veniva confermata in appello (Commissione Tributaria Regionale), la quale ribadiva che l’Amministrazione finanziaria non aveva fornito la prova di una valida notificazione dell’atto presupposto.

L’Agenzia delle Entrate, insoddisfatta, proponeva ricorso per cassazione, articolando tre motivi di doglianza che vertevano su vizi procedurali e di motivazione della sentenza d’appello.

La Questione dell’Impugnabilità dell’Estratto di Ruolo e lo Ius Superveniens

Il punto cruciale della decisione della Suprema Corte non risiede nell’analisi dei motivi di ricorso dell’Agenzia, ma nell’applicazione di una normativa sopravvenuta: l’art. 3-bis del D.L. n. 146 del 2021. Questa norma ha modificato l’art. 12 del d.P.R. n. 602/1973, stabilendo che l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile.

L’impugnazione diretta del ruolo e della cartella di pagamento, che si assumono invalidamente notificati, è consentita solo in casi tassativi, ovvero quando il debitore dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio specifico e concreto. Tra questi figurano:

* La partecipazione a una procedura di appalto.
* La riscossione di somme dovute da soggetti pubblici.
* La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

La Corte, richiamando la giurisprudenza delle Sezioni Unite (sent. n. 26283/2022), ha confermato che questa nuova disciplina si applica anche ai processi pendenti, in quanto specifica e concretizza l’interesse ad agire del contribuente.

L’Onere della Prova a Carico del Contribuente

La sentenza chiarisce che l’assenza di interesse ad agire è rilevabile d’ufficio in ogni stato e grado del processo. Di conseguenza, spettava alla contribuente, anche nel giudizio di legittimità, depositare documentazione idonea a dimostrare la sussistenza di una delle condizioni eccezionali che, secondo la nuova legge, avrebbero legittimato l’impugnabilità dell’estratto di ruolo.

Nel caso specifico, la contribuente non ha fornito alcuna prova in tal senso. Non ha dimostrato di trovarsi in una delle situazioni pregiudizievoli tassativamente elencate dalla norma, né di quelle successivamente introdotte dal D.Lgs. n. 110/2024. Questa omissione si è rivelata fatale per le sorti del suo ricorso originario.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La Corte di Cassazione ha ritenuto che, alla luce dello ius superveniens, il ricorso introduttivo della contribuente dovesse essere dichiarato inammissibile. L’assenza della prova di un interesse qualificato all’impugnazione ha reso superfluo l’esame dei motivi di ricorso presentati dall’Agenzia delle Entrate, che sono stati di conseguenza assorbiti. I giudici hanno cassato la sentenza impugnata senza rinvio, poiché il processo non poteva proseguire. La decisione si fonda sul principio che le nuove norme processuali, che specificano le condizioni dell’azione, sono di immediata applicazione. La tutela del contribuente non viene eliminata, ma spostata e conformata a presupposti più stringenti, privilegiando la tutela nella successiva fase esecutiva, a meno che non sussista un pregiudizio attuale e concreto.

Conclusioni

Questa ordinanza consolida l’orientamento restrittivo in materia di impugnabilità dell’estratto di ruolo. Per i contribuenti, ciò significa che non è più sufficiente venire a conoscenza del debito tramite l’estratto per poterlo contestare in giudizio. È necessario dimostrare, con prove documentali, di subire un pregiudizio concreto e immediato tra quelli previsti dalla legge. In assenza di tale prova, l’unica via per contestare la pretesa tributaria è attendere la notifica del successivo atto della riscossione (es. intimazione di pagamento, pignoramento). La decisione, infine, ha compensato le spese di giudizio tra le parti, proprio in ragione della sopravvenienza della nuova norma che ha determinato l’esito del processo.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo?
No. Secondo la normativa sopravvenuta (D.L. n. 146/2021), l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile, salvo che il contribuente dimostri che dall’iscrizione a ruolo derivi un pregiudizio specifico e attuale.

Cosa deve dimostrare il contribuente per poter impugnare l’estratto di ruolo?
Il contribuente deve provare, con idonea documentazione, che l’iscrizione a ruolo gli causa un pregiudizio per la partecipazione a procedure di appalto, per la riscossione di somme da soggetti pubblici, o per la perdita di benefici nei rapporti con la pubblica amministrazione, come previsto tassativamente dalla legge.

La nuova legge sui limiti all’impugnabilità dell’estratto di ruolo si applica anche ai processi già in corso?
Sì. La Corte di Cassazione, conformandosi a precedenti pronunce delle Sezioni Unite, ha stabilito che la nuova disciplina (ius superveniens) si applica anche ai giudizi pendenti, in quanto va a specificare la condizione dell’interesse ad agire.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 10629 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 10629 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 23/04/2025

Avviso di accertamento -IRPEF ed altro 2009

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 36848/2018 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Direttore pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, INDIRIZZO è domiciliata ex lege ,

-ricorrente –

contro

COGNOME in persona del legale rappresentate pro tempore , rappresenta e difesa dall’Avvocato NOME COGNOME ed elettivamente domiciliato presso il suo studio sito in Roma, INDIRIZZO

-controricorrente – nonché contro

AGENZIA DELLE ENTRATE -RISCOSSIONE, in persona del Direttore pro tempore ,

-intimata –

Avverso la sentenza della COMM.TRIB.REG. CAMPANIA, n. 5297/2018, depositata il 4 giugno 2018.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 7 febbraio 2025 dal Consigliere dr.ssa NOME COGNOME

Rilevato che:

NOME COGNOME impugnava innanzi alla C.t.p. di Napoli estratto di ruolo reperito presso Equitalia Servizi Riscossione s.p.a. originato dall’avviso di accertamento n. NUMERO_DOCUMENTO con cui, relativamente all’anno di imposta 2009, l’Ufficio aveva determinato maggior imposte a titolo di IRPEF ed addizionali regionali e comunali, per € 792.299,00, oltre sanzioni; si costituiva anche l’Agenzia delle Entrate, che chiedeva la conferma del proprio operato.

La C.t.p. di Napoli, con sentenza n. 10251/2017, depositata in data 9 giugno 2017, accoglieva il ricorso, ritenendo fondate le censure della contribuente, relative alla notifica dell’atto prodromico a persona non avente alcun rapporto di parentela.

Contro tale sentenza proponeva appello l’Ufficio dinanzi alla C.t.r. della Campania; la contribuente si costituiva chiedendo il rigetto dell’appello.

Con sentenza n. 5297/2018, depositata in data 4 giugno 2018, la C.t.r. respingeva l’appello, ritenendo che l’Ufficio a vrebbe dovuto dare prova di una valida notificazione dell’avviso, non essendo stato assolto tale onere probatorio.

5 . Avverso la sentenza della C.t.r. della Campania, l’Ufficio ha proposto ricorso per cassazione affidato a tre motivi e la contribuente ha resistito con controricorso.

La causa è stata trattata nella camera di consiglio del 7 febbraio 2025, per la quale la contribuente ha depositato memoria.

Considerato che:

Con il primo motivo, così rubricato «violazione dell’art. 21 d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546 (art. 360, primo comma, n. 3 o 4 cod. proc. civ.)», l’Agenzia delle Entrate lamenta sia l’error in iudicando che l’ error in procedendo nella parte in cui la sentenza impugnata ha ritenuto l’eccezione sollevata, relativa all’inammissibilità del ricorso originario per mancata indicazione da parte del ricorrente

della data dell’intervenuta conoscenza ovvero della ricezione dell’estratto di ruolo, come assorbita dalla questione attinente al merito, trattandosi di eccezione di rito, incidente sull’ammissibilità del ricorso, su cui il giudice avrebbe dovuto preliminarmente pronunciarsi.

1.2. Con il secondo motivo, così rubricato «nullità della sentenza per difetto di motivazione o motivazione apparente in violazione dell’art. 132, secondo comma, n. 4 cod. proc. civ, dell’art. 118 disp. att. cod. proc. civ.; dell’art. 111 Cost., sesto comma (art. 360, primo comma, n. 3 o 4 cod. proc. civ.)», l’Agenzia delle Entrate lamenta sia l’error in iudicando che l’ error in procedendo nella parte in cui la sentenza impugnata ha reso un’argomentazione, posta alla base della decisione, non intelligibile.
1.3. Con il terzo motivo, così rubricato «omesso esame di un fatto decisivo (art. 360, primo comma, n. 5 cod. proc. civ.)», l’Agenzia delle Entrate lamenta l’omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio nella parte in cui, nella sentenza impugnata, la C.t.r. non ha tenuto conto del corretto numero identificativo ricavabile dall’avviso di accertamento prodotto in causa dall’Ufficio, nonché della sua relazione di notificazione, dell’avviso di notificazione redatto dal messo e de l plico su cui è apposta l’attestazione di compiuta giacenza che riporta correttamente il numero della raccomandata già indicata nella relata.
Il ricorso introduttivo è inammissibile per la sopravvenuta disciplina normativa in materia di impugnabilità dell’estratto ruolo (qui ancora sub iudice): il d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, convertito dalla legge 17 dicembre 2021, n. 215, all’art. 3 -bis, ha modificato l’art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, mediante l’aggiunta, a tale norma, del comma 4-bis, secondo cui: «L’estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione
nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell’articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione».
2.1. Le Sezioni Unite di questa Corte, intervenendo a proposito dello ius superveniens appena citato, con la sentenza n. 26283 del 6 settembre 2022 hanno affermato che «In tema di riscossione a mezzo ruolo, D.L. n. 146 del 21 ottobre 2021, art. 3-bis, inserito in sede di conversione dalla L. 17 dicembre 2021, n. 215, col quale, novellando il D.P.R. n. 602 del 1973, art. 12, è stato inserito il comma 4-bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata; sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113, 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione».
È stato poi ribadito che, in tema di riscossione coattiva mediante ruolo, i limiti alla impugnabilità della cartella di pagamento, che si assuma invalidamente notificata e conosciuta solo attraverso la notificazione dell’estratto di ruolo, previsti dal comma 4-bis dell’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, inserito dall’art. 3-bis del d.l. n. 146 del 2021, conv. con modif. dalla l. n. 215 del 2021, non comportano un difetto di tutela per il contribuente, grazie al riconoscimento di una sua tutela più ampia nella fase esecutiva e
tenuto conto che, come affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 190 del 2023, i rimedi ad un eventuale vulnus richiedono un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore (Cass. S.U. 07/05/2024, n. 12459).

2.2. Premesso che l’assenza dell’interesse all’impugnazione, inteso quale manifestazione del generale principio dell’interesse ad agire, è rilevabile anche d’ufficio in ogni stato e grado del processo (Cass., Sez. U., 19/05/2008, n. 12637; Cass. 18/02/2020, n. 3991), deve rilevarsi che la contribuente, in questo grado di legittimità, non ha depositato, documentazione ex art. 372 c.p.c., atta a dimostrare la sussistenza dei casi, ritenuti da Cass., Sez. U., 06/09/2022, n. 26283, tassativi e non esemplificativi (pertanto insuscettibili di interpretazione ed applicazione analogica o anche semplicemente estensiva), che, in base allo ius superveniens, possano legittimarla ad impugnare gli estratti di ruolo e, con essi, i ruoli e le cartelle di pagamento che assume invalidamente notificati. Tanto meno tale produzione è avvenuta con riferimento alle ipotesi di cui alle lettere d), e) ed f) dello stesso arti. 12, comma 4-bis, D.P.R. n. 602/1973, le quali prevedono ulteriori condizioni che permettono l’impugnazione diretta del ruolo e della cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata, introdotte dal D.Lgs. n. 110/2024.
2.3. Deve pertanto rilevarsi l’inammissibilità del ricorso introduttivo della parte contribuente, con conseguente assorbimento dei motivi di ricorso.

In conclusione, la sentenza impugnata va cassata senza rinvio ai sensi dell’art. 384, secondo comma, cod. proc. civ. , dichiarando inammissibile il ricorso introduttivo.

Le spese tutte del giudizio si compensano per la sopravvenienza della norma applicata.

P.Q.M.

La Corte, pronunciando sul ricorso, cassa senza rinvio la sentenza impugnata, dichiarando inammissibile il ricorso introduttivo e compensando le spese tutte di giudizio. Così deciso in Roma il 7 febbraio 2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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