Impugnabilità estratto di ruolo: limiti e condizioni

Un contribuente ha impugnato un estratto di ruolo sostenendo di non aver mai ricevuto le cartelle di pagamento. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 30666/2024, ha dichiarato il ricorso inammissibile. La decisione si basa sulla recente normativa che limita l’impugnabilità dell’estratto di ruolo solo a casi specifici in cui il contribuente dimostri un pregiudizio concreto e immediato, come l’esclusione da appalti pubblici. Poiché tale pregiudizio non è stato provato, l’impugnazione non è stata ammessa.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 12 dicembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnabilità Estratto di Ruolo: La Cassazione Conferma la Linea Dura

L’impugnazione di un estratto di ruolo è una questione che da tempo anima il dibattito giuridico tributario. Molti contribuenti, scoprendo debiti a proprio carico tramite questo documento, si sono rivolti ai giudici per contestarli, spesso lamentando la mancata notifica delle cartelle di pagamento originali. Con l’ordinanza n. 30666 del 2024, la Corte di Cassazione ha ribadito un principio ormai consolidato: l’impugnabilità dell’estratto di ruolo è un’eccezione, non la regola, e richiede la prova di un pregiudizio specifico e attuale.

I Fatti del Caso: Dalla Scoperta del Debito al Ricorso

Un contribuente, recatosi presso gli uffici dell’Agenzia delle Entrate Riscossione, scopriva di essere destinatario di numerose cartelle di pagamento. Ritenendo di non averle mai ricevute, decideva di impugnare direttamente l’estratto di ruolo che le riepilogava. In primo grado, la Commissione Tributaria Provinciale accoglieva il suo ricorso. Tuttavia, la Commissione Tributaria Regionale, in sede di appello, ribaltava la decisione, dichiarando il ricorso inammissibile alla luce delle nuove disposizioni legislative introdotte nel 2021. Il caso giungeva così all’attenzione della Corte di Cassazione.

La Decisione della Corte e la limitata impugnabilità dell’estratto di ruolo

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso del contribuente, confermando la decisione di secondo grado. Il fulcro della decisione risiede nell’interpretazione dell’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. 602/1973, come modificato dal d.l. 146/2021. Questa norma stabilisce che l’impugnazione dell’estratto di ruolo è ammessa solo in casi tassativi, ovvero quando il contribuente dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio concreto.

Le Motivazioni della Sentenza

La Corte ha basato la sua decisione su diversi punti chiave. In primo luogo, ha ribadito la natura dell’estratto di ruolo. Non è un atto impositivo, né un atto della riscossione, ma un mero “elaborato informatico” a uso interno dell’agente della riscossione. In quanto tale, non è di per sé “lesivo” dei diritti del contribuente e, di conseguenza, non può essere autonomamente impugnato.

In secondo luogo, i giudici hanno sottolineato che il legislatore, con le modifiche del 2021, ha inteso regolare specificamente l’interesse ad agire del contribuente. L’impugnazione è consentita solo se si dimostra un pregiudizio immediato e concreto, come:

* Il rischio di essere esclusi da una procedura di appalto pubblico.
* L’impossibilità di riscuotere somme dovute da soggetti pubblici.
* La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Nel caso di specie, il ricorrente non ha fornito alcuna prova di subire uno di questi pregiudizi, limitandosi a rivendicare un generico interesse a un’azione di “accertamento negativo” del debito. Questa posizione, secondo la Corte, non è sufficiente a giustificare l’impugnazione dell’estratto di ruolo. Il contribuente, infatti, conserva pienamente il diritto di difendersi impugnando il primo atto successivo effettivamente lesivo, come un’intimazione di pagamento o un atto di pignoramento, sollevando in quella sede anche il vizio di omessa notifica della cartella originaria.

Conclusioni: Le Implicazioni Pratiche per i Contribuenti

L’ordinanza in commento consolida un orientamento restrittivo sull’impugnabilità dell’estratto di ruolo. Per i contribuenti, questo significa che non è più possibile agire in giudizio basandosi sulla sola consultazione dell’estratto. La strategia corretta, e l’unica ammessa, è attendere la notifica di un atto esecutivo o cautelare (es. pignoramento, fermo amministrativo, ipoteca) e impugnare quest’ultimo, facendo valere in quella sede tutti i vizi relativi agli atti precedenti, inclusa la mancata notifica della cartella di pagamento. Presentare un ricorso basato unicamente sull’estratto di ruolo, senza dimostrare un pregiudizio specifico previsto dalla legge, espone al rischio di una declaratoria di inammissibilità e alla condanna al pagamento delle spese legali.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo se non ho mai ricevuto la cartella di pagamento?
No. Secondo la Corte di Cassazione, la sola mancata notifica della cartella di pagamento non è sufficiente per impugnare l’estratto di ruolo. È necessario attendere un atto successivo e impugnare quello, oppure dimostrare di subire un pregiudizio immediato e concreto tra quelli specificamente previsti dalla legge.

Cosa deve dimostrare un contribuente per poter impugnare un estratto di ruolo?
Il contribuente deve dimostrare che l’iscrizione a ruolo gli causa un pregiudizio specifico, attuale e concreto. La legge elenca casi tassativi, come il rischio di non poter partecipare a procedure di appalto, l’impossibilità di riscuotere crediti verso la pubblica amministrazione o la perdita di un beneficio pubblico.

Qual è la natura giuridica dell’estratto di ruolo secondo la Corte di Cassazione?
L’estratto di ruolo è considerato un mero elaborato informatico a uso interno dell’agente della riscossione. Non è un atto impositivo né un atto della riscossione, pertanto non è di per sé lesivo dei diritti del contribuente e, di regola, non è autonomamente impugnabile.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 30666 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 30666 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 28/11/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 19870/2023 R.G. proposto da : COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO (P_IVAP_IVA, che lo rappresenta e difende

-controricorrente-

avverso SENTENZA di CORTE DI GIUSTIZIA TRIBUTARIA II GRADO LAZIO n. 2309/2023 depositata il 19/04/2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 18/09/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

RITENUTO CHE

Il sig. COGNOME NOME assumeva di essersi recato in data 7.5.2019 presso gli Uffici di RAGIONE_SOCIALE e di aver ivi scoperto di essere stato destinatario di numerose cartelle di pagamento. Proponeva pertanto impugnazione dell’estratto di ruolo deducendo altresì l’omessa notifica RAGIONE_SOCIALE cartelle.

Il giudizio di primo grado si concludeva con l’accoglimento del ricorso, come disposto dalla sentenza n. 1516/2021, adottata dalla Commissione tributaria provinciale di Roma.

L’appello proposto dall’RAGIONE_SOCIALE è stato invece accolto dalla Commissione tributaria regionale del Lazio che, con la sentenza n. 2309/2023, ha ritenuto inammissibile il giudizio in forza RAGIONE_SOCIALE sopravvenute disposizioni della l. 215 del 2021 di conversione del d.l. 146/2021.

Il contribuente ha proposto ricorso per cassazione sulla scorta di più motivi.

Resiste con controricorso l’RAGIONE_SOCIALE.

Il contribuente ha richiesto la decisione dopo il deposito di una proposta di definizione accelerata del giudizio.

E’ stata, quindi, fissata udienza in camera di consiglio per il successivo 18 settembre 2024.

CONSIDERATO CHE

I motivi di ricorso sono così indicati dal ricorrente (seguendo la numerazione dal medesimo redatta):

I motivo) Violazione e falsa applicazione del comma 4 -bis dell’art. 12, d.p.r. n. 602/1973 e art. 3 -bis del d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, convertito con modificazioni dalla l. 17 dicembre 2021, n. 215, sull’impugnabilità dell’estratto di ruolo per omessa notifica degli atti impositivi ed intervenuta prescrizione stato di incertezza oggettiva (preesistente e/o in corso di causa) e sussistenza dell’interesse ad

agire di cui all’art. 100 c.p.c. in capo al contribuente, in relazione all’art. 360 comma 1, n. 4 c.p.c.;

II motivo) Si censura la sentenza per violazione dell’art. 112 c.p.c., in relazione all’art. 360, comma 1, n. 4 c.p.c. per non essersi pronunciata sulle ulteriori eccezioni sollevate da parte appellata;

II motivo A.B.) Si censura la sentenza per violazione dell’art. 112 c.p.c., per non essersi pronunciata sulla mancata prova e vizi della notifica RAGIONE_SOCIALE cartelle di pagamento in relazione all’art. 360, comma 1, n. 4 c.p.c.;

II motivo C) Si censura la sentenza per violazione dell’art. 112 c.p.c. e dell’art. 2948 c.c., per non essersi pronunciata sull’intervenuta prescrizione triennale e quinquennale del credito reclamato dal concessionario in relazione all’art. 360 comma 1, n. 4 C.P.C.

Si ricorda che la proposta di definizione del giudizio ha ritenuto che i motivi di ricorso, da esaminarsi congiuntamente, siano complessivamente inammissibili, rilevando che le Sezioni Unite di questa Corte hanno già avuto modo di pronunciarsi: «in tema di riscossione a mezzo ruolo, l’art. 3 -bis del d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, inserito in sede di conversione dalla I. 17 dicembre 2021, n. 215, col quale, novellando l’art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, è stato inserito il comma 4 -bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata; sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113, 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione» (v. Cass. civ., SS.UU., Sent. n. 26283 del 6 settembre 2022). Attraverso la norma in questione, infatti, il legislatore ha regolato gli specifici casi di azione ‘diretta’, stabilendo quando l’invalida notificazione della cartella ingeneri il bisogno di tutela giurisdizionale: la disciplina sopravvenuta, quindi, si applica ai processi pendenti perché incide sulla pronuncia del provvedimento, che è ancora da compiere. In definitiva, ciò che rileva è la natura dell’estratto di ruolo (mero elaborato informatico contenente gli elementi della cartella), il quale è un atto meramente interno, non impositivo e, di conseguenza, non ‘lesivo’ di per sé.
Sulla base di tale osservazione preliminare, «proprio perché nei casi in cui si contestino il ruolo e/o la cartella o l’intimazione di pagamento non notificate o invalidamente notificate, conosciute

perché risultanti dall’estratto di ruolo, l’esercizio della pretesa tributaria non emerge da alcun atto giuridicamente efficace, l’azione è da qualificare di accertamento negativo (in termini, da ultimo, Cass. n. 3990/20, punto 2.6). E, in quanto tale, essa, in considerazione della struttura impugnatoria del giudizio tributario, è improponibile (Cass., sez. un., n. 24011/07; sez. un., n. 21890/09)» (di nuovo, Cass. civ., SS.UU., Sent. n. 26283 del 6 settembre 2022)’.

Sulla scorta di tale premessa si è pertanto osservato che ‘di conseguenza, la natura tassativa dei casi previsti dalla nuova disciplina ne preclude un’applicazione analogica ovvero estensiva; non provocando, comunque, alcuna compressione dell’effettività della tutela giurisdizionale, dato che «anche laddove la notificazione della cartella esattoriale o dell’intimazione di pagamento sia stata omessa o sia invalida, vi è sempre un giudice che può pronunciarsi sulle doglianze avanzate dal contribuente che impugni l’atto successivo, pur se esecutivo, o alternativo all’esecuzione» (v. Cass. civ., sez. V, Ord. n. 6857 del 07 marzo 2023)’.
Il Collegio condivide tali argomentazioni. Può inoltre osservarsi quanto segue.

Come affermato da ultimo da Sez. 2, ord. n. 29729 del 26/10/2023 -Rv. 669211 – 01, ai sensi dell’art. 12, comma 4 -bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 -bis del d.l. n. 146 del 2021, conv. dalla l. n. 215 del 2021), è inammissibile l’impugnazione dell’estratto di ruolo in ragione della dedotta invalidità della notifica della cartella esattoriale emessa ai fini della riscossione di una sanzione amministrativa pecuniaria, salvo che il debitore dimostri la sussistenza di un interesse ad agire come delineato nella menzionata disposizione, con riferimento alla ricorrenza di un pregiudizio determinato dall’iscrizione a ruolo per la partecipazione a una procedura di appalto in forza RAGIONE_SOCIALE previsioni del codice dei contratti pubblici, o per la riscossione di somme dovute da soggetti pubblici o per la perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione, la cui esistenza dev’essere valutata al momento della pronuncia.
Nella fattispecie in esame, nessuna di tali condizioni, atte a giustificare un interesse ad agire immediato da parte del contribuente, è stata dedotta.

Per completezza, occorre considerare che con la sentenza n. 190 depositata il 17 ottobre 2023, la Corte costituzionale si è pronunciata in merito alle questioni di legittimità dell’art. 12,

comma 4 -bis, del DPR 29 settembre 1973, n. 602 recante le disposizioni sulla riscossione RAGIONE_SOCIALE imposte sul reddito, così come modificato dall’art. 3 -bis del decreto -legge 21 ottobre 2021, n. 146, ritenendo inammissibili i dubbi di costituzionalità sollevati dal giudice a quo .

Successivamente, inoltre, è stato emanato il d.lgs. n. 110 del 29 luglio 2024, che ha riformulato parzialmente il citato comma 4 bis, stabilendo che ‘l’estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio: a) per effetto di quanto previsto dal codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36; b) per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e RAGIONE_SOCIALE finanze 18 gennaio 2008, n. 40, anche per effetto RAGIONE_SOCIALE verifiche di cui all’articolo 48 -bis del presente decreto; c) per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione; d) nell’ambito RAGIONE_SOCIALE procedure previste dal codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza di cui al decreto legislativo 12 gennaio 2019, n. 14; e) in relazione ad operazioni di finanziamento da parte di soggetti autorizzati; f) nell’ambito della cessione dell’azienda, tenuto conto di quanto previsto dall’articolo 14 del decreto legislativo 18 dicembre1997, n. 472′.
Tale ius superveniens è comunque irrilevante nel caso di specie, non essendo mai stati dedotti nelle fasi di merito pregiudizi riconducibili alle ipotesi di legge, ma essendosi limitato il contribuente – anche nella memoria del 23.07.2024 – ad affermare che il proprio interesse all’impugnazione è riconducibile ad un’asserita azione di accertamento negativo, senza che sia stato dedotto un nocumento immediato ad un proprio bene della vita derivante dal diniego di impugnabilità dell’estratto che, come detto, è un semplice atto amministrativo che lascia inalterata la possibilità per il contribuente di insorgere nei confronti di eventuali atti di riscossione, ove fossero fondati i dedotti vizi di notificazione RAGIONE_SOCIALE cartelle indicate.
In definitiva, il primo motivo di ricorso è infondato; stante il suo carattere pregiudiziale, detto rigetto comporta l’assorbimento dei restanti motivi di censura.

Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

Poiché il giudizio viene definito in conformità alla proposta, va inoltre disposta la condanna della parte istante a norma dell’art. 96, comma 3 e 4 c.p.c. Infatti, in tema di procedimento per la decisione accelerata dei ricorsi inammissibili, improcedibili o manifestamente infondati, l’art. 380 bis comma 3 c.p.c. contiene una valutazione legale tipica della sussistenza dei presupposti per la condanna ai sensi del terzo e quarto comma dell’art. 96 c.p.c., codificando altresì un’ipotesi normativa di abuso del processo che la conformità della decisione definitiva a quella inizialmente proposta e rifiutata lascia presumere (così Cass. S.U. 13.10.2023, n. 28540).
Pertanto, la parte ricorrente va condannata, nei confronti della controparte, al pagamento della somma equitativamente determinata di Euro 1.000, oltre al pagamento dell’ulteriore somma di Euro 500 in favore della Cassa RAGIONE_SOCIALE ammende.

Occorre, infine, dare atto dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato, se ed in quanto dovuto per legge.

P.Q.M.

La Corte, rigetta il ricorso per quanto in motivazione;

condanna parte ricorrente ed in favore della controricorrente al pagamento RAGIONE_SOCIALE spese del giudizio di legittimità, che liquida in Euro 2.000, oltre spese prenotate a debito;

condanna altresì parte ricorrente al pagamento della somma di Euro 1.000 in favore della controricorrente e dell’ulteriore somma di Euro 500 a favore della Cassa RAGIONE_SOCIALE ammende;

ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.p.r. 115/2002, inserito dall’art. 1, comma 17, della l. n. 228/2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, a carico di parte ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, nella misura prevista per il ricorso, se ed in quanto dovuto per legge.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 18 settembre

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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