Impugnabilità estratto di ruolo: la Cassazione decide

Un contribuente, venuto a conoscenza di un debito tributario del defunto di cui era erede solo tramite un estratto di ruolo, aveva impugnato la relativa cartella di pagamento sostenendo la mancata notifica. Sebbene i giudici di merito gli avessero dato ragione, la Corte di Cassazione ha accolto il ricorso dell’Agenzia delle Entrate. Applicando una recente normativa, la Corte ha stabilito che l’impugnabilità dell’estratto di ruolo è limitata a casi tassativi in cui il contribuente dimostri un pregiudizio specifico e concreto (es. esclusione da appalti pubblici). In assenza di tale prova, il ricorso originario è stato dichiarato inammissibile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 20 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnabilità Estratto di Ruolo: Nuovi Limiti dalla Cassazione

Un tema da sempre al centro del contenzioso tributario è quello relativo alla possibilità per il contribuente di difendersi da una pretesa fiscale di cui viene a conoscenza non tramite la notifica di un atto, ma attraverso un semplice estratto di ruolo. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito la stretta normativa introdotta nel 2021, limitando drasticamente l’impugnabilità dell’estratto di ruolo e definendo con precisione i confini della tutela del contribuente.

I Fatti di Causa

Il caso ha origine dal ricorso di un contribuente, erede di una persona deceduta, che si opponeva a una cartella di pagamento per Irap, Irpef e Iva relative a un’annualità pregressa. Il ricorrente sosteneva di non aver mai ricevuto una valida notifica della cartella e di aver appreso dell’esistenza del debito solo tramite la richiesta di un estratto di ruolo all’Agente della Riscossione. Sulla base di ciò, eccepiva la prescrizione del credito.
Sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella Regionale accoglievano le ragioni del contribuente, annullando l’atto impositivo. L’Agenzia delle Entrate, tuttavia, non si arrendeva e proponeva ricorso per Cassazione, lamentando la violazione di una specifica e recente norma di legge.

La Svolta Normativa sulla Impugnabilità dell’Estratto di Ruolo

Per anni, la giurisprudenza, consolidatasi con la celebre sentenza delle Sezioni Unite n. 19704/2015, ammetteva che il contribuente potesse impugnare la cartella di pagamento non notificata nel momento in cui ne veniva a conoscenza attraverso l’estratto di ruolo. Questo orientamento garantiva un’ampia tutela, consentendo di far valere vizi della pretesa tributaria prima che questa sfociasse in atti esecutivi.

Tuttavia, con il D.L. n. 146 del 2021, il legislatore ha cambiato le carte in tavola, introducendo il comma 4-bis all’art. 12 del d.P.R. n. 602/1973. Questa norma stabilisce una regola chiara: “L’estratto di ruolo non è impugnabile”. La stessa norma prevede che il ruolo e la cartella non notificata possano essere oggetto di impugnazione diretta solo in casi tassativi, ovvero quando il debitore dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio specifico, quale:

1. La partecipazione a una procedura di appalto pubblico.
2. La riscossione di somme dovute da soggetti pubblici.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte di Cassazione, accogliendo il ricorso dell’Agenzia delle Entrate, ha applicato rigorosamente la nuova disciplina. Citando una precedente pronuncia delle Sezioni Unite (n. 26283/2022), ha confermato che questa norma più restrittiva si applica anche ai giudizi pendenti al momento della sua entrata in vigore.

Il cuore della motivazione risiede nella nozione di “interesse ad agire”. Secondo la Corte, al di fuori delle ipotesi tassativamente elencate dalla legge, il contribuente non ha un interesse concreto e attuale a impugnare un atto che, di per sé, non è ancora esecutivo e non gli causa un danno immediato. L’estratto di ruolo è un atto interno, non lesivo, e la mera esistenza di un’iscrizione a ruolo non è sufficiente a giustificare un’azione legale.

Nel caso di specie, il contribuente non aveva allegato né dimostrato di subire uno dei pregiudizi specifici previsti dalla norma. Di conseguenza, il suo ricorso originario è stato ritenuto inammissibile, in quanto privo di una delle condizioni fondamentali dell’azione.

Le Conclusioni

La decisione della Cassazione consolida un cambiamento radicale nella tutela del contribuente. L’impugnazione di una cartella di pagamento conosciuta solo tramite estratto di ruolo non è più un diritto generalizzato, ma un’eccezione vincolata a prove precise. Il contribuente che intende agire in giudizio deve ora dimostrare, fin dal principio, di trovarsi in una delle situazioni pregiudizievoli elencate dalla legge. In caso contrario, il suo ricorso sarà dichiarato inammissibile, senza neanche entrare nel merito delle questioni sollevate (come la prescrizione o i vizi di notifica). Questa pronuncia impone un’attenta valutazione strategica prima di intraprendere un contenzioso basato sulla sola conoscenza dell’estratto di ruolo.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo per contestare una cartella di pagamento non notificata?
No. A seguito della riforma del 2021, l’estratto di ruolo non è di per sé impugnabile. L’impugnazione diretta della cartella non notificata, di cui si è venuti a conoscenza tramite l’estratto, è ammessa solo in casi eccezionali.

In quali casi specifici si può contestare una cartella non notificata conosciuta tramite estratto di ruolo?
L’azione è ammessa solo se il contribuente dimostra che l’iscrizione a ruolo gli sta causando un pregiudizio concreto e attuale, come il rischio di non poter partecipare ad appalti pubblici, di non poter riscuotere crediti da enti pubblici, o di perdere benefici nei rapporti con la Pubblica Amministrazione.

La nuova normativa più restrittiva si applica anche ai processi già in corso?
Sì. La Corte di Cassazione, richiamando una precedente decisione delle Sezioni Unite, ha confermato che le nuove e più restrittive regole sull’impugnabilità si applicano anche ai giudizi che erano già pendenti al momento della loro entrata in vigore.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 7734 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 7734 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 24/03/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 11354/2023 R.G. proposto da :

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in ROMA INDIRIZZO presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO . (NUMERO_DOCUMENTO) che la rappresenta e difende -ricorrente- contro

COGNOME NOME;

AGENZIA DELLE ENTRATE – RISCOSSIONE

-intimati- avverso SENTENZA di COMM.TRIB.REG. SICILIA n. 9608/2022 depositata il 14/11/2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 16/01/2025 dal Consigliere COGNOME

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME NOME COGNOME quale erede di NOMECOGNOME proponeva ricorso avverso la cartella di pagamento, n. 29320110032957374 relativa al ruolo n. 2011/550230 riguardante Irap, Irpef e Iva, anno

d’imposta 2007. Nel ricorso eccepiva la prescrizione del debito iscritto a ruolo, sostenendo la mancanza di una valida notifica della cartella e la nullità della relata di notifica trasmessa da Riscossione Sicilia s.p.a., in quanto riportante una generica dicitura ‘deceduto’ con deposito presso il Comune, mentre si sarebbe dovuto procedere alla notifica nei confronti degli eredi.

La Commissione Tributaria Provinciale accoglieva il ricorso e annullava l’atto impugnato, con condanna della sola Agenzia ricorrente alle spese di lite.

La Commissione Tributaria Regionale rigettava l’appello e condannava l’Agenzia delle entrate al pagamento delle spese del giudizio.

Il ricorso per cassazione dell’Agenzia è affidato ad un unico motivo.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con l’unico motivo di ricorso si lamenta la violazione dell’art. 12, co. 4bis , del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, in relazione all’articolo 360, co., n. 3, c.p.c., avendo la CTR trascurato di pronunciarsi d’ufficio sull’inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio, di fatto confermato l’impugnabilità dell’estratto ruolo, in spregio alla novella normativa introdotta dall’art. 3 -bis, del D.L. del 21 ottobre 2021, n.146, inserito in sede di conversione dalla legge 17 dicembre 2021, n. 215, che aveva introdotto il succitato co. 4bis, nell’art. 12, del richiamato d.P.R. 29 settembre 1973, n.602.
Il ricorso è fondato.

La sentenza impugnata ha ritenuto ammissibile l’impugnazione dell’estratto di ruolo e della relativa cartella di pagamento, quand’anche non notificata.

È noto che questa Corte, con sentenza delle Sezioni unite del 2 ottobre 2015, n. 19704, ha affermato che « il contribuente può impugnare la cartella di pagamento della quale -a causa dell’invalidità della relativa notifica – sia venuto a conoscenza solo

attraverso un estratto di ruolo rilasciato su sua richiesta dal concessionario della riscossione; a ciò non osta l’ultima parte del comma 3 dell’art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992, in quanto una lettura costituzionalmente orientata impone di ritenere che l’impugnabilità dell’atto precedente non notificato unitamente all’atto successivo notificato – impugnabilità prevista da tale norma – non costituisca l’unica possibilità di far valere l’invalidità della notifica di un atto del quale il contribuente sia comunque venuto legittimamente a conoscenza e quindi non escluda la possibilità di far valere l’invalidità stessa anche prima, giacché l’esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale non può essere compresso, ritardato, reso più difficile o gravoso, ove non ricorra la stringente necessità di garantire diritti o interessi di pari rilievo, rispetto ai quali si ponga un concreto problema di reciproca limitazione ».
Ciò posto, nelle more del giudizio è intervenuto il D.L. 21 ottobre 2021, n. 146, conv. dalla L. 17 dicembre 2021, n. 215, che, all’art. 3bis, ha modificato l’art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, mediante l’aggiunta, a tale norma, del comma 4 -bis, che testualmente dispone: « L’estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell’articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione ».
La norma in questione, dunque, ha limitato l’accesso alla tutela immediata avverso il ruolo e la cartella di pagamento non notificata, configurata dalle Sezioni Unite di questa Corte come alternativa, e rimessa alla facoltà della parte, rispetto alla tutela differita prevista dall’art. 19, comma 3, ultima parte, del D.Lgs. n. 546 del 1992.

La nuova norma si applica anche ai giudizi pendenti, qual è il presente. Sul punto, sono intervenute nuovamente, di recente, le Sezioni Unite di questa Corte, le quali, con sentenza n. 26283 del 6 settembre 2022, hanno affermato il seguente principio di diritto: « In tema di riscossione a mezzo ruolo, il d.l. n. 146 del 21 ottobre 2021, art. 3-bis, inserito in sede di conversione dalla l. 17 dicembre 2021, n. 215, col quale, novellando il d.P.R. n. 602 del 1973, art. 12, è stato inserito il comma 4- bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata; sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113, 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione ». La disciplina in questione – specificano le SS.UU. – non è difatti irragionevole, né arbitraria. Essa asseconda non soltanto l’esigenza di contrastare la prassi di azioni giudiziarie proposte anche a distanza di tempo assai rilevante dall’emissione delle cartelle, e al cospetto dell’inattività dell’agente per la riscossione, ma anche quella di pervenire a una riduzione del contenzioso. In particolare, le finalità deflattive rispondono alla consapevolezza, già sottolineata dalla Corte costituzionale (in particolare con la sentenza 19 aprile 2018, n. 77), che, « a fronte di una crescente domanda di giustizia, anche in ragione del riconoscimento di nuovi diritti, la giurisdizione sia una risorsa non illimitata e che misure di contenimento del contenzioso civile debbano essere messe in
opera ». Ciò, del resto, è coerente con la natura di atto meramente interno dell’estratto di ruolo, per la cui impugnazione il contribuente non ha uno specifico interesse, trattandosi di atto di per sé non ‘lesivo’, nel mentre, con riferimento alle cartelle di pagamento non notificate o invalidamente notificate, l’interesse sussiste unicamente allorquando tale situazione determina un concreto pregiudizio economico, come specificato dalla stessa norma.

La norma in questione, nel regolamentare le ipotesi di azione diretta (così come la definisce la stessa Corte), stabilisce quando l’invalidità della notificazione della cartella esattoriale provochi di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, dimostrato dalla presenza dell’interesse ad agire che, quale condizione dell’azione, assume diverse configurazioni. Ne deriva che di questo interesse ad agire -che conforma il bisogno di tutela giurisdizionale -è necessario fornire una dimostrazione, che si può dare anche nel corso dei giudizi pendenti e che può essere allegato anche nel giudizio di legittimità. Né, secondo la Corte, possono ritenersi fondati i dubbi di legittimità costituzionale della norma, in relazione agli artt. 3, 24, 113 e 117 Cost., né la prospettata intrinseca irrazionalità della norma stessa. Tali dubbi devono essere superati considerando l’ampia discrezionalità di cui il legislatore gode nell’ambito della disciplina del processo, con il solo limite della manifesta irragionevolezza o arbitrarietà.
I casi previsti dalla nuova disciplina, peraltro, sono ‘tassativi’ e ‘non esemplificativi’ e, pertanto, insuscettibili di interpretazione e applicazione analogica o anche semplicemente estensiva. Con la conseguenza che la norma in esame non comporta alcuna compressione della effettività della tutela giurisdizionale dato che, almeno rispetto al giudizio tributario, essa ne provoca un ampliamento; in secondo luogo perché il potere cautelare di cui è fornito il giudice tributario e quello ordinario, anche dell’esecuzione,
evita il rischio che si creino zone non coperte dalla tutela giurisdizionale stessa. Infatti, anche laddove la notificazione della cartella esattoriale o dell’intimazione di pagamento sia stata omessa o sia invalida, vi è sempre un giudice che può pronunciarsi sulle doglianze avanzate dal contribuente che impugni l’atto successivo, pur se esecutivo, o alternativo all’esecuzione.

Ne consegue che, nel caso di specie, il ricorso proposto in primo grado dal contribuente deve essere dichiarato inammissibile, non essendo stato precisato dal contribuente lo specifico interesse all’impugnazione, con riferimento alle ipotesi del sopravvenuto art. 12, comma 4-bis, d.P.R. n. 602/1973.

Conseguentemente, la sentenza impugnata deve essere cassata e, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, e decidendo nel merito, il ricorso proposto in primo grado COGNOME COGNOME COGNOME deve essere dichiarato inammissibile.

P.Q.M.

Accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, dichiara inammissibile l’originario ricorso della contribuente.

Così deciso in Roma, il 16/01/2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.