Impugnabilità estratto di ruolo: la Cassazione decide

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 33537/2023, ha dichiarato inammissibile il ricorso di un contribuente contro un estratto di ruolo. La decisione si basa sulla recente normativa che limita l’impugnabilità dell’estratto di ruolo ai soli casi in cui il debitore dimostri un pregiudizio concreto e attuale derivante dall’iscrizione a ruolo, come l’esclusione da appalti pubblici. Non essendo stato provato tale pregiudizio, il ricorso è stato respinto.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 22 febbraio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnabilità estratto di ruolo: la Cassazione stabilisce i limiti

Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione è tornata a pronunciarsi su un tema di grande interesse per i contribuenti: l’impugnabilità dell’estratto di ruolo. La decisione chiarisce in modo definitivo i ristretti confini entro cui è possibile contestare tale documento, alla luce delle novità legislative introdotte di recente. Analizziamo insieme la vicenda e le importanti conclusioni della Suprema Corte.

Il caso: impugnazione di cartelle mai notificate

Un contribuente si rivolgeva alla Commissione Tributaria Provinciale per contestare undici cartelle di pagamento relative a ICI, imposta di registro e Tarsu per diverse annualità. Il ricorrente sosteneva di non aver mai ricevuto la notifica di tali atti e di esserne venuto a conoscenza solo tramite la consultazione di un estratto di ruolo.

Sia il giudice di primo grado che la Commissione Tributaria Regionale dichiaravano il ricorso inammissibile. Secondo i giudici di merito, l’agente della riscossione aveva fornito la prova della notifica delle cartelle. Inoltre, il contribuente non aveva specificato quando e come fosse venuto a conoscenza del debito, impedendo così al giudice di verificare la tempestività della sua azione legale. Di fronte a questa doppia sconfitta, il contribuente decideva di presentare ricorso in Cassazione.

L’impugnabilità dell’estratto di ruolo e la normativa sopravvenuta

La questione centrale del ricorso riguarda le condizioni per l’impugnabilità dell’estratto di ruolo. Su questo punto, è intervenuta una modifica legislativa fondamentale con l’art. 3-bis del D.L. n. 146/2021. Questa norma ha stabilito che l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile, in quanto semplice “fotografia” del debito del contribuente. L’impugnazione è ammessa solo in casi eccezionali.

Il legislatore ha infatti previsto che il contribuente possa agire in giudizio solo se dimostra che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio specifico e concreto. Gli esempi forniti dalla legge sono chiari: il rischio di non poter partecipare a un appalto pubblico, il blocco della riscossione di somme dovute da enti pubblici o la perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Le motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione, applicando i principi già sanciti dalle Sezioni Unite nella sentenza n. 26283/2022, ha stabilito che la nuova normativa si applica anche ai processi già in corso al momento della sua entrata in vigore.

Nel caso specifico, il ricorrente non aveva dedotto né provato l’esistenza di uno dei pregiudizi tassativamente previsti dalla legge. Si era limitato a contestare la mancata notifica delle cartelle di pagamento, un motivo che, da solo, non è più sufficiente a giustificare l’impugnabilità dell’estratto di ruolo.

Di conseguenza, la Corte ha dichiarato che l’azione del contribuente non poteva essere proposta fin dall’origine per mancanza di interesse ad agire. La sentenza impugnata è stata quindi cassata senza rinvio, dichiarando inammissibile il ricorso originario. Le spese processuali sono state compensate tra le parti, tenuto conto della modifica normativa e del consolidamento giurisprudenziale avvenuti solo di recente.

Le conclusioni: cosa cambia per i contribuenti

Questa ordinanza conferma un orientamento ormai consolidato che restringe notevolmente le possibilità di difesa per i contribuenti. Non è più possibile utilizzare l’estratto di ruolo come “grimaldello” per contestare vecchie cartelle di cui si sostiene la mancata notifica.

Per poter avviare un’azione legale, è ora indispensabile dimostrare di subire un danno attuale e concreto a causa di quell’iscrizione a ruolo. Questo onere probatorio sposta l’equilibrio a favore dell’ente di riscossione e richiede al contribuente e al suo difensore una strategia processuale molto più attenta e documentata.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo?
No. Secondo la nuova normativa (art. 3-bis d.l. n. 146/2021), l’estratto di ruolo non è di per sé un atto impugnabile, ma un semplice documento informativo.

In quali casi si può impugnare un estratto di ruolo o la cartella di pagamento non notificata?
L’impugnazione è ammessa solo se il contribuente dimostra che l’iscrizione a ruolo gli causa un pregiudizio concreto, come l’impossibilità di partecipare a un appalto pubblico, di riscuotere crediti dalla pubblica amministrazione o la perdita di un beneficio.

La nuova legge sull’impugnabilità dell’estratto di ruolo si applica anche ai processi già in corso?
Sì, la Corte di Cassazione, richiamando una precedente decisione delle Sezioni Unite, ha confermato che la nuova normativa si applica anche ai giudizi pendenti al momento della sua entrata in vigore.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 33537 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 5 Num. 33537 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 01/12/2023

ORDINANZA

sul ricorso 16024/2018 proposti da:

COGNOME NOME, nato a Palermo il DATA_NASCITA (C.F.: CODICE_FISCALE), rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO del Foro di RAGIONE_SOCIALE (C.F.: CODICE_FISCALE; fax: 0931463724; PEC: EMAIL), con studio in RAGIONE_SOCIALE, alla INDIRIZZO, giusta procura speciale a margine del ricorso, elettivamente domiciliato in Roma, alla INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO (C.F.: CODICE_FISCALE; fax: NUMERO_TELEFONO; PEC: EMAIL);
-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE (C.F.: CODICE_FISCALE), quale successore di RAGIONE_SOCIALE, in persona del Presidente pro tempore , con sede in INDIRIZZO00142

Cartelle di pagamento ICI -Impugnabilità estratto di ruolo

Roma -, rappresentata e difesa ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato (C.F.: CODICE_FISCALE; PEC: EMAIL), presso i cui uffici è domiciliata in Roma, alla INDIRIZZO;

-controricorrente –

-avverso la sentenza n. 4841/16/2017 emessa dalla CTR Lombardia in data 22/11/2017 e non notificata;

udita la relazione della causa svolta dal AVV_NOTAIO.

Rilevato che

NOME NOME proponeva ricorso davanti alla Commissione Tributaria Provinciale di Milano avverso undici cartelle con le quali gli era stato richiesto il pagamento di ICI, imposta di registro e Tarsu relative a vari anni tra il 2002 e il 2011.

La CTP, per quanto qui ancora rileva, dichiarava inammissibile il ricorso con riferimento alle cartelle per ICI, rilevando che le stesse erano state notificate il 2 maggio 2011 e il 16 gennaio 2016 che, pertanto, il ricorso era stato proposto oltre il t ermine di cui all’art. 21 d.lgs. n. 546/1992.

Sull’impugnazione del contribuente, la CTR Lombardia dichiarava inammissibile il gravame, affermando che l’agente per la riscossione aveva provato di aver proceduto alla notifica RAGIONE_SOCIALE cartelle a mezzo servizio postale con l’invio di raccomandata a/r, l addove il COGNOME, pur avendo negato di aver ricevuto in quelle date gli atti, non aveva indicato quando ne fosse comunque venuto a conoscenza, in tal guisa precludendo ogni controllo in ordine alla tempestività con la quale era stato proposto il ricorso.
Avverso la detta sentenza ha proposto ricorso per cassazione COGNOME NOME sulla base di cinque motivi. L’RAGIONE_SOCIALE ha resistito con controricorso.

Considerato che

Con il primo motivo la ricorrente deduce la nullità della sentenza per violazione degli artt. 132, secondo comma, n. 4, cod. proc. civ. e 118, primo comma, disp. att. cod. proc. civ., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4), cod. proc. civ., per aver la CTR reso una motivazione apparente, omettendo di riportare la motivazione della sentenza di primo grado, il

contenuto dei motivi di gravame proposti dal contribuente ed il percorso logico-giuridico che aveva condotto al loro rigetto.

Con il secondo motivo il resistente lamenta la violazione degli artt. 2697, 2700, 2719 e 2729 cod. civ., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3), cod. proc. civ., per non aver la CTR considerato che non era necessario indicare in maniera espressa le ragioni per cui si disconosce la conformità della copia di un documento (nel caso di specie, gli avvisi di ricevimento RAGIONE_SOCIALE raccomandate) rispetto al suo originale e che, in presenza di un disconoscimento, occorreva indicare sulla base di quali elementi (anche presuntivi) si fosse ritenuto le copie dei documenti prodotti conformi ai loro originali.
Con il terzo motivo il ricorrente lamenta la nullità della decisione impugnata per violazione dell’art. 22, commi 4 e 5, d.lgs. n. 546/1992, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4), cod. proc. civ., per non aver la CTR considerato che, prima di adottare qualunque decisione conseguente al disconoscimento della conformità agli originali RAGIONE_SOCIALE fotocopie prodotte dall’Ufficio, avrebbe dovuto ordinare a quest’ultimo il deposito ( recte , l’esibizione) degli originali dei documenti.

Con il quarto motivo il ricorrente si duole della violazione e/o falsa applicazione degli artt. 26 dPR n. 602/1973, 60 dPR n. 600/1973, 148 e 149 cod. proc. civ., 7, ultimo comma, e 14 l. n. 890/1982, 6, comma 1, l. n. 212/2000 e 39 e 44 dm 9 aprile 2001 , n. 13700, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3), cod. proc. civ., per aver la CTR ritenuto che l’agente della riscossione fosse abilitato a notificare direttamente le cartelle di pagamento a mezzo del servizio postale, con applicazione esclusiva della disciplina degli invii postali di cui al dm citato.
Il ricorso è inammissibile.

Il legislatore, con l’art. 3-bis del d.l. n. 146/21, inserito in sede di conversione dalla l. n. 215/21, novellando l’art. 12 del d.P.R. n. 602/73, intitolato alla “Formazione e contenuto dei ruoli”, in cui ha inserito il comma 4-bis, ha stabilito non soltanto che « L’estratto di ruolo non è impugnabile », ma anche che « Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume

invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’art. 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art. 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e RAGIONE_SOCIALE finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto RAGIONE_SOCIALE verifiche di cui all’art. 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione ».
Le Sezioni Unite Civili, con sentenza n. 26283 del 6 settembre 2022, decidendo su una questione di massima di particolare importanza, hanno di recente affermato che, in tema di riscossione a mezzo ruolo, l’art. 3 -bis del d.l. n. 146 del 2021, inserito in sede di conversione dalla l. n. 215 del 2021, con il quale, novellando l’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, è stato inserito il comma 4-bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata, e che sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113 e 117 Cost., quest’ultimo con riguardo agli artt. 6 della CEDU e 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione.
L’interesse in questione può poi essere allegato anche nel giudizio di legittimità, il quale non è sull’operato del giudice, ma sulla conformità della decisione adottata all’ordinamento giuridico, definito dalle norme applicabili quando la sentenza è resa (Cass., sez. un., n. 21691/16, punto 16), mediante deposito di documentazione ex art. 372 c.p.c. (sull’ammissibilità del deposito di documenti concernenti la persistenza dell’interesse ad agire, cfr., tra varie, Cass. n. 26175/17), o anche fino all’udienza di discussione, prima dell’inizio della relazione, o fino all’adunanza camerale, se insorto dopo; qualora occorrano accertamenti di fatto, vi provvederà il giudice del rinvio.
Nel caso di specie, il ricorrente non ha dedotto alcunchè, nei termini all’uopo spettantile, in ordine alla titolarità di un interesse (uno di quelli in modo tassativo previsti dalla norma riportata in precedenza) ad impugnare l’estratto di ruolo e, con esso, le cartelle di pag amento asseritamente non notificategli.

In conclusione, la sentenza impugnata va cassata senza rinvio, si sensi del terzo comma dell’art. 382 c.p.c., dovendosi dichiarare che la causa non poteva essere proposta.

Sussistono giusti motivi, rappresentati dalla modifica normativa introdotta con l’art. 3 -bis d.l. n. 146/21 e dal consolidamento dell’orientamento di questa Corte solo con la pronuncia n. 26283/22 RAGIONE_SOCIALE Sezioni Unite, per compensare integralmente tra le pa rti le spese dell’intero giudizio.

P.Q.M.

Cassa senza rinvio la sentenza impugnata e dichiara inammissibile il ricorso originario;

spese compensate.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio tenutasi in data 21.11.2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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