Impugnabilità estratto di ruolo: i limiti della Cassazione

Un contribuente ha impugnato un estratto di ruolo relativo a una cartella di pagamento mai notificata. La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, ribadendo i severi limiti sull’impugnabilità dell’estratto di ruolo. L’impugnazione è ammessa solo se il contribuente dimostra un pregiudizio concreto e attuale, come l’esclusione da appalti pubblici, prova che nel caso di specie non è stata fornita. Il diritto di difesa viene preservato ma differito alla fase esecutiva.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 gennaio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnabilità dell’Estratto di Ruolo: Quando e Come Difendersi

L’impugnabilità dell’estratto di ruolo è da anni uno dei temi più dibattuti nel diritto tributario. Molti contribuenti scoprono di avere un debito con il Fisco solo richiedendo questo documento, senza aver mai ricevuto la relativa cartella di pagamento. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione fa chiarezza sui limiti, sempre più stringenti, per contestare un debito in questa fase preliminare, delineando un percorso di tutela ben preciso per il cittadino.

I Fatti del Caso: Una Battaglia contro un Debito “Sconosciuto”

Una contribuente si è rivolta alla giustizia tributaria dopo aver scoperto, tramite un estratto di ruolo, l’esistenza di un debito a suo carico derivante da una cartella di pagamento che sosteneva di non aver mai ricevuto. Inizialmente, la sua azione era volta a far dichiarare l’inesistenza del debito per mancata notifica dell’atto presupposto. Dopo una prima sentenza sfavorevole, ha tentato la via della revocazione, sostenendo un errore di fatto del giudice. Anche questo tentativo è stato respinto, portando la questione dinanzi alla Corte di Cassazione.

I Limiti all’Impugnabilità dell’Estratto di Ruolo: La Decisione della Cassazione

La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile, cogliendo l’occasione per ribadire i principi consolidati in materia di impugnabilità dell’estratto di ruolo. La Corte ha sottolineato come l’estratto di ruolo, in sé, non sia un atto impositivo né un atto della riscossione, ma un semplice documento informativo. Pertanto, la sua impugnazione diretta è un’eccezione e non la regola.

L’Evoluzione Normativa e Giurisprudenziale

La decisione si fonda su un percorso normativo e giurisprudenziale molto chiaro. Il legislatore, con l’introduzione dell’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. 602/1973, e le successive modifiche, ha voluto arginare il proliferare di ricorsi contro gli estratti di ruolo per carichi fiscali datati. Questo orientamento è stato avallato sia dalla Corte Costituzionale sia dalle Sezioni Unite della Cassazione. La regola generale è che non si può agire contro l’estratto di ruolo per far valere vizi della cartella non notificata, a meno che non si dimostri un interesse ad agire concreto e attuale.

Le Motivazioni

La Corte ha spiegato che l’interesse ad agire, necessario per giustificare un’azione legale, non può basarsi su un mero pregiudizio potenziale o futuro. Per poter contestare l’impugnabilità dell’estratto di ruolo, il contribuente deve dimostrare che l’iscrizione a ruolo gli sta causando un danno immediato e specifico.

L’Interesse ad Agire: Un Pregiudizio Concreto e Attuale

La legge stessa elenca le situazioni che integrano questo pregiudizio:
1. Il rischio di non poter partecipare a una procedura di appalto pubblico.
2. L’impossibilità di riscuotere somme dovute da soggetti pubblici.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Nel caso esaminato, la ricorrente non ha fornito alcuna prova di trovarsi in una di queste situazioni. La sua era una contestazione generica, non supportata dalla dimostrazione di un danno effettivo e presente derivante dalla mera esistenza dell’iscrizione a ruolo. Di conseguenza, il suo ricorso è stato giudicato inammissibile per carenza di interesse ad agire.

Le Conclusioni

L’ordinanza conferma un principio fondamentale: la tutela del contribuente non è cancellata, ma differita. Sebbene l’impugnabilità dell’estratto di ruolo sia fortemente limitata, il diritto di difesa viene pienamente garantito in un momento successivo. Il contribuente potrà infatti far valere tutte le sue ragioni, inclusa la mancata notifica della cartella di pagamento, nel momento in cui l’agente della riscossione notificherà un atto esecutivo vero e proprio, come un pignoramento o un fermo amministrativo. Questa pronuncia serve da monito: prima di avviare un contenzioso contro un estratto di ruolo, è essenziale verificare la sussistenza di un pregiudizio concreto e dimostrabile, altrimenti il ricorso sarà inevitabilmente destinato al rigetto.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo se non ho ricevuto la cartella di pagamento?
No. Secondo la normativa vigente e l’orientamento consolidato della Cassazione, l’estratto di ruolo non è di norma impugnabile. L’impugnazione è ammessa solo in casi eccezionali e specificamente previsti.

In quali casi specifici è ammessa l’impugnazione diretta dell’estratto di ruolo?
L’impugnazione è consentita solo quando il debitore dimostra che dall’iscrizione a ruolo deriva un pregiudizio concreto e attuale, come l’impossibilità di partecipare a un appalto, di riscuotere crediti dalla pubblica amministrazione o la perdita di un beneficio pubblico.

Se non posso impugnare l’estratto di ruolo, perdo il mio diritto di difesa?
No. Il diritto di difesa non viene eliminato, ma è posticipato. Il contribuente potrà contestare la mancata notifica della cartella e la fondatezza del debito quando riceverà il primo atto esecutivo concreto, come un pignoramento o un fermo amministrativo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 34270 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 34270 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 27/12/2025

Oggetto: revocazione -errore revocatorio – limiti

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 22936/2021 R.G. proposto da COGNOME NOME, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO, con domicilio eletto presso il suo studio in INDIRIZZO INDIRIZZO (PEC: EMAIL);

-ricorrente –

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura RAGIONE_SOCIALE, con domicilio eletto in Roma, INDIRIZZO;

-controricorrente –

nonché

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore;

-intimata – avverso la sentenza della Commissione Tributaria Regionale del Lazio n. 561/16/2021, depositata in data 1/02/2021 e che non risulta notificata.

Udita la relazione svolta nell’adunanza camerale del 17 ottobre 2025 dal consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

La sentenza della Commissione Tributaria Regionale del Lazio n. 561/16/2021 dichiarava inammissibile il ricorso proposto da NOME COGNOME per la revocazione della sentenza della medesima CTR n. 3964/7/18 che aveva accolto l’appello proposto dall’agente della riscossione avverso la sentenza della Commissione Tributaria Provinciale di Roma, di accoglimento del ricorso introduttivo avanzato dalla contribuente avente ad oggetto l ‘estratto di ruolo e la cartella sottostante, asseritamente non notificatale.
Il giudice non ravvisava l’errore revocatorio ex art.395, n.4, cod. proc. civ. denunciato dalla contribuente che, a suo dire, avrebbe erroneamente condotto il giudice a ritenere che la cartella fosse stata ritualmente notificata.

Avverso la sentenza la contribuente ha proposto ricorso per Cassazione, affidato a tre motivi, cui replica l’RAGIONE_SOCIALE con controricorso. L’agente della riscossione è rimasto intimato.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo, in relazione all’art.360, primo comma, n.3, cod. proc. civ., viene dedotto l’errore nell’applicazione dell’art.395, n.4, cod. proc. civ., sotto il profilo della ritenuta inammissibilità dell’estensione del thema decidendum del giudizio di secondo grado all’intimazione di pagamento, quale atto susseguente alla cartella di pagamento.

Il motivo non può trovare ingresso, dal momento che lo stesso ricorrente riporta, alle pagg.9 e ss. del ricorso per Cassazione, una prospettazione del tutto generica che lo porta a sostenere di aver impugnato anche un ‘ intimazione di pagamento successiva alla cartella, ma non permette alla Corte neppure di comprendere a quale intimazione si riferisca.

I residui due motivi, di errore nell’applicazione dell’art.395, n.4, cod. proc. civ. in relazione all’art.360, primo comma, n.3, cod. proc. civ. sotto il profilo della ritenuta inammissibilità del thema decidendum del giudizio di secondo grado alla prescrizione della cartella e della ritenuta notifica della cartella alla data del 5.5.2010 sono inammissibili. La ricorrente non ha interesse ex art.100 cod. proc. civ. a proporre ricorso per cassazione avverso la sentenza del giudice d’appello che ha rigettato il ricorso per revocazione avente ad oggetto una sentenza che ha definitivamente rigettato una domanda proposta contro l’estratto di ruolo e, attraverso di esso, la sottostante cartella di pagamento.
Il ricorso introduttivo, infatti, è stato proposto avverso l’estratto di ruolo, come emerge con chiarezza alle pagg.2 e ss. del ricorso. L’art.3 bis d.l. 21 ottobre 2001 n.146 (Misure urgenti in materia economica e fiscale,

a tutela del lavoro e per esigenze indifferibili), precisato in sede di conversione della l. 17 dicembre 2021 n.215, novellando l’art.12 del d.P.R. 29 settembre 1973 n.602 (Disposizioni sulla riscossione RAGIONE_SOCIALE imposte sul reddito), ha previsto che dopo il comma 4 è inserito il comma 4 bis il quale ha stabilito che l’estratto di ruolo non è impugnabile – anche unitamente alle cartelle sottostanti che si assumono non legittimamente notificate – se non a determinate, specifiche, condizioni.

5. La menzionata previsione di legge recita: «Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo p ossa derivargli un pregiudizio ad una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’at.80 comma 4 del codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs 18 aprile 2016 n.50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art.1 comma 1 lett. a) del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e RAGIONE_SOCIALE finanze 18 gennaio 2008 n.40, per effetto RAGIONE_SOCIALE verifiche di cui all’art.48 bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione.».
6. Orbene, la Corte di Cassazione a Sezioni Unite, con sentenza n.26283/2022, ha fortemente circoscritto le impugnazioni attraverso l’estratto di ruolo dirette ad ottenere l’annullamento della sottesa cartella di pagamento, trattandosi di azione di accertamento negativo circa la decadenza del debito iscritto a ruolo, mentre il processo tributario ha natura di impugnazione-merito e il ruolo non ha una sua autonoma materialità. È conseguentemente presente l’interesse ad agire contro il ruolo solo se vi sia un pregiudizio da esso derivante come ad es. un pignoramento in corso o un’intimazione al pagamento, di cui non vi è evidenza in atti, da cui l’inammissibilità del ricorso.
7. La Corte costituzionale, a sua volta intervenuta con la sentenza 17 ottobre 2023, n. 190 (conf. Corte cost. n. 81/2024) su questioni di costituzionalità involgenti l’art. 12 comma 4-bis cit., non ha smentito l’operato RAGIONE_SOCIALE Sezioni Unite stabilendo: « Le questioni sollevate (…) sono quindi inammissibili: il rimettente del resto, da un lato, non misconosce le «ragioni sottese alla norma sotto esame: a seguito RAGIONE_SOCIALE SS.UU. del 2015 è evidente che il Legislatore si è preoccupato di evitare un proliferare di ricorsi per carichi anche molto risalenti e che a fronte di esazione piuttosto improbabile avrebbero gravato in maniera eccessiva sugli uffici sottraendo risorse preziose e causando il danno economico della possibile condanna al pagamento RAGIONE_SOCIALE spese di giudizio.
Dall’altro, manifesta «perplessità» per «il fatto che per risolvere tale problema il Legislatore sia intervenuto condizionando pesantemente la possibilità di difendersi in giudizio», censurando quindi la norma in riferimento agli artt. 3, 24 e 113 Cost. «nei termini di cui in motivazione», nella quale, dopo avere esposto una casistica RAGIONE_SOCIALE fattispecie ritenute indebitamente pretermesse, conclude che «il Legislatore avrebbe potuto adottare soluzioni più snelle e con costi irrisori, che comunque sarebbero state rispettose del diritto di difesa.
Di qui l’inammissibilità RAGIONE_SOCIALE questioni sollevate, dal momento che, come emerge dalla stessa prospettazione del rimettente, il rimedio al vulnus riscontrato richiede, in realtà, un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore (sentenze n. 71 del 2023, n. 96 e n. 22 del 2022, n. 259, n. 240, n. 146, n. 103, n. 33 e n. 32 del 2021).».

8. A conferma di quanto precede circa il ridotto perimetro di impugnabilità dell’estratto di ruolo, sono intervenute anche le Sezioni Unite della Corte di Cassazione con sentenza 7 maggio 2024 n.12459, chiarendo che in tema di riscossione coattiva mediante ruolo, i limiti alla impugnabilità

della cartella di pagamento, che si assuma invalidamente notificata e conosciuta attraverso l’estratto di ruolo, previsti dal comma 4-bis dell’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, inserito dall’art. 3-bis del d.l. n. 146 del 2021, conv. con modif. dalla l. n. 215 del 2021, non comportano un difetto di tutela per il contribuente, grazie al riconoscimento di una sua tutela più ampia nella fase esecutiva e tenuto conto che, come affermato dalla Corte costituzionale nella sent. n. 190 del 2023, i rimedi ad un eventuale vulnus richiedono un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore.
L’interpretazione restrittiva è stata da ultimo confermata anche dall’a rt. 12 ‘Disposizioni in materia di impugnazione’ d.lgs. n.110/2024, in vigore dall’8/8/2024, secondo il quale all’art.12 del d.P.R. n.602/73 il comma 4 -bis, primo comma è sostituito dal seguente: « L’estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio » .
9. Il ricorso dev’essere in ultima analisi rigettato e le spese di lite, liquidate come da dispositivo in favore dell’RAGIONE_SOCIALE costituita, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte:

rigetta il ricorso e condanna la ricorrente alla rifusione RAGIONE_SOCIALE spese di lite in favore dell’RAGIONE_SOCIALE, liquidate in euro 4.300,00 per compensi, oltre spese prenotate a debito.

Si dà atto del fatto che, ai sensi del d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater, sussistono i presupposti per il versamento da parte della ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a

quello previsto per il ricorso, a norma RAGIONE_SOCIALE stesso articolo 13, comma 1bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 17 ottobre 2025

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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