ICI e possesso immobile: chi paga se occupato?

Un contribuente si opponeva al pagamento dell’ICI su terreni occupati dalla Pubblica Amministrazione per lavori stradali. La Corte di Cassazione ha chiarito che, in assenza di un decreto di esproprio, il proprietario mantiene il possesso giuridico del bene e resta soggetto passivo dell’imposta. L’analisi del concetto di ICI e possesso immobile dimostra che la mera occupazione materiale da parte di terzi non estingue l’obbligo tributario.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 30 agosto 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

ICI e Possesso Immobile: Obbligo di Pagamento Anche su Terreni Occupati

La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, è tornata a pronunciarsi su un tema cruciale per i proprietari di immobili: la correlazione tra ICI e possesso immobile. La questione centrale riguarda l’obbligo di versare l’imposta anche quando un terreno sia stato oggetto di occupazione da parte della Pubblica Amministrazione per la realizzazione di opere pubbliche, ma senza che sia mai intervenuto un formale decreto di esproprio. La decisione ribadisce un principio consolidato: la soggettività passiva ai fini ICI non viene meno con la semplice perdita della disponibilità materiale del bene.

I fatti di causa

Un Comune notificava a un contribuente due avvisi di accertamento per il mancato pagamento dell’ICI relativa agli anni 2007 e 2008, concernenti diciotto aree di sua proprietà. Il contribuente impugnava gli avvisi, sostenendo di non essere tenuto al pagamento in quanto i terreni erano stati occupati sin dal 1998 dall’ANAS per lavori stradali e mai restituiti. A suo avviso, avendo perso il possesso materiale, non poteva essere considerato soggetto passivo dell’imposta.

Sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella Regionale accoglievano le ragioni del contribuente, ritenendo che la perdita del possesso e la mancata edificabilità dei terreni rendessero irrilevante l’omessa dichiarazione ICI. Il Comune, non condividendo tale interpretazione, proponeva ricorso per cassazione.

La decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha accolto il ricorso del Comune, cassando la sentenza impugnata e rinviando la causa al giudice di secondo grado per un nuovo esame. I giudici di legittimità hanno ritenuto errata la decisione della Commissione Tributaria Regionale, che aveva escluso l’obbligo di pagamento dell’ICI basandosi sulla mera occupazione materiale del fondo da parte della P.A.

La Corte ha inoltre rilevato un vizio procedurale nella sentenza impugnata: l’omesso esame di un fatto decisivo, ovvero la natura edificabile delle aree, questione che era stata oggetto di discussione tra le parti e che incide direttamente sulla determinazione dell’imponibile.

Le motivazioni e l’analisi su ICI e possesso immobile

Il cuore della motivazione risiede nella distinzione fondamentale tra possesso e detenzione. La giurisprudenza costante della Cassazione ha stabilito che l’occupazione d’urgenza di un immobile da parte della P.A., pur essendo coattiva, non priva il proprietario del possesso giuridico del bene. Finché non interviene un decreto di esproprio o un altro atto che trasferisca formalmente la proprietà (ablazione), il bene continua ad appartenere al proprietario originario.

L’ente pubblico che occupa il terreno è considerato un mero ‘detentore qualificato’, in quanto riconosce che il diritto di proprietà appartiene ad altri. Manca, nell’occupante, l’elemento soggettivo del possesso, ovvero l’ animus rem sibi habendi (l’intenzione di tenere la cosa come propria).

Di conseguenza, il proprietario rimane il ‘possessore’ ai fini fiscali e, come tale, è l’unico soggetto passivo dell’ICI. Su di lui grava non solo l’obbligo di versamento dell’imposta, ma anche quello di presentare la relativa dichiarazione, anche se il bene è materialmente detenuto da terzi. L’assenza di variazioni nella titolarità del diritto di proprietà tra il 1998 e gli anni d’imposta in questione (2007-2008) rendeva pertanto irrilevante l’argomento del contribuente sull’assenza di un obbligo dichiarativo.

Le conclusioni

Questa ordinanza conferma un importante principio in materia di tributi locali. Per i proprietari di immobili, la lezione è chiara: la sottrazione della disponibilità fisica di un terreno a seguito di occupazione da parte della Pubblica Amministrazione non è sufficiente a escludere gli obblighi fiscali. Finché il trasferimento di proprietà non viene formalizzato con un atto legittimo (come il decreto di esproprio), il proprietario rimane legalmente possessore del bene e, quindi, tenuto al pagamento dell’ICI e ai relativi adempimenti dichiarativi. È fondamentale, in queste situazioni, monitorare attentamente lo stato giuridico dei propri immobili e non confondere la detenzione materiale da parte di terzi con la perdita del possesso rilevante ai fini fiscali.

Un proprietario deve pagare l’ICI su un terreno occupato d’urgenza dalla Pubblica Amministrazione?
Sì, secondo la Corte di Cassazione, finché non interviene un formale decreto di esproprio che trasferisce la proprietà, il proprietario rimane il soggetto passivo dell’imposta e deve pagare l’ICI.

Cosa distingue il possesso dalla detenzione ai fini del pagamento dell’ICI?
Il possesso è il potere sul bene esercitato come se si fosse proprietari. La detenzione è la mera disponibilità materiale del bene, riconoscendo il diritto altrui. Ai fini ICI, rileva il possesso giuridico, che rimane in capo al proprietario anche se la P.A. occupa il bene e ne diventa semplice detentore.

L’obbligo di dichiarazione ICI sussiste anche se il bene è occupato da terzi?
Sì. La Corte ha chiarito che il proprietario, in quanto possessore, è obbligato a presentare la relativa dichiarazione ICI, anche se l’immobile è detenuto da terzi, come nel caso di un’occupazione da parte della Pubblica Amministrazione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 21198 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 21198 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: LIBERATI NOME

Data pubblicazione: 24/07/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 15023/2018 R.G. proposto da :

COMUNE DI PESCHIERA COGNOME, rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE

-ricorrente-

contro

COGNOME rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME (CCCGPP54S30F892D)

-controricorrente-

avverso la sentenza della Commissione tributaria regionale della Lombardia, sede di MILANO n. 4433/2017 depositata il 03/11/2017. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 26/06/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Il comune ricorrente ha notificato al controricorrente due avvisi di accertamento d’ufficio ICI per gli anni 2007 e 2008 in data

12.12.2013, per aver omesso la denuncia ICI e il versamento dell’imposta per diciotto aree di sua proprietà (identificate in catasto al foglio 73, mapp. 195; foglio 75, mapp. 14, 26, 27, 30, 31, 4, 7, 8; foglio 76, mapp. 17, 28, 30, 31, 32, 33, 37, 38, 8), quattordici delle quali erano state acquistate nella loro interezza dal contribuente il 19.12.2006.

Il contribuente ha impugnato i due avvisi di accertamento e la Commissione Tributaria Provinciale di Milano ha emesso la sentenza n. 47/16/16, pubblicata il 7.1.2016, con la quale ha accolto il ricorso.

Il Comune ha tempestivamente proposto gravame avanti alla Commissione Tributaria Regionale della Lombardia, contestando l’apparenza della motivazione e l’omissione in ordine alle argomentazioni portate dal Comune sulla legittimità degli avvisi di accertamento, la sussistenza dei presupposti per l’applicazione dell’imposta e la correttezza del calcolo delle sanzioni.

La CTR della Lombardia, con la sentenza in epigrafe indicata, ha confermato la sentenza appellata. In particolare, ha rilevato che i terreni erano stati occupati dall’ANAS nel 1998 per lavori stradali e, nonostante una sentenza favorevole al Manzoni, non erano mai stati restituiti, sicché il contribuente non ne aveva più il possesso e le particelle non erano soggette ad imposizione come aree edificabili. Ha ritenuto altresì che non vi fosse alcun difetto di motivazione nella sentenza di primo grado, in quanto, avendo escluso il possesso e l’edificabilità dei terreni, la questione dell’omessa dichiarazione risultava irrilevante. Poiché il possesso era cessato nel 1998 e non vi erano state variazioni, non vi era alcun obbligo dichiarativo per gli anni 2007 e 2008.
Avverso la suddetta sentenza di gravame il Comune ha proposto ricorso per cassazione affidato a n. 4 motivi, cui ha resistito con controricorso il contribuente.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso, si deduce ai sensi dell’a rt. 360 c. 1. n. 3. c.p.c. la violazione e falsa applicazione di norme di diritto in relazione agli artt. 1 e 2. D.lgs. 504/1992.

1.1. Il Comune sottolinea che, nel caso specifico, come ammesso dalla stessa CTR e come risulta dalla sentenza del TAR LombardiaMilano n. 258/2013, il diritto di proprietà sugli immobili in questione non è mai stato trasferito ad ANAS ed è sempre rimasto in capo ai proprietari, e che lo stesso decreto di occupazione d’urgenza prevedeva la cessazione degli effetti dell’occupazione se entro il 13.9.2002 non fosse stato emesso il decreto di esproprio, cosa che effettivamente accadde. Pertanto, il Comune conclude che la CTR è incorsa in un errore di diritto nel ritenere assente il requisito del possesso in capo al contribuente.
Con il terzo motivo di ricorso, si lamenta ai sensi dell’art. 360, c. 1, n. 3. c.p.c., la violazione e falsa applicazione di norme di diritto, in relazione all’artt. 10, c. 4. D.lgs. 504/1992, con riferimento alla sussistenza dell’obbligo di denuncia ICI, che sarebbe erroneamente stato escluso dal giudice di appello.

I motivi vanno trattati congiuntamente, in quanto strettamente connessi.

3.1. Gli stessi sono fondati.

3.2. Innanzitutto deve rilevarsi che la CTR si è espressa, a questo proposito, esclusivamente con riferimento alla legittimità dell’avviso di accertamento relativo a quattro (ed in particolare a quelle censite ai fg. 75, mapp. 26, 30 e fg. 76, mapp. 28, 32) delle diciotto aree considerate nell’avviso di accertamento medesimo.

3.3. La CTR ha dato poi rilievo al fatto che il contribuente fosse stato privato del possesso, tanto da dover ricorrere innanzi al TAR per farsi restituire, con la procedura dell’ottemperanza, le aree in oggetto.

3.4. Tuttavia, deve osservarsi che la giurisprudenza di questa Corte ha stabilito che in tema di espropriazione, l’occupazione

di urgenza, per il suo carattere coattivo, non priva il proprietario del possesso dell’immobile in quanto il bene, finché non interviene il decreto di esproprio o comunque l’ablazione, continua ad appartenere a lui – tanto che per tal motivo gli si riconosce un’indennità per l’occupazione – mentre nell’occupante, che riconosce la proprietà in capo all’espropriando, manca l'” animus rem sibi habendi “, onde lo stesso è un mero detentore. Ne consegue che il proprietario è soggetto passivo dell’ICI ed è, quindi, obbligato a presentare la relativa dichiarazione, anche se l’immobile è detenuto da terzi (Cass. 12/10/2007, n. 21433 (Rv. 600658 – 01)).
Si tratta di orientamento consolidato: ‘v a considerato che l’occupazione temporanea d’urgenza di un terreno da parte della P.A. non priva il proprietario del possesso del bene fino a quando non intervenga l’ablazione del fondo, sicché egli resta soggetto passivo dell’imposta ancorché l’immobile sia detenuto dall’occupante (Cass. Sez. 6 – 5, ordinanza n. 19041 del 27/09/2016), e che la realizzazione di un’opera pubblica su un fondo oggetto di legittima occupazione costituisce un mero fatto che non è in grado di assurgere a titolo dell’acquisto ed è, come tale, inidonea, da sé sola, a determinare il trasferimento della proprietà del fondo in favore della P.A., “come pure evidenziato dalla costante giurisprudenza della Corte EDU, che ha affermato la contrarietà della cd. espropriazione indiretta alla CEDU e negato la possibilità di individuare sistemi di acquisizione diversi da quello consensuale del contratto e da quello autoritativo del procedimento ablatorio” (Cass. Sez. 5 -, sentenza n. 19572 del 04/08/2017)”, cosicché la P.A. resta mera detentrice del fondo occupato e trasformato, fermo tuttavia il possesso del proprietario ‘ (Cass. 20/07/2022, n. 22691). Si richiama, sul punto, Cass.n. 22691/22, tra le parti, in materia di Ici 2011.
3.5. Ne consegue che il ricorrente doveva essere considerato soggetto passivo e, quindi, anche onerato dell’obbligo di denuncia.

3.6. Le censure sono dunque fondate e meritano accoglimento.

Con il secondo motivo di ricorso, parte ricorrente contesta ai sensi dell’art. 360 c. 1. n, 4. c.p.c., l’omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti, ed in particolare la natura edificabile delle aree del contribuente.

4.1. Il motivo, ancorché rubricato sub n. 4 dell’art. 360 c. 1 c.p.c. (per evidente errore materiale) va ricondotto al successivo n.5, che disciplina, appunto il vizio di omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti.

4.1. La censura è fondata: la CTR non si è pronunciata con riferimento alla questione della natura edificabile delle aree, sicché sussiste il vizio dedotto.

4.2. Anche il secondo motivo va dunque accolto.

Con il quarto motivo di ricorso, si deduce ai sensi dell’a rt. 360, c. 1, n. 3, c.p.c. la violazione e falsa applicazione di norme di diritto, in relazione all’artt. 14. D.lgs. 504/1992; 13 D.lgs. 471/1997 e 12. D.lgs. 472/19971 con riferimento alla legittimità delle sanzioni applicate.

5.1. All’accoglimento dei motivi n. 2 e n. 3 consegue l’assorbimento del motivo n.4 (sulle sanzioni), in quanto strettamente dipendente.

Alla luce di quanto sopra, vanno accolti i motivi nn. 1, 2 e 3, e dichiarato assorbito il n.4.

Si rende tuttavia necessaria una pronuncia su tutte le particelle, sicché deve farsi luogo a rinvio al giudice di merito.

In conclusione, il ricorso va accolto e la sentenza impugnata va cassata, con rinvio della causa alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Lombardia, in diversa composizione, che provvederà anche in ordine alle spese di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso e cassa la sentenza impugnata, con rinvio della causa alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della

Lombardia in diversa composizione, che provvederà anche in ordine alle spese di legittimità .

Così deciso in Roma, il 26/06/2025 .

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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