ICI e occupazione d'urgenza: chi paga il conto?

Un comune ha richiesto il pagamento dell’ICI per terreni occupati dalla Pubblica Amministrazione per lavori stradali, ma mai formalmente espropriati. Il contribuente si opponeva, sostenendo di aver perso il possesso dei beni. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza in esame, ha chiarito un principio fondamentale in materia di ICI e occupazione d’urgenza: il proprietario formale dell’immobile rimane l’unico soggetto passivo d’imposta fino a quando non interviene un regolare decreto di esproprio. La perdita del controllo fisico del bene non è sufficiente a escludere l’obbligo tributario.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 4 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

ICI e Occupazione d’Urgenza: Chi Paga se lo Stato Occupa ma non Espropria?

La questione dell’ICI e occupazione d’urgenza rappresenta un terreno scivoloso per molti proprietari immobiliari. Cosa succede quando la Pubblica Amministrazione occupa un terreno per realizzare un’opera pubblica, ma il decreto di esproprio non arriva mai? Il proprietario, pur avendo perso la disponibilità fisica del bene, è ancora tenuto a pagare le imposte? A questa domanda cruciale ha risposto la Corte di Cassazione con una recente ordinanza, riaffermando un principio fondamentale: la titolarità giuridica prevale sulla detenzione materiale.

I Fatti di Causa

Il caso ha origine da due avvisi di accertamento ICI per gli anni 2007 e 2008 notificati da un Comune a un contribuente. L’oggetto del contendere erano alcuni terreni di proprietà di quest’ultimo, che erano stati occupati d’urgenza dall’ANAS nel lontano 1998 per la realizzazione di lavori stradali.

Nonostante l’occupazione e la successiva trasformazione dei terreni in sede stradale, non era mai stato emesso il decreto di esproprio. Di conseguenza, dal punto di vista legale, il contribuente era rimasto proprietario dei terreni. Il Comune, basandosi su questo presupposto, ha richiesto il pagamento dell’imposta. Il contribuente, d’altra parte, ha impugnato gli avvisi sostenendo di non essere più tenuto al pagamento, avendo perso da anni il possesso e la disponibilità dei suoi beni.

La Decisione dei Giudici di Merito

Sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella Regionale hanno dato ragione al contribuente. Secondo i giudici di merito, il fatto che il proprietario fosse stato privato del possesso e che i terreni fossero stati irreversibilmente trasformati in strada pubblica, rendeva illegittima la pretesa impositiva del Comune. In sostanza, per le corti territoriali, la perdita del controllo materiale del bene era sufficiente a escludere la soggettività passiva ai fini ICI.

ICI e occupazione d’urgenza: L’Analisi della Cassazione

La Corte di Cassazione ha ribaltato completamente la prospettiva, accogliendo il ricorso del Comune. Gli Ermellini hanno chiarito che, in tema di ICI e occupazione d’urgenza, la procedura coattiva non priva il proprietario del possesso giuridico del bene, elemento necessario per essere considerati soggetti passivi d’imposta.

La Corte ha spiegato la distinzione cruciale tra possesso e detenzione:

Il proprietario, anche se spogliato materialmente del bene, conserva l’ animus rem sibi habendi*, cioè l’intenzione di esercitare sul bene i poteri che spettano al titolare del diritto di proprietà.
* L’occupante (in questo caso la Pubblica Amministrazione) è un semplice detentore, in quanto detiene il bene riconoscendo l’altrui diritto di proprietà.

Finché non interviene l’atto formale che trasferisce la proprietà, ovvero il decreto di esproprio, il proprietario originario resta l’unico soggetto passivo ai fini ICI. Di conseguenza, su di lui grava anche l’obbligo di presentare la relativa dichiarazione.

La Questione della Natura Edificabile del Terreno

Un altro punto cruciale affrontato dalla Cassazione riguarda la natura dei terreni. Il Comune aveva lamentato che la Corte Regionale, concentrandosi solo sulla questione del possesso, avesse omesso di valutare se i terreni fossero da considerarsi edificabili.

La Suprema Corte ha ritenuto fondato anche questo motivo. Una volta stabilito che il contribuente è il soggetto passivo d’imposta, il giudice di merito ha il dovere di accertare la natura del terreno (edificabile o meno) per determinare la corretta base imponibile. Nel caso specifico, il Comune aveva evidenziato che il piano urbanistico prevedeva meccanismi di ‘perequazione urbanistica’, che potevano conferire un valore edificabile ai terreni anche se non direttamente costruibili, un aspetto che dovrà essere attentamente valutato dal giudice del rinvio.

Le Motivazioni della Decisione

Le motivazioni della Corte si fondano su un orientamento giurisprudenziale consolidato. L’occupazione di un fondo da parte della Pubblica Amministrazione è un mero fatto che non determina, da solo, il trasferimento della proprietà. L’ordinamento giuridico non ammette forme di ‘espropriazione indiretta’ o di acquisto della proprietà per ‘fatto compiuto’. L’unico modo per trasferire la proprietà in questo contesto è attraverso un procedimento ablatorio formale, che si conclude con il decreto di esproprio, oppure tramite un accordo consensuale. Fino a quel momento, il proprietario sulla carta è anche il contribuente di fatto.

Conclusioni

La decisione della Cassazione riafferma un principio di certezza giuridica: ai fini fiscali, ciò che conta è la titolarità giuridica del diritto di proprietà, non la mera disponibilità materiale del bene. Per i proprietari coinvolti in procedure di esproprio, questa ordinanza rappresenta un monito importante: fino alla notifica del decreto di esproprio, gli obblighi tributari, inclusi quelli relativi all’ICI/IMU e alla presentazione delle dichiarazioni, restano pienamente in vigore. La perdita del godimento del bene può dare diritto a un’indennità per l’occupazione, ma non estingue la responsabilità fiscale.

Chi è tenuto a pagare l’ICI per un terreno soggetto a occupazione d’urgenza da parte della Pubblica Amministrazione?
Il proprietario formale del terreno rimane l’unico soggetto passivo dell’imposta e, quindi, tenuto al pagamento, fino a quando non viene emesso un regolare decreto di esproprio che trasferisce la proprietà.

L’occupazione e la trasformazione di un terreno per un’opera pubblica, senza un decreto di esproprio, trasferiscono la proprietà?
No. Secondo la giurisprudenza della Corte di Cassazione, la realizzazione di un’opera pubblica su un fondo è un mero fatto che, da solo, non è idoneo a trasferire la proprietà in favore della Pubblica Amministrazione. Il trasferimento avviene solo con un atto formale.

L’obbligo di presentare la dichiarazione ICI viene meno se il proprietario perde il possesso fisico del bene?
No. Poiché il proprietario rimane il soggetto passivo dell’imposta, egli è anche tenuto a presentare la relativa dichiarazione, anche se l’immobile è detenuto da terzi come la Pubblica Amministrazione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 21643 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 21643 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: LIBERATI NOME

Data pubblicazione: 28/07/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 15025/2018 R.G. proposto da

COMUNE DI PESCHIERA COGNOME, rappresentato e dall’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE

: difeso

-ricorrente-

contro

COGNOME

-intimato- avverso la sentenza della Commissione tributaria regionale della Lombardia, sede di MILANO n. 4434/2017 depositata il 03/11/2017. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 26/06/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Il comune ricorrente ha notificato due avvisi di accertamento d’ufficio ICI per gli anni 2007 e 2008 in data 12.12.2013, per aver il contribuente omesso la denuncia ICI e il versamento dell’imposta per

diverse di proprietà (identificate al catasto al fg. 75, mapp. 26 e 30; fg. 76, mapp. 28 e 32).

Il contribuente ha impugnato i due avvisi di accertamento e la Commissione Tributaria Provinciale di Milano ha emesso la sentenza n. 54/16/16, pubblicata il 7.1.2016, con la quale ha accolto il ricorso.

Il Comune ha tempestivamente proposto gravame avanti alla Commissione Tributaria Regionale della Lombardia, contestando l’apparenza della motivazione e l’omissione in ordine alle argomentazioni portate dal Comune sulla legittimità degli avvisi di accertamento, la sussistenza dei presupposti per l’applicazione dell’imposta e la correttezza del calcolo delie sanzioni.

La CTR della Lombardia, con la sentenza in epigrafe indicata, ha confermato la sentenza appellata. In particolare, ha rilevato che i terreni erano stati occupati dall’ANAS nel 1998 per lavori stradali e, nonostante una sentenza favorevole al Manzoni, non erano mai stati restituiti, sicché il contribuente non ne aveva più il possesso e le particelle non erano soggette ad imposizione come aree edificabili. Ha ritenuto altresì che non vi fosse alcun difetto di motivazione nella sentenza di primo grado, in quanto, avendo escluso il possesso e l’edificabilità dei terreni, la questione dell’omessa dichiarazione risultava irrilevante. Poiché il possesso era cessato nel 2003, per essere divenute le particelle definitivamente sede stradale, e non vi erano state variazioni, non vi era alcun obbligo dichiarativo per gli anni 2007 e 2008.
Avverso la suddetta sentenza di gravame il Comune ha proposto ricorso per cassazione affidato a n. 4 motivi.

L’intimato non ha depositato controricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso, si deduce ai sensi dell’a rt. 360, c. 1. n. 3. c.p.c., la violazione e falsa applicazione di norme di diritto in relazione agli artt. 1 e 2. D.lgs.. 504/1992.

1.1. Il Comune sottolinea che, nel caso specifico, come ammesso dalla stessa CTR e come risulta dalla sentenza del TAR LombardiaMilano n. 258/2013, il diritto di proprietà sugli immobili in questione non è mai stato trasferito ad ANAS ed è sempre rimasto in capo ai proprietari, e che lo stesso decreto di occupazione d’urgenza prevedeva la cessazione degli effetti dell’occupazione se entro il 13.9.2002 non fosse stato emesso il decreto di esproprio, cosa che effettivamente accadde. Pertanto, il Comune conclude che la CTR è incorsa in un errore di diritto nel ritenere assente il requisito del possesso in capo al contribuente.
Con il terzo motivo di ricorso, si lamenta ai sensi dell’art. 360, c. 1, n. 3. c.p.c., la violazione e falsa applicazione dì norme di diritto, in relazione all’artt. 10, c. 4. D.lgs. 504/1992, con riferimento alla sussistenza dell’obbligo di denuncia ICI, che sarebbe erroneamente stato escluso dal giudice di appello.

I motivi vanno trattati congiuntamente, in quanto strettamente connessi.

3.1. Gli stessi sono fondati.

3.2. Innanzitutto, deve rilevarsi che la CTR si è espressa, a questo proposito, esclusivamente con riferimento alla legittimità dell’avviso di accertamento relativamente a quattro (fg. 75, mapp. 26, 30 e fg. 76, mapp. 28, 32) delle diciotto aree considerate nell’avviso di accertamento medesimo.

3.3. La CTR ha dato poi rilievo al fatto che il contribuente fosse stato privato del possesso, tanto da dover ricorrere innanzi al TAR per farsi restituire, con la procedura dell’ottemperanza, le aree in oggetto.

3.4. Tuttavia, deve osservarsi che la giurisprudenza di questa Corte ha stabilito che in tema di espropriazione, l’occupazione di urgenza, per il suo carattere coattivo, non priva il proprietario del possesso dell’immobile in quanto il bene, finché non interviene il decreto di esproprio o comunque l’ablazione, continua ad appartenere

a lui – tanto che per tal motivo gli si riconosce un’indennità per l’occupazione – mentre nell’occupante, che riconosce la proprietà in capo all’espropriando, manca l'” animus rem sibi habendi “, onde lo stesso è un mero detentore. Ne consegue che il proprietario è soggetto passivo dell’ICI ed è, quindi, obbligato a presentare la relativa dichiarazione, anche se l’immobile è detenuto da terzi (Cass12/10/2007, n. 21433 (Rv. 600658 – 01)).

Si tratta di orientamento consolidato: ‘va considerato che l’occupazione temporanea d’urgenza di un terreno da parte della P.A. non priva il proprietario del possesso del bene fino a quando non intervenga l’ablazione del fondo, sicché egli resta soggetto passivo dell’imposta ancorché l’immobile sia detenuto dall’occupante (Cass. Sez. 6 – 5, ordinanza n. 19041 del 27/09/2016) e che la realizzazione di un’opera pubblica su un fondo oggetto di legittima occupazione costituisce un mero fatto che non è in grado di assurgere a titolo dell’acquisto ed è, come tale, inidonea, da sé sola, a determinare il trasferimento della proprietà del fondo in favore della P.A., “come pure evidenziato dalla costante giurisprudenza della Corte EDU, che ha affermato la contrarietà della cd. espropriazione indiretta alla CEDU e negato la possibilità di individuare sistemi di acquisizione diversi da quello consensuale del contratto e da quello autoritativo del procedimento ablatorio” (Cass. Sez. 5 -, sentenza n. 19572 del 04/08/2017)”, cosicché la P.A. resta mera detentrice del fondo occupato e trasformato, fermo tuttavia il possesso del proprietario’ (Cass. 20/07/2022, n. 22691).
3.5. Ne consegue che il ricorrente doveva essere considerato soggetto passivo e, quindi, anche onerato dell’obbligo di denuncia.

3.6. Le censure sono dunque fondate e meritano accoglimento.

Con il secondo motivo di ricorso, parte ricorrente contesta ai sensi dell’art. 360 c. 1. n. 3. c.p.c. la violazione e falsa applicazione di norme di diritto di cui agli artt. 1 e 2. D.lgs. 504/1992, con riferimento

alla ritenuta insussistenza della natura edificabile delle aree del INDIRIZZO.

4.1. Il Comune evidenzia che la CTR, avendo erroneamente escluso il possesso delle aree in capo al contribuente, ha implicitamente ritenuto assorbito il motivo d’appello riguardante la natura edificabile di tali aree. Il contribuente aveva sostenuto che le aree non potessero essere considerate edificabili in quanto designate nel Piano Regolatore Generale (PRG) come aree “AP Standard” soggette a vincoli urbanistici che impedivano qualsiasi attività edificatoria, invece le aree qualificate nel PRG come AP standard per “attrezzature di interesse generale” con destinazione a verde per gioco e sport e parchi urbani, consentivano interventi edificatori sia pubblici che privati, potenzialmente fonte di reddito (come parcheggi o impianti sportivi) e, in ogni caso, il PGT (Piano di Governo del Territorio) prevede la “perequazione urbanistica”, in base al cui meccanismo le aree AP standard possono essere cedute in cambio di diritti edificatori in altre zone del territorio comunale, mantenendo la loro qualifica di edificabilità e un valore venale equiparabile a quello delle aree direttamente edificabili.
4.2. Anche tale motivo risulta fondato.

4.3. Una volta riconosciuto che non vi era stata perdita del presupposto di imposta, la CTR avrebbe dovuto accertare la natura edificatoria o meno dell’immobile, considerato anche che la esistenza del meccanismo perequativo rende del tutto ininfluente la eventuale inedificabilità sopravvenuta del terreno.

4.4. Tale valutazione, in fatto, compete al giudice di merito, essendo preclusa al giudice di legittimità, in assenza di tutti gli elementi di fatto necessari per decidere.

Con il quarto motivo di ricorso, si deduce ai sensi dell’a rt. 360, c. 1, n. 3, c.p.c. la violazione e falsa applicazione di norme di diritto, in relazione all’artt. 14. D.lgs. 504/1992; 13 D.lgs. 471/1997 e 12. D.lgs. 472/19971 con riferimento alla legittimità delle sanzioni applicate.

5.1. All’accoglimento dei motivi n. 1, 2 e n. 3 consegue l’assorbimento del motivo n.4 , che è strettamente dipendente.

Alla luce di quanto sopra, vanno accolti i motivi nn. 1, 2 e 3, e dichiarato assorbito il n.4.

Si rende tuttavia necessaria una pronuncia su tutte le particelle, sicché deve farsi luogo a rinvio al giudice di merito.

In conclusione, il ricorso va accolto nei sensi sopra indicati e la sentenza impugnata va cassata, con rinvio della causa alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Lombardia, in diversa composizione, che provvederà anche in ordine alle spese di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso e cassa la sentenza impugnata, con rinvio della causa alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Lombardia in diversa composizione, che provvederà anche in ordine alle spese di legittimità.

Così deciso in Roma, il 26/06/2025 .

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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