Giurisdizione tributaria: quando decide il giudice?

Una società impugnava un’intimazione di pagamento per debiti IRPEF, eccependo la prescrizione maturata tra la notifica delle cartelle e l’intimazione stessa. Sorto un conflitto tra giudice tributario e giudice del lavoro, la Corte di Cassazione ha risolto la questione. Ha stabilito che la giurisdizione tributaria si estende a tutte le questioni che incidono sulla pretesa fiscale, inclusa la prescrizione, fino alla notifica dell’intimazione di pagamento, poiché quest’ultima è un atto prodromico e non esecutivo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 gennaio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Giurisdizione Tributaria: La Cassazione Fa Chiarezza sulla Prescrizione

Capire a quale giudice rivolgersi quando si riceve un atto dall’Agenzia della Riscossione è fondamentale per tutelare i propri diritti. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite ha fatto luce su un punto cruciale: i confini della giurisdizione tributaria quando si contesta la prescrizione di un debito fiscale. Questa decisione chiarisce che la competenza spetta al giudice tributario anche quando la prescrizione matura dopo la notifica della cartella di pagamento, ma prima dell’avvio dell’esecuzione forzata.

I Fatti del Caso: Una Questione di Tempo e Competenza

Una società a responsabilità limitata ha impugnato un’intimazione di pagamento per un importo superiore a 250.000 euro, relativo a diverse cartelle esattoriali per IRPEF e ritenute non versate. La società sosteneva che il diritto dell’Amministrazione finanziaria alla riscossione fosse ormai estinto per prescrizione quinquennale. Secondo la contribuente, erano trascorsi più di cinque anni tra la data di notifica delle cartelle originarie (avvenuta al più tardi nel 2015) e la ricezione dell’intimazione di pagamento (nel 2022).

Il Conflitto sulla Giurisdizione Tributaria

Inizialmente, il caso è stato presentato alla Corte di giustizia tributaria di primo grado. Quest’ultima ha parzialmente declinato la propria competenza, ritenendo che per alcune delle pretese, relative a ritenute su redditi da lavoro, la giurisdizione spettasse al Tribunale ordinario in funzione di giudice del lavoro.

Tuttavia, anche il giudice del lavoro, una volta investito della questione, ha sollevato a sua volta un difetto di giurisdizione. Egli ha osservato che l’oggetto del contendere era la prescrizione di una pretesa tributaria, una questione di merito che rientra pienamente nella giurisdizione tributaria. Questo disaccordo tra i due organi giudiziari ha generato un ‘conflitto negativo di giurisdizione’, rendendo necessario l’intervento delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione per stabilire definitivamente quale giudice avesse il potere di decidere.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione ha risolto il conflitto affermando con fermezza la giurisdizione del giudice tributario. Il ragionamento dei giudici si basa su un principio consolidato: la linea di demarcazione tra giurisdizione tributaria e giurisdizione ordinaria dipende dalla natura dell’atto impugnato e dalle ragioni della contestazione.

La Corte ha chiarito che:
1. Rientrano nella giurisdizione tributaria tutte le controversie che riguardano i fatti costitutivi, modificativi o estintivi della pretesa fiscale, verificatisi fino al momento della notifica della cartella esattoriale o dell’intimazione di pagamento.
2. Rientrano nella giurisdizione ordinaria solo le contestazioni sulla legittimità formale degli atti dell’esecuzione forzata vera e propria (come un pignoramento) o i fatti estintivi del debito (come un pagamento o la prescrizione) avvenuti dopo l’inizio dell’esecuzione.

Nel caso specifico, l’eccezione di prescrizione sollevata dalla società riguardava il periodo tra la notifica della cartella e quella dell’intimazione di pagamento. L’intimazione di pagamento, hanno sottolineato i giudici, non è un atto dell’esecuzione, ma un atto ‘prodromico’, cioè un preavviso che preannuncia l’esecuzione forzata. Di conseguenza, l’impugnazione di tale atto per motivi che attengono al merito della pretesa (come la sua estinzione per prescrizione) deve essere proposta davanti al giudice tributario.

Le Conclusioni: Principio di Diritto e Implicazioni Pratiche

La decisione della Cassazione ribadisce un principio fondamentale: finché la controversia riguarda l’esistenza (‘an’) o l’ammontare (‘quantum’) del debito tributario, la competenza è del giudice specializzato in materia, ovvero quello tributario. L’eccezione di prescrizione è una questione che incide direttamente sull’esistenza del diritto di credito del Fisco e, pertanto, non può che essere decisa nell’ambito della giurisdizione tributaria.

Per i contribuenti, questa ordinanza offre una guida chiara: se si riceve un’intimazione di pagamento e si ritiene che il debito sia prescritto, l’azione legale corretta è l’impugnazione davanti alla Corte di Giustizia Tributaria competente per territorio. Scegliere il giudice sbagliato può comportare ritardi e la perdita del diritto a far valere le proprie ragioni.

A quale giudice devo rivolgermi se ritengo che un debito tributario sia prescritto dopo la notifica della cartella ma prima dell’esecuzione?
Secondo la Corte di Cassazione, la competenza a decidere sulla prescrizione maturata in questa fase spetta esclusivamente al giudice tributario, poiché la contestazione riguarda il merito della pretesa fiscale prima che sia iniziata l’esecuzione forzata.

L’intimazione di pagamento è considerata un atto dell’esecuzione forzata?
No. La Corte chiarisce che l’intimazione di pagamento è un atto prodromico, ovvero un preavviso che precede e preannuncia l’esecuzione forzata, ma non ne fa parte. Pertanto, la sua impugnazione per motivi di merito rientra nella giurisdizione tributaria.

La competenza a decidere sulla prescrizione di un tributo cambia se l’atto impugnato è un’intimazione di pagamento invece di una cartella esattoriale?
No, la conclusione non cambia. Anche se l’atto impugnato è un’intimazione di pagamento, l’eccezione di prescrizione, in quanto fatto estintivo dell’obbligazione tributaria, rientra sempre nella giurisdizione del giudice tributario.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 26817 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 26817 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 16/10/2024

Sul ricorso per regolamento di giurisdizione proposto d’ufficio dal Tribunale di Roma con ordinanza emessa il 15/04/2024 (n. r.g. 31442/2023) nella causa proposto da:

RAGIONE_SOCIALE;

– ricorrente non costituita in questa fase –

contro

RAGIONE_SOCIALE -RISCOSSIONE;

– resistente non costituita in questa fase –

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 17/09/2024 dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO NOME COGNOME, il quale conclude per il dichiararsi la giurisdizione del Giudice tributario.

FATTI DI CAUSA

1. La contribuente RAGIONE_SOCIALE impugnò, innanzi la Commissione tributaria provinciale di Roma, un’intimazione di pagamento notificatale dall’ RAGIONE_SOCIALE, emessa per mancato pagamento dell’importo di euro 257.292,80, relativo alle cartelle di pagamento ivi indicate, tra le quali, per quanto qui interessa:

la cartella n. 09720140303980206000, per IRPEF, imposta sostitutiva redditi per rivalutazione TFR e ritenuta alla fonte su indennità per cessazione rapporto di lavoro non versate, relativa all’anno 2010;

la cartella n. 09720150033839344000 per IRPEF e ritenute alla fonte su indennità per cessazione rapporto di lavoro non versate, relativa all’anno 2011;

la cartella n. 09720150207970019000 per IRPEF, ritenute su indennità per cessazione rapporto di lavoro e ritenuta alla fonte su reddito da lavoro autonomo non versate, relativa all’anno 2012;

ed infine la cartella n. NUMERO_CARTA per IRPEF e ritenute alla fonte su reddito da lavoro autonomo non versate, relativa all’anno 2015.

A fondamento del ricorso introduttivo, la contribuente eccepì la violazione e falsa applicazione dell’art. 2948, n. 4, cod. civ., ovvero la pretesa maturazione della ‘prescrizione quinquennale dell’ azione esecutiva’, deducendo che «le cartelle di pagamento per omesso versamento dei suddetti tributi sono state infatti notificate, al più tardi, in data 18.11.2015, mentre l’Intimazione di pagamento è pervenuta solo in data 20.07.2022: ne deriva, in parte qua , l’insanabile illegittimità/nullità dell’Intimazio ne di pagamento impugnata, per violazione del termine quinquennale di prescrizione del credito ai sensi dell’art. 294, num. 4 c.c. e per conseguente perdita/estinzione del potere di riscossione da parte dell’Amministrazione resistente».
L’adito giudice tributario di prime cure (nel frattempo denominato Corte di giustizia tributaria di primo grado di Roma), con la sentenza n. 8412/2/2023, pubblicata il 21 giugno 2023, ha, per quanto qui rileva, dichiarato in via pregiudiziale, il difetto di giurisdizione relativamente alle cartelle di pagamento « n. NUMERO_CARTA, in quanto relativa in parte ad imposta, sanzioni e interessi per rivalutazione TFR, nonché a ritenute alla fonte, sanzioni ed interessi su indennità per cessazione di rapporto di lavoro, di competenza del Tribunale di Roma sez. Lavoro; n. P_IVA, in quanto relativa in parte a ritenute alla fonte, sanzioni ed interessi su indennità per cessazione di rapporto di lavoro, di competenza del Tribunale di Roma sez. Lavoro; n. P_IVA, in quanto relativa in parte a ritenute alla fonte, sanzioni ed interessi su indennità per cessazione di rapporto di lavoro, nonché a ritenute alla fonte su reddito di lavoro autonomo, di competenza del Tribunale di Roma sez. Lavoro; n. 09720190134909850000, in quanto relativa in parte a ritenute alla fonte su reddito a lavoro autonomo, di competenza del Tribunale sez. Lavoro.».
Riassunto dalla contribuente il giudizio presso il Tribunale di Roma in funzione di giudice del lavoro, quest’ultimo, con ordinanza del 15 aprile 2024, ha a sua volta rilevato il difetto della propria giurisdizione, sollevando conflitto negativo ai sensi d ell’art. 59, comma 3, legge 18 giugno 2009, n. 69, e rimettendo gli atti alle S.U. civili di questa Corte.

Nella motivazione dell’ordinanza, il Tribunale ha premesso che l’ente creditore di cui alle suddette cartelle è l’RAGIONE_SOCIALE; che la pretesa deriva dall’omesso versamento di ritenute Irpef su trattamenti corrisposti dalla società ai lavoratori c ome sostituto d’imposta; e che il motivo posto a base dell’opposizione è la prescrizione della pretesa tributaria, essendo decorsi tra la notifica RAGIONE_SOCIALE cartelle e l’intimazione più di cinque anni.

Il giudice del lavoro, constatato quindi che l’ oggetto del giudizio è il merito della pretesa tributaria, ha richiamato la pronuncia di questa Corte (Cass., Sez. U., n. 7822/2020) secondo cui, in tema di controversie su atti di

riscossione coattiva di RAGIONE_SOCIALE di natura tributaria , il discrimine tra giurisdizione tributaria e giurisdizione ordinaria va così individuato: alla giurisdizione tributaria spetta la cognizione sui fatti incidenti sulla pretesa tributaria (inclusi i fatti costitutivi, modificativi od impeditivi di essa in senso sostanziale) che si assumano verificati fino alla notificazione della cartella esattoriale o dell’intimazione di pagamento, se validamente avvenute, o fino al momento dell’atto esecutivo, in caso di notificazione omessa, inesistente o nulla degli atti prodromici; alla giurisdizione ordinaria spetta la cognizione sulle questioni di legittimità formale dell’atto esecutivo come tale (a prescindere dalla esistenza o dalla validità della notifica degli atti ad esso prodromici) nonché sui fatti incidenti in senso sostanziale sulla pretesa tributaria, successivi all’epoca della valida notifica della cartella esattoriale o dell’intimazione di pagamento o successivi, in ipotesi di omissione, inesistenza o nullità di detta notifica, all’atto esecutivo cha abbia assunto la funzione di mezzo di conoscenza della cartella o dell’intimazione.
Nel caso di specie, ha concluso il Tribunale di Roma, l’ esame dell’eccezione di prescrizione maturata tra la notifica della cartella e l’intimazione attiene al merito della pretesa tributaria e pertiene quindi alla giurisdizione tributaria.

Il conflitto negativo di giurisdizione è stato avviato a decisione camerale nelle forme di cui agli artt. 375, comma 2, n.4; 380 ter e 380 bis .1 del codice di rito, vigenti ratione temporis .

Il Pubblico Ministero, nella persona del AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO, ha depositato conclusioni scritte, chiedendo di dichiarare la giurisdizione del giudice tributario.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Il conflitto deve essere risolto affermando la giurisdizione del giudice tributario originariamente adito dalla contribuente.

Invero risulta pacifico e per tabulas (dal ricorso introduttivo della contribuente, dalla sentenza della CTP e dall’ordinanza del giudice del

lavoro) che la controversia, nella parte che qui rileva, ha per oggetto tributi (in particolare le ritenute Irpef che avrebbe dovuto effettuare il sostituto d’imposta), così iscrivendosi nell’ambito della giurisdizione tributaria, i cui confini sono determ inati dall’art. 2 del d.lgs. del 31 dicembre 1992, n. 546 il quale, per quanto qui interessa, al comma 1 dispone « Appartengono alla giurisdizione tributaria tutte le controversie aventi ad oggetto i tributi di ogni genere e specie comunque denominati, compresi quelli regionali, provinciali e comunali e il contributo per il Servizio sanitario nazionale, le sovrimposte e le addizionali, le relative sanzioni nonché’ gli interessi e ogni altro accessorio. Restano escluse dalla giurisdizione tributaria soltanto le controversie riguardanti gli atti della esecuzione forzata tributaria successivi alla notifica della cartella di pagamento e, ove previsto, dell’avviso di cui all’articolo 50 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, per le quali continuano ad applicarsi le disposizioni del medesimo decreto del Presidente della Repubblica.».
Giova, peraltro, precisare incidentalmente che l’affermazione della giurisdizione tributaria, in considerazione dell’oggetto della controversia, non muta in conseguenza della circostanza che la parte destinataria dell’atto impositivo sia il sostituto d’imp osta, piuttosto che il sostituito (cfr. Cass. n. 7662/2011).

Tanto premesso, deve darsi atto che questa Corte ha già da tempo affermato il principio secondo cui l’attribuzione al giudice tributario della cognizione di tutte le controversie aventi ad oggetto i tributi di ogni genere e specie si estende ad ogni questione relativa all’ an o al quantum del tributo, arrestandosi unicamente di fronte agli atti dell’esecuzione tributaria, sicché vi ricade anche l’eccezione di prescrizione (della quale si controverte nel caso sub iudice ) dedotta tramite l’impugnazione della cartella esattoriale, che è atto prodromico all’esecuzione (Cass., Sez. U, n. 8770/2016).
Tale conclusione non è destinata a mutare per essere stata impugnata dalla contribuente un’intimazione di pagamento, non rientrando comunque la

contro

versia tra quelle riguardanti «gli atti della esecuzione forzata tributaria successivi alla notifica della cartella di pagamento e, ove previsto, dell’avviso di cui all’articolo 50 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602», per le quali il secondo periodo del primo comma dell’art. 2 del d.lgs. n. 546 del 1992 attribuisce la giurisdizione al giudice ordinario.

Infatti, questa Corte ha già avuto modo di chiarire, sia pur con riferimento a fattispecie impositiva diversa (ovvero in materia di tasse automobilistiche), che il “sollecito di pagamento” ricevuto dal contribuente e che ha dato inizio alla controversia in esame è certamente atto che precede l’esecuzione, potendo lo stesso essere assimilato, al di là dell’ininfluente differenza di denominazione, all’avviso previsto dall’art. 50, comma 2, del D.P.R. n. 602 del 1973 per l’ipotesi che l’espropriazione non sia iniziata entro un anno dalla notifica della cartella di pagamento: avviso – comunemente denominato “avviso di mora” – la cui impugnabilità innanzi alle commissioni tributarie è esplicitamente prevista dall’art. 19, comma 1, del D.Lgs. n. 546 del 1992 (Cass., Sez. U., n. 23832/2007, in motivazione). È stato pertanto affermato il principio per cui l’attribuzione alle commissioni tributarie – a norma dell’art. 2 del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, come sostituito dall’art. 12, comma 2, della legge 28 dicembre 2001, n. 448 della cognizione di tutte le controversie aventi ad oggetto i tributi di ogni genere e specie, ivi incluse, quindi, quelle in materia di tasse automobilistiche, si estende ad ogni questione relativa all'”an” o al “quantum” del tributo, arrestandosi unicamente di fronte agli atti della esecuzione tributaria; ne consegue che anche l’eccezione di prescrizione, quale fatto estintivo dell’obbligazione tributaria, rientra nella giurisdizione del giudice che abbia giurisdizione in merito alla predetta obbligazione (Cass., Sez. U., n. 23832/2007, cit.).
Nello stesso senso è stato successivamente ribadito come non sia compreso tra gli atti della esecuzione forzata tributaria, ma si ponga a monte dell’inizio di quest’ultima, l’avviso di mora -che attualmente si identifica

nell’intimazione di cui all’art. 50 del d.P.R. n. 602 del 1973- quando viene notificato dopo il decorso del termine entro il quale poteva procedersi ad esecuzione a seguito della notifica della cartella, poiché esso assolve a sua volta alla funzione di nuovo precetto (Cass., Sez. U., n. 7822/2020, cit., in motivazione).

In sintesi, dunque, la notifica dell’intimazione di pagamento, impugnabile (e nel caso di specie infatti impugnata) innanzi al giudice tributario non determina ex se l’inizio dell’ esecuzione forzata tributaria, che si limita a preannunciare.

Tanto meno rileva, ai fini della negazione della giurisdizione tributaria, che nel ricorso introduttivo la contribuente non abbia contestato la validità della notifica RAGIONE_SOCIALE cartelle in questione, avendo questa Corte già chiarito che in tema di controversie su atti di riscossione coattiva di RAGIONE_SOCIALE di natura tributaria, l’eccezione di prescrizione della pretesa impositiva maturata successivamente alla notificazione della cartella, rientra nella giurisdizione del giudice tributario, anche in caso di ritenuta validità della notifica della cartella, in quanto, restando escluse dalla giurisdizione tributaria soltanto le controversie riguardanti gli atti della esecuzione tributaria successivi alla sua notificazione, ove il contribuente sottoponga all’esame del giudice la definitività o meno della cartella di pagamento, la relativa controversia non è qualificabile come meramente esecutiva (Cass., Sez. U., n. 16986/2022).
Così come argomentato dall’ordinanza del Tribunale di Roma che ha sollevato il conflitto, nel caso di specie la regola di riparto della giurisdizione deriva dai principi espressi dalla già citata ordinanza RAGIONE_SOCIALE S.U. di questa Corte n. 7822/2020, per la quale, in tema di controversie su atti di riscossione coattiva di RAGIONE_SOCIALE di natura tributaria (nella specie, ordine di pagamento diretto ex art. 72 bis del d.P.R. n. 602 del 1973), il discrimine tra giurisdizione tributaria e giurisdizione ordinaria va così individuato: alla giurisdizione tributaria spetta la cognizione sui fatti incidenti sulla pretesa tributaria (inclusi i fatti costitutivi, modificativi od impeditivi di essa in senso
sostanziale) che si assumano verificati fino alla notificazione della cartella esattoriale o dell’intimazione di pagamento, se validamente avvenute, o fino al momento dell’atto esecutivo, in caso di notificazione omessa, inesistente o nulla degli atti prodromici; alla giurisdizione ordinaria spetta la cognizione sulle questioni di legittimità formale dell’atto esecutivo come tale (a prescindere dalla esistenza o dalla validità della notifica degli atti ad esso prodromici) nonché sui fatti incidenti in senso sostanziale sulla pretesa tributaria, successivi all’epoca della valida notifica della cartella esattoriale o dell’intimazione di pagamento o successivi, in ipotesi di omissione, inesistenza o nullità di detta notifica, all’atto esecutivo cha abbia assunto la funzione di mezzo di conoscenza della cartella o dell’intimazione (conforme Cass., Sez. U., n. 21642/2021) .
Va pertanto affermata la giurisdizione del giudice tributario e, per l’effetto, va cassata, nella parte declinatoria della giurisdizione, la sentenza della Corte di giustizia tributaria di primo grado di Roma, di fronte alla quale

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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