Giurisdizione tributaria: il rinvio al primo giudice

La Corte di Cassazione ha esaminato un caso sulla giurisdizione tributaria in materia di contributi al Servizio Sanitario Nazionale. Una società cooperativa aveva impugnato una cartella di pagamento, e la questione verteva sulla corretta autorità giudiziaria competente. La Corte ha confermato che tali contributi hanno natura fiscale, rientrando quindi nella giurisdizione tributaria. Tuttavia, ha cassato la sentenza d’appello perché, dopo aver affermato la propria giurisdizione precedentemente negata in primo grado, non aveva rimesso la causa al giudice di prime cure, violando così il principio del doppio grado di giudizio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 3 novembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Giurisdizione Tributaria: Quando il Giudice d’Appello Deve Rinviare la Causa al Primo Grado

L’ordinanza n. 5352/2024 della Corte di Cassazione offre importanti chiarimenti sulla giurisdizione tributaria e sulle corrette dinamiche processuali tra primo e secondo grado di giudizio. La decisione si concentra su due aspetti fondamentali: la natura fiscale dei contributi al Servizio Sanitario Nazionale (SSN) e l’obbligo per il giudice d’appello di rimettere la causa al primo giudice quando ne afferma la giurisdizione precedentemente negata.

I Fatti di Causa

Una società cooperativa si opponeva a un’intimazione di pagamento emessa da un agente della riscossione per debiti contributivi verso un ente previdenziale, risalenti al 1997. Inizialmente, il caso fu portato davanti alla Commissione Tributaria Provinciale (CTP), la quale declinò la propria giurisdizione, ritenendo che la controversia riguardasse crediti di natura previdenziale, di competenza del giudice del lavoro.

La cooperativa ha impugnato tale decisione dinanzi alla Commissione Tributaria Regionale (CTR). Quest’ultima, riformando la sentenza di primo grado, ha affermato la propria giurisdizione. La CTR ha basato la sua decisione sul fatto che i crediti in questione erano in realtà contributi dovuti al Servizio Sanitario Nazionale, i quali hanno natura tributaria. Di conseguenza, la CTR ha proceduto a decidere la causa nel merito. Contro questa sentenza, l’agente della riscossione ha proposto ricorso per cassazione.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha analizzato due motivi di ricorso. Con il primo, l’agente della riscossione sosteneva che la giurisdizione tributaria fosse stata erroneamente affermata, poiché i crediti erano di natura previdenziale. Con il secondo, lamentava che la CTR, una volta affermata la giurisdizione, avrebbe dovuto rimettere la causa alla CTP anziché deciderla nel merito.

La Corte ha rigettato il primo motivo ma ha accolto il secondo.

Le Motivazioni

Per quanto riguarda il primo motivo, la Cassazione ha confermato la correttezza della decisione della CTR sulla questione della giurisdizione. Gli Ermellini hanno chiarito che, sulla base di una consolidata giurisprudenza, i contributi al Servizio Sanitario Nazionale hanno natura di tributo. Ciò è ulteriormente provato dal fatto che per la loro denuncia veniva utilizzato uno specifico modello (Modello DM/s), destinato esclusivamente al versamento di tali contributi. Pertanto, la controversia rientra a pieno titolo nella giurisdizione tributaria.

Relativamente al secondo motivo, la Corte ha invece dato ragione all’agente della riscossione. Ha richiamato l’articolo 59 del D.Lgs. n. 546/1992, il quale stabilisce che il giudice di secondo grado, qualora riformi una sentenza che ha negato la giurisdizione, deve rimettere la causa al giudice di primo grado. Questa norma è posta a tutela del principio del doppio grado di giurisdizione di merito, un cardine del nostro ordinamento processuale. Decidendo la causa nel merito, la CTR ha privato le parti di un grado di giudizio, compiendo un errore procedurale che impone la cassazione della sentenza.

Le Conclusioni

La Corte di Cassazione ha quindi cassato la sentenza impugnata e ha rinviato la causa alla Corte di giustizia tributaria di primo grado di Roma. Quest’ultima dovrà ora celebrare il giudizio di merito e decidere anche sulle spese processuali. L’ordinanza ribadisce due principi fondamentali: primo, la natura fiscale dei contributi SSN e la conseguente competenza delle corti tributarie; secondo, l’inderogabile obbligo del giudice d’appello di rimettere gli atti al primo giudice se la giurisdizione, da quest’ultimo negata, viene invece affermata in appello, garantendo così il diritto delle parti a un doppio esame del merito della controversia.

I contributi per il Servizio Sanitario Nazionale (SSN) rientrano nella giurisdizione tributaria?
Sì, la Corte di Cassazione ha confermato la sua consolidata giurisprudenza secondo cui i contributi per il SSN hanno natura tributaria. Pertanto, le controversie relative a tali contributi appartengono alla giurisdizione delle commissioni tributarie.

Cosa deve fare il giudice d’appello se riforma una sentenza di primo grado che aveva erroneamente negato la giurisdizione?
Il giudice d’appello deve rimettere la causa al giudice di primo grado. Secondo l’art. 59 del D.Lgs. 546/1992, non può decidere la causa nel merito, perché altrimenti priverebbe le parti di un grado di giudizio, violando il principio del doppio grado di giurisdizione.

L’ammissione di una parte in giudizio sulla natura di un credito è vincolante per il giudice?
No, le dichiarazioni contenute negli atti di parte, se sottoscritte solo dal difensore, non hanno valore di confessione. Possono al massimo fornire elementi indiziari che il giudice può valutare liberamente. Nel caso di specie, l’ammissione dell’INPS sulla natura tributaria del credito è stata considerata un elemento decisivo, ma non una confessione vincolante.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 5352 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 5352 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 28/02/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 15645/2017 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE, domiciliata ex lege in ROMA, INDIRIZZO, presso la CANCELLERIA della CORTE di CASSAZIONE, rappresentata e difesa dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliatz in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALECODICE_FISCALE CODICE_FISCALE la rappresenta e difende

-controricorrente-

-CARTOLARIZZAZIONE DEI CREDITI RAGIONE_SOCIALE;

–RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende unitamente

agli avvocati COGNOME (CODICE_FISCALE), COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), SCIPLINO ESTER ADA (CODICE_FISCALE)

-intimati- avverso SENTENZA di COMM.TRIB.REG. del RAGIONE_SOCIALE n. 2618/2017 depositata il 10/05/2017. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 13/02/2024

dal Consigliere NOME COGNOME.

Rilevato che:

Il 3 novembre 2014 la RAGIONE_SOCIALE era attinta dalla intimazione di pagamento n. 09720149139821044/000, con la quale RAGIONE_SOCIALE le intimava il pagamento della somma di € 329.473,79 inerente la cartella n. 097 2005 0017297355 501, relativa a contributi dovuti all’RAGIONE_SOCIALE dalla RAGIONE_SOCIALE in riferimento all’anno 1997.

Con ricorso alla CTP di Roma del 2 aprile 2015, iscritto al n. NUMERO_DOCUMENTO R.G., la contribuente chiedeva l’annullamento: (i) della cartella n. 097 2005 0017297355 501, asseritamente notificata il 30.06.2005; (ii) della intimazione di pagamento n. 09720149139821044/000; (iii) dell’atto di diniego dell’RAGIONE_SOCIALE del 18.11.2014 all’accoglimento della proposta istanza di autotutela.

Con sentenza n. 6400/2016, pubblicata il 17 marzo 2016, la CTP di Roma, premesso che ‘la cartella impugnata è stata emessa per richiedere il pagamento di un credito vantato dall’RAGIONE_SOCIALE che non forma oggetto della competenza delle Commissioni Tributarie’, dichiarava il difetto di giurisdizione.

1.2. Il 17 giugno 2015, la contribuente era attinta dalla intimazione di pagamento n. 09720159093259260/000, con la

quale RAGIONE_SOCIALE le intimava il pagamento della stessa somma di euro 329.473,79 in forza della stessa cartella n. 097 2005 0017297355 501.

Con ricorso alla CTP di Roma dell’11.7.2015, iscritto al n. NUMERO_DOCUMENTO R.G., la contribuente impugnava anche detta seconda intimazione.

Con sentenza n. 6401/2016, pubblicata il 17 marzo 2016, la CTP di Roma, sulle medesime premesse della sentenza ‘gemella’ n. 6400/2016, parimenti dichiarava il difetto di giurisdizione.

La contribuente, con separati ricorsi, adiva in appello la CTR di Roma, che, riunitili, con la sentenza in epigrafe, li accoglieva, osservando, nei limiti di quel che nella presente sede rileva, che, ‘per stessa ammissione dell’RAGIONE_SOCIALE nell’atto di costituzione nel giudizio di primo grado’, ‘la materia del contendere’ ‘è da riferire a contributi al RAGIONE_SOCIALE da maggio a dicembre 1997. Dalla natura tributaria della pretesa sottesa agli atti impugnati discende la giurisdizione tributaria e la competenza di questa Commissione in sede di gravame’.
Propone ricorso per cassazione RAGIONE_SOCIALE (subentrata ad RAGIONE_SOCIALE in forza di atto di fusione per incorporazione del 17 giugno 2016) con due motivi. Resiste la contribuente con controricorso.

CARTOLARIZZAZIONE DEI CREDITI RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE restano intimati.

3.1. Il AVV_NOTAIO Ministero deposita telematicamente requisitoria datata 8 gennaio 2024, mediante la quale ‘chiede che la Corte di Cassazione voglia accogliere il ricorso limitatamente al suo secondo motivo. Conseguenze di legge’.

RAGIONE_SOCIALE deposita telematicamente memoria, anche in chiave di replica alle osservazioni del AVV_NOTAIO Ministero nella requisitoria.

Considerato che:

Con il primo motivo di ricorso si denuncia violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2 D.Lgs. n. 546 del 1992, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 1, cod. proc. civ.

1.1. L’estratto di ruolo depositato nei gradi di merito e nuovamente allegato al ricorso ‘rende incontroverso che la pretesa azionata con la cartella di pagamento in riferimento attiene esclusivamente a crediti per omesso pagamento ‘Modello DM 10/s 1999-1001’ (codice 8052) e ‘somme aggiuntive 1999 -1001′ (codice 8055) e, dunque, a crediti extratributari’. Le somme del Modello DM ‘sono di natura previdenziale’.

Con il secondo motivo si denuncia: nullità della sentenza per violazione e/o falsa applicazione dell’art. 59, comma 1, lett. a), D.Lgs. n. 546 del 1992 e dell’art. 112 cod. proc. civ., in relazione all’art. 360, comma 1, n. 4, cod. proc. civ.

2.1. Le sentenze di primo grado avevano declinato la giurisdizione. La CTR, in applicazione di giurisprudenza di legittimità, anziché pronunciare nel merito, avrebbe dovuto rimettere le parti dinanzi la CTP.

Il primo motivo, pur ammissibile, è infondato.

3.1. Preliminarmente deve rilevarsi che, benché esso impinga su una questione di giurisdizione, questa ben può essere esaminata e decisa dal Collegio nella presente udienza camerale, in quanto pacificamente delibabile -come sarà chiaro nel successivo sviluppo motivazionale -alla luce di consolidata giurisprudenza delle Sezioni Unite di questa Suprema Corte. Al riguardo, infatti, vale principio secondo cui ‘l’art. 374 c.p.c. va interpretato nel senso che, tranne nei casi di impugnazione delle decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti, i ricorsi che pongono questioni di giurisdizione possono essere trattati dalle sezioni semplici allorché sulla regola finale di riparto della giurisdizione “si sono già pronunciate le sezioni unite”, ovvero sussistono ragioni di inammissibilità inerenti alla modalità di formulazione del motivo (ad esempio, per
inosservanza dei requisiti di cui all’art. 366 c.p.c., difetto di specificità, di interesse etc.) ed all’esistenza di un giudicato sulla giurisdizione (esterno o interno, esplicito o implicito), costituendo questione di giurisdizione anche la verifica in ordine alla formazione del giudicato’ (Sez. U, n. 1599 del 19/01/2022, Rv. 663733 -01).

3.2. Detto ciò, come correttamente rilevato dal AVV_NOTAIO Ministero nella requisitoria, ed a differenza di quanto invece opinato dalla contribuente in controricorso, non osta all’ammissibilità in sé del motivo la circostanza che esso, nel denunciare la violazione dell’art. 2 D.Lgs. n. 546 del 1992, solleciti altresì un controllo sulla prodromica -rispetto alla questione di giurisdizione vera e propria -valutazione delle evidenze istruttorie compiuta dalla CTR circa la natura delle pretese rassegnate in cartella.
Invero, sulle questioni di giurisdizione, la Corte di cassazione è giudice (anche) del fatto e quindi (anche) delle valutazioni in fatto prodromiche all’individuazione della giurisdizione.

In tal senso depone consolidato insegnamento giurisdizionale (cfr., segnatamente, per l’ampiezza del principio, Sez. U, n. 8095 del 02/04/2007, Rv. 596807 -01, a termini della quale, ‘expressis verbis’, ‘in ordine alle questioni di giurisdizione, le Sezioni Unite della Corte di cassazione sono anche giudice del fatto e pertanto hanno il potere di procedere direttamente all’apprezzamento delle risultanze istruttorie, traendone conseguenze in piena autonomia e indipendenza sia dalle deduzioni delle parti che dalle valutazioni del giudice del merito’).
3.3. Il motivo mira ad ottenerne una riqualificazione delle pretese nel senso di contributi previdenziali, estranei alla giurisdizione tributaria, in luogo della classificazione di esse alla stregua di contributi al SSN, rientranti invece in tale giurisdizione, che la CTR ha ritenuto sulla base del rilievo a termini del quale, ‘per stessa ammissione dell’RAGIONE_SOCIALE nell’atto di costituzione nel

giudizio di primo grado’, ‘la materia del contendere’ ‘è da riferire a contributi al RAGIONE_SOCIALE da maggio a dicembre 1997′.

3.3.1. Tale rilievo della CTR va scevro da censure alla luce dell’insegnamento di questa Suprema Corte secondo cui ‘le dichiarazioni contenute nella comparsa di risposta, contenenti affermazioni relative a fatti sfavorevoli al proprio rappresentato e favorevoli all’altra parte, non hanno efficacia di confessione ma possono soltanto fornire elementi indiziari qualora l’atto sia sottoscritto dal difensore e non dalla parte personalmente’ (Sez. 1, n. 4908, del 27/02/2017, Rv. 644313 -02). Nella specie, l’RAGIONE_SOCIALE, titolare del credito, evocato dinanzi al giudice tributario, e dunque avente astrattamente interesse, in chiave difensiva, a contestare la ‘postestas iudicandi’ dello stesso, ha invece ‘ammesso’ (per utilizzare la terminologia della CTR) la ‘riferibilità’ del credito ‘ a contributi al RAGIONE_SOCIALE‘, così fornendo un di per sé decisivo (perché riguardante la natura delle pretese) elemento (all’RAGIONE_SOCIALE sfavorevole) per radicare la giurisdizione del giudice tributario.
3.3.2. A ciò RAGIONE_SOCIALE oppone che, dall’esame dell’estratto di ruolo (altresì fotoriprodotto, per autosufficienza, in ricorso: cfr. pp. 13-15), emerge come, in realtà, la cartella di pagamento riguardasse contributi previdenziali, contraddistinti dai codici 8052 e 8055 del Modello DM 10/s.

Nondimeno, in primo luogo, laddove essa scrive (p. 14 ric.) ‘che le somme indicate nel Modello DM sono di natura previdenziale e che le somme aggiuntive sono una conseguenza automatica dell’inadempimento o del ritardo nel versamento dell’obbligazione contributiva’, compie un salto logico, perciò incorrendo in difetto di precisione, anche sotto il profilo dell’autosufficienza, giacché dà per scontato, senza dimostrarlo, che il Modello DM si riferisca a somme di natura previdenziale.

In secondo luogo -ed in ciò il motivo si dimostra comunque infondato -v’è da rilevare che si verte, pacificamente, di somme iscritte, non già al Modello NUMERO_DOCUMENTO, ma al NUMERO_DOCUMENTO, come riconosciuto nello stesso ricorso e come sottolineato dal AVV_NOTAIO Ministero nella requisitoria.

A mente di ciò, la circolare dell’RAGIONE_SOCIALE n. 3 del 26 febbraio 1993, introduttiva del NUMERO_DOCUMENTO, espressamente dispone che ‘i l nuovo modulo di denuncia (NUMERO_DOCUMENTO) deve essere utilizzato esclusivamente per il versamento dei contributi per le prestazioni del RAGIONE_SOCIALE. Per l’esatta individuazione di detti contributi deve farsi riferimento al precedente punto 1 ‘. Confermativamente, la circolare dell’RAGIONE_SOCIALE n. 291 del 22 dicembre 1993 esordisce affermando che ‘come già precisato con la circolare n. 53 del 26 febbraio 1993, i contributi per le prestazioni del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, versati per ciascun mese, distintamente per ciascuna regione interessata, con i modd. NUMERO_DOCUMENTO, devono essere riepilogati in una apposita denuncia annuale per la quale è stato istituito un nuovo modulo a lettura ottica, denominato DM 10/sr’.
Sicché il Modello NUMERO_DOCUMENTO si riferisce a ‘contributi per le prestazioni del RAGIONE_SOCIALE‘.

3.4. Ed allora non resta che concludere rammentando come l e Sezioni Unite di questa Suprema Corte, con l’ordinanza n. 123 del 09/01/2007, Rv. 600673 -01, abbiano già avuto modo di statuire che ‘in applicazione del D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 2, come sostituito dalla L. 28 dicembre 2001, n. 448, art. 12 -il quale ha previsto l’attribuzione alla giurisdizione tributaria di tutte le controversie aventi ad oggetto i tributi di ogni genere e specie,

compresi quelli regionali, provinciali e comunali e il contributo per il RAGIONE_SOCIALE, nonché le sovrimposte e le addizionali, le sanzioni amministrative, comunque irrogate da uffici finanziari, gli interessi e ogni altro accessorio -è devoluta alla giurisdizione delle commissioni tributarie la controversia relativa all’impugnazione di una cartella di pagamento recante l’iscrizione a ruolo di contributi per il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e delle relative sanzioni’. Il Massimo Consesso, nell’affermare tale principio, ha riconosciuto la natura tributaria del contributo predetto, poiché si tratta di prestazione che non trova giustificazione né in una finalità punitiva perseguita dal soggetto pubblico, né in un rapporto sinallagmatico tra la prestazione ed il beneficio ricevuto dal singolo, sussistendo tale imposizione anche se l’interessato, che pure ha il potenziale diritto ad ottenere l’assistenza sanitaria, non vi ricorre, con conseguente infondatezza della questione di costituzionalità sollevata in riferimento agli artt. 25 e 102 Cost., sul rilievo del mancato superamento del limite rappresentato dall’esigenza di non snaturare le materie attribuite alle commissioni tributarie, secondo il monito della Corte costituzionale nell’ordinanza n. 144 del 1998.
Il principio trovasi ulteriormente confermato da Sez. U, n. 2871 del 06/02/2009, Rv. 606586 -01 e da Sez. U, n. 1987 del 13/02/2012, Rv. 621283 -01, le quali hanno ribadito la natura tributaria dell’abrogato contributo al SSN, stabilendo che le controversie ad esso relative rientravano nella giurisdizione tributaria anche prima della, ed indipendentemente dalla, emanazione dell’art. 12 l. n. 448 del 2001, la quale, nel confermare espressamente tale attribuzione, non ha perciò violato alcuna norma costituzionale, data, per l’appunto, la natura fiscale dei rapporti concernenti il tributo.
4. Il secondo motivo -su cui peraltro la contribuente si rimette -è invece fondato.

4.1. Costituisce principio recetto quello a termini del quale, ‘qualora il giudice di primo grado dichiari il difetto di giurisdizione sulla domanda, ritenendo che questa solleciti una pronuncia del giudice amministrativo, il giudice di secondo grado, che affermi la giurisdizione negata dalla prima sentenza, deve fare applicazione dell’art. 353 c.p.c., indipendentemente dal fatto che le parti abbiano formulato conclusioni di merito, e rimettere la causa al primo giudice, con la conseguenza che, ove a ciò non provveda, statuendo nel merito, la cassazione della relativa decisione deve essere disposta direttamente con rinvio al primo giudice, vertendosi in tema di violazione del principio di ordine pubblico del doppio grado di giurisdizione, senza che in ciò possa ravvisarsi una lesione della ragionevole durata del processo’ (così già Cass., Sez. U, n. 11027 del 2014, ribadita, da ultimo, da Cass., Sez. U, n. 29592 del 2022).
4.2. Ora, l’art. 3, comma 26, lett. m.), D.Lgs. n. 149 del 2022, ha abrogato l’art. 353 cod. proc. civ., e, innovando la preesistente disciplina in tema di impugnazioni, ha escluso che ‘ragioni di giurisdizione’ costituiscano ipotesi di remissione al primo giudice.

4.2.1. Nondimeno – come correttamente rilevato da RAGIONE_SOCIALE nella memoria – da un lato, nello specifico ambito del giudizio tributario, è rimasta immutata la previsione dell’art. 59, comma 1, lett. a), D.Lgs. n. 546 del 1992, secondo cui ‘la corte di giustizia tributaria di secondo grado rimette la causa alla commissione provinciale che ha emesso la sentenza impugnata nei seguenti casi: a) quando dichiara la competenza declinata o la giurisdizione negata dal primo giudice’; dall’altro lato, il suddetto art. 3, comma 26, lett. m), D.Lgs. n. 149 del 2022, giusta l’art. 35, comma 4, del medesimo D.Lgs., trova applicazione per le ‘impugnazioni proposte successivamente al 28 febbraio 2023’.
Conclusivamente, in accoglimento del secondo motivo di ricorso, rigettato il primo, la sentenza impugnata va cassata, con rimessione degli atti al giudice di primo grado per la celebrazione del giudizio. Detto giudice, all’esito, dovrà altresì provvedere alla regolazione tra le parti delle spese, comprese quelle del presente grado.

P.Q.M.

Accoglie il secondo motivo di ricorso, rigettato il primo, e, in relazione al motivo accolto, cassa la sentenza impugnata, rimettendo gli atti alla Corte di giustizia tributaria di primo grado di Roma per il giudizio e per le spese.

Così deciso a Roma, lì 13 febbraio 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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