Giurisdizione tributaria e onere della prova

La Corte di Cassazione ha annullato una sentenza che liberava una società dal pagamento di canoni a un consorzio per l’installazione di cartelloni pubblicitari. Il giudice d’appello aveva erroneamente ignorato gli accordi di concessione esistenti tra le parti, un fatto decisivo per il giudizio. La Suprema Corte ha ribadito che, una volta stabilita la giurisdizione tributaria, il giudice del merito ha il dovere di esaminare tutte le prove fornite per decidere sulla fondatezza della pretesa.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 30 agosto 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Giurisdizione Tributaria: il Dovere del Giudice di Esaminare Tutti i Fatti

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha riaffermato un principio fondamentale nel contenzioso: una volta stabilita la giurisdizione tributaria, il giudice del merito non può esimersi da un’analisi completa di tutti i fatti e i documenti prodotti dalle parti. Ignorare prove decisive, come contratti o accordi, costituisce un vizio della sentenza. Il caso riguardava la richiesta di pagamento di canoni per l’installazione di cartelloni pubblicitari da parte di un Consorzio di Bonifica nei confronti di una società di pubblicità.

I Fatti di Causa

La controversia nasce dall’impugnazione di una cartella di pagamento emessa da un Consorzio di Bonifica a carico di una società di pubblicità per canoni relativi agli anni 2012 e 2013, dovuti per l’installazione di cartelloni pubblicitari. La Commissione tributaria regionale, in riforma della decisione di primo grado, aveva accolto l’appello della società, annullando la richiesta di pagamento.

Il giudice d’appello aveva motivato la sua decisione sostenendo che il Consorzio mancasse di ‘legittimazione soggettiva ed oggettiva’. Secondo la Commissione, l’unico rapporto amministrativo della società era con il Comune che aveva autorizzato l’installazione. Inoltre, la società non occupava alcuna proprietà del Consorzio né era ad esso consorziata, e pertanto il Consorzio non poteva imporle unilateralmente un’obbligazione di pagamento. Il Consorzio ha quindi proposto ricorso per cassazione avverso tale decisione.

La Decisione della Cassazione e le Motivazioni

La Suprema Corte ha accolto il ricorso del Consorzio, cassando la sentenza impugnata e rinviando la causa al giudice di secondo grado per un nuovo esame. L’analisi della Corte si è concentrata su due aspetti principali.

La Questione della Giurisdizione Tributaria e il Giudicato Interno

In primo luogo, la Corte ha dichiarato inammissibile il motivo con cui il Consorzio tentava di rimettere in discussione la giurisdizione tributaria, sostenendo che la natura contrattuale del rapporto dovesse portare la causa davanti al giudice ordinario. La Cassazione ha rilevato che sulla questione si era già formato un ‘giudicato interno’: una precedente sentenza, non impugnata, aveva già stabilito in modo definitivo la competenza del giudice tributario per quella specifica controversia. Pertanto, la questione non poteva essere riproposta.

L’Omesso Esame di un Fatto Decisivo

Il punto cruciale della decisione riguarda l’accoglimento del secondo motivo di ricorso, con cui il Consorzio lamentava l’omesso esame di fatti decisivi per il giudizio. Il giudice d’appello aveva completamente ignorato i disciplinari di concessione del 2004 e del 2013, regolarmente prodotti in giudizio. Questi documenti, che regolavano l’installazione dei cartelli e la pattuizione dei relativi canoni annuali, provavano l’esistenza di un rapporto diretto tra il Consorzio e la società.

La Corte ha chiarito che la qualificazione del rapporto ai fini della giurisdizione tributaria è solo il presupposto del giudizio, ma non ne determina l’esito. La fondatezza della domanda deve essere valutata nel merito, esaminando tutte le prove e le eccezioni delle parti. La sentenza d’appello era viziata perché aveva negato l’esistenza di un rapporto basandosi unicamente sull’autorizzazione comunale, senza considerare gli atti che potevano fondare un’obbligazione diretta e autonoma tra le parti in causa. Il dovere del giudice è quello di esaminare l’intero thema decidendum, non di fermarsi a una valutazione parziale dei fatti.

Le Conclusioni

L’ordinanza in esame ribadisce un principio cardine del diritto processuale: la decisione sulla giurisdizione non assorbe l’analisi del merito. Il giudice investito della causa ha il dovere di esaminare approfonditamente tutte le prove documentali fornite, specialmente quando queste sono decisive per stabilire l’esistenza e la natura di un’obbligazione. L’omissione di tale esame costituisce un vizio motivazionale che comporta la cassazione della sentenza. La controversia dovrà quindi essere riesaminata dal giudice di rinvio, che questa volta dovrà tenere in debito conto gli accordi di concessione precedentemente ignorati.

Una volta stabilita la giurisdizione tributaria, il giudice può ignorare gli accordi privati tra le parti?
No, la Corte di Cassazione ha stabilito che la definizione della giurisdizione è solo un presupposto e non esaurisce l’esame del merito. Il giudice deve valutare tutti i fatti probatori portati dalle parti, inclusi gli accordi concessori, per decidere sulla fondatezza della domanda.

Cos’è il “giudicato interno” sulla giurisdizione e perché è importante?
È una decisione su una questione specifica, come la giurisdizione, che diventa definitiva all’interno di un processo perché non è stata impugnata. Di conseguenza, la stessa questione non può più essere sollevata o contestata nelle fasi successive dello stesso giudizio.

Qual è stato l’errore commesso dal giudice d’appello in questo caso?
L’errore è stato l’omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio, ovvero i disciplinari di concessione stipulati tra il Consorzio e la società. Il giudice ha erroneamente concluso per l’inesistenza di un rapporto tra le parti basandosi solo sull’autorizzazione rilasciata dal Comune, senza considerare gli accordi diretti che regolavano l’installazione dei cartelloni e i relativi canoni.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 16794 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 16794 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME COGNOME

Relatore: COGNOME RAGIONE_SOCIALE

Data pubblicazione: 23/06/2025

Consorzio Contributi

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 21363/2022 R.G. proposto da Consorzio di Bonifica Adige Po (93030520295), in persona del suo Presidente p.t. , rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOMECODICE_FISCALE; EMAIL;

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE (P_IVA), in persona del suo legale rappresentante p.t. , con domicilio eletto in Roma, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE; EMAIL, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE; EMAIL;

-controricorrente –

Agenzia delle Entrate-Riscossione;

-intimata –

avverso la sentenza n. 460/2022, depositata il 22 marzo 2022, della Commissione tributaria regionale del Veneto; udita la relazione della causa svolta, nella camera di consiglio del 23 aprile 2025, dal Consigliere dott. NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

-Con sentenza n. 460/2022, depositata il 22 marzo 2022, la Commissione tributaria regionale del Veneto ha accolto l’appello proposto da RAGIONE_SOCIALE così pronunciando in integrale riforma della decisione di prime cure che aveva disatteso l’impugnazione di una cartella di pagamento (n. NUMERO_DOCUMENTO ) emessa dall’agente della riscossione in relazione a contributi iscritti a ruolo dal Consorzio di Bonifica Adige Po per gli anni 2012 e 2013.

1.1 -Per quel che qui ancora rileva, il giudice del gravame ha ritenuto, in sintesi, che -venendo in considerazione l’installazione di cartelli pubblicitari che era stata autorizzata (per concessione n. 17/2013) dal Comune di Polesine, «unico soggetto con il quale la Contribuente ha intrattenuto dei rapporti amministrativi», – il Consorzio Adige Po difettava «di legittimazione soggettiva ed oggettiva in merito alle richieste di pagamento avanzate» con la cartella impugnata, atteso (anche) che «la Contribuente (oltre a non occupare nessuna porzione immobiliare di proprietà del Consorzio) non è neanche consorziata dell’Adige Po il quale, quindi, non potrebbe comunque imporle unilateralmente alcuna obbligazione di pagamento».
– Il Consorzio RAGIONE_SOCIALE Adige Po ricorre per la cassazione della sentenza sulla base di tre motivi, illustrati con memoria.

Resiste con controricorso RAGIONE_SOCIALE che anch’essa ha depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

-Occorre premettere che è inammissibile il ricorso proposto nei confronti (anche) dell’Agenzia delle Entrate -Riscossione, atteso che l’impugnata sentenza ne ha rilevato (in motivazione) il difetto di legittimazione passiva (in dispositivo «estromettendo dal giudizio Agenzia delle Entrate riscossione») e che avverso detta statuizione non viene proposto alcun motivo di ricorso.

-Tanto premesso, col primo motivo, formulato ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 1, cod. proc. civ., il ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, artt. 2, 3 e 19 e dell’ art. 37 cod. proc. civ. assumendo, in sintesi, che ricorreva, nella fattispecie, il difetto di giurisdizione del giudice tributario siccome venivano in considerazione -piuttosto che, dunque, contributi di bonifica – canoni pattizi che trovavano titolo in due disciplinari di concessione (del 2 settembre 2004 rep. n. 2267 e del 8 aprile 2013 rep. n. 713) per i quali la società era stata autorizzata ad installare e mantenere alcuni cartelloni pubblicitari in area demaniale idraulica di un Canale di bonifica, nel Comune di Badia Polesine.
Soggiunge il ricorrente che ai fini della giurisdizione deve, peraltro, tenersi conto della natura sostanziale della situazione giuridica soggettiva in contestazione tra le parti – con conseguente irrilevanza ex se delle modalità di esazione (nella fattispecie una cartella di pagamento) – e che la natura contrattuale delle reclamate prestazioni ne ascriveva la giurisdizione al giudice ordinario.

-Questo motivo è inammissibile.

3.1 -Come risulta dalle pronunce dei giudici di merito, la questione (ora) riproposta alla Corte ha già formato oggetto del dibattito processuale tra le parti, dibattito definito con una pronuncia della Commissione tributaria regionale del Veneto (sentenza n. 911/2/18

pubblicata il 12 settembre 2018) che -riformando la statuizione di prime cure che aveva dichiarato, per l’appunto, il difetto di giurisdizione del giudice adito (con rimessione delle parti «avanti Tribunale ordinario di Rovigo») -ha, per l’appunto statuito che, nella fattispecie, sussisteva la giurisdizione del giudice tributario.

In detta occasione, quindi, il giudice del gravame ha dato applicazione alla disposizione di cui al d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 59, comma 1, lett. a) e -sempre come risulta dalla gravata sentenza -il giudizio è stato riassunto davanti alla Commissione tributaria provinciale di Rovigo che ha pronunciato con sentenza (n. 75/01/20 del 20 luglio 2020) -recante rigetto della proposta impugnazione della cartella di pagamento -a sua volta, come anticipato, integralmente riformata dalla pronuncia (ora) in contestazione.
3.2 – A seguito, pertanto, della cennata riassunzione -ed in difetto di impugnazione della sentenza che, statuendo sulla contestata giurisdizione, aveva rimesso le parti davanti al giudice del primo grado -si è formato il giudicato interno sulla giurisdizione, questione questa che, pertanto, non può essere (ora) riproposta.

Come, difatti, la Corte ha avuto modo di rilevare, in relazione alle disposizioni di cui all’art . 59 cit. trova applicazione, anche nel processo tributario, il principio secondo cui la sentenza con la quale il giudice di appello, in riforma della decisione del giudice di primo grado, dichiari la giurisdizione da questi negata, rimettendogli la causa, può essere impugnata soltanto con ricorso per cassazione, rimanendo altrimenti coperta dal giudicato interno, senza che la medesima questione possa essere riproposta o sollevata d’ufficio nel corso dell’ulteriore processo (così Cass., 17 dicembre 2019, n. 33313; v., altresì, Cass. Sez. U., 15 aprile 2021, n. 10015).
-Il secondo motivo, formulato ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ., espone la denuncia di omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio, oggetto di discussione tra le parti, assumendo il ricorrente che -nel rilevare l’inesistenza di un qualsiasi rapporto tra le parti -il giudice del gravame aveva, per l’appunto, omesso di esaminare i disciplinari del 2 settembre 2004 e del 8 aprile 2013 n. 713, ritualmente prodotti in giudizio dal Consorzio, aventi ad oggetto l’installazio ne di cartelli pubblicitari e la pattuizione dei relativi canoni annuali di concessione.
4.1 -Col terzo motivo, articolato ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., il ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione di legge con riferimento al r.d. 8 maggio 1904 n. 368, artt. 132 e ss., al r.d. 13 febbraio 1933 n. 215, art. 100, secondo comma, alla l. regione Veneto, 13 aprile 2001 n. 11, art. 83, ed alla l. regione Veneto, 8 maggio 2009 n. 12, art. 25 e ss., deducendo, in sintesi, che venivano in considerazione, nella fattispecie, i canoni oggetto della concessione rilasciata a controparte ( ex r.d. . 8 maggio 1904 n. 368, artt. 136 e 137), canoni che competevano ad esso esponente (ai sensi del r.d. 13 febbraio 1933, n. 215, art. 100) in relazione alla assentita occupazione dello spazio compreso fra le sponde fisse dei corsi d’acqua naturali od artificiali pertinenti alla bonificazione (r.d. n. 368 del 2004, cit., art. 132, comma 1).
-Il secondo motivo -dal cui esame consegue l’assorbimento del terzo motivo -è fondato, e va accolto.

5.1 -Come anticipato, il giudice del gravame ha annullato la cartella di pagamento impugnata rilevando che l’installazione di cartelli pubblicitari era stata autorizzata (per concessione n. 17/2013) dal Comune di Polesine, che detto Ente era « unico soggetto con il quale la Contribuente ha intrattenuto dei rapporti amministrativi» e che il Consorzio di bonifica Adige Po difettava «di legittimazione soggettiva

ed oggettiva in merito alle richieste di pagamento avanzate» con la cartella impugnata, atteso (anche) che «la Contribuente (oltre a non occupare nessuna porzione immobiliare di proprietà del Consorzio) non è neanche consorziata dell’Adige Po il quale, qui ndi, non potrebbe comunque imporle unilateralmente alcuna obbligazione di pagamento».

5.2 – I rilievi in discorso pretermettono, però, la considerazione degli atti intercorsi tra le parti in causa né, per vero, danno conto alcuno tanto della loro esistenza quanto dei rispettivi contenuti.

5.3 – La qualificazione che costituisce il presupposto della rilevata giurisdizione tributaria, se in effetti rileva ai fini della determinazione del giudice munito di giurisdizione, e ciò non di meno, non è ex se idonea a determinare (anche) l’esito del giudizio in quanto la fondatezza, o meno, della domanda -seppur presupposta la rilevata giurisdizione del giudice adito che, difatti, non può essere determinata secundum eventum litis (Cass. Sez. U., 29 aprile 2022, n. 13702; Cass. Sez. U., 24 luglio 2007, n. 16296; Cass. Sez. U., 1 agosto 2006, n. 17461) -implica (anche) l’esame delle eccezioni articolate nel merito dalle parti e, con quelle, dei fatti probatori posti a fondamento della domanda (così che nemmeno sussiste «alcuna contraddizione logicogiuridica in una sentenza che, sulla base della qualificazione del rapporto dedotto in causa, affermi la giurisdizione del giudice che l’ha emessa e, in un momento logicamente successivo, valutando le risultanze dell’istruttoria svolta, neghi la sussistenza in concreto del rapporto stesso»; così Cass. Sez. U., 1 agosto 2006, n. 17461).
Il rilievo secondo il quale, perciò, il Consorzio non avrebbe potuto imporre «unilateralmente alcuna obbligazione di pagamento» – in difetto di occupazione di porzioni immobiliari rientranti nel comprensorio di bonifica (e, può soggiungersi, del perimetro di contribuenza) -non esauriva il thema decidendum così come

sottoposto dalle parti al giudizio e, per vero, già rilevato dal giudice di prime cure che, per l’appunto , aveva correlato l’obbligo di pagamento al « canone per l’uso dei beni consorziali che è regolamentato da un provvedimento legislativo quale è l’art. 83 della legge regionale del Veneto n. 11/2001 (art. 83 -Canoni 1. La Giunta regionale definisce con proprio provvedimento i canoni dovuti per l’uso di acque pubbliche e i canoni dovuti per l’utilizzazione dei beni del demanio idrico, …) » (v., altresì, la stessa sentenza n. 911/2/18, cit., della Commissione tributaria regionale del Veneto, che, nel ritenere sussistente la giurisdizione tributaria, analogamente rilevava che «Nel caso in esame l’obbligazione in contestazione, deriva da un provvedimento legislativo qual’è l’art 83 della legge regionale del Veneto, al quale la Giunta Regionale ha dato attuazione con la delibera 1895/2003 e quelle successive di aggiornamento dei canoni, pertanto è indiscussa la doverosità della prestazione ed i relativi proventi sono destinati alla salvaguardia idraulica del territorio e quindi ad una finalità sicuramente pubblica») ; e l’esam e delle difese svolte a riguardo di detto canone a sua volta implicava l’esame degli atti concessori che ne costituivano il presupposto.
5.4 -Rimane (solo) da precisare che – laddove corrispondano a questioni il cui esame è rimasto assorbito in ragione del criterio definitorio assorbente enunciato dalla gravata sentenza – tutte le questioni poste (in controricorso ) a riguardo, in specie, dell’impugnata cartella di pagamento potranno essere riproposte davanti al giudice del rinvio.

6. -L ‘impugnata sentenza va, pertanto, cassata in relazione al motivo accolto (il secondo), con rinvio della causa, anche per la disciplina delle spese del giudizio di legittimità, alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Veneto che, in diversa composizione,

procederà al motivato riesame della controversia attenendosi ai principi di diritto sopra esposti.

Le spese del giudizio di legittimità non vanno regolate nel rapporto processuale tra il ricorrente e l’intimata Agenzia delle EntrateRiscossione , non avendo quest’ultima svolto attività difensiva.

P.Q.M.

La Corte, dichiara inammissibile il ricorso proposto nei confronti dell’Agenzia delle Entrate -Riscossione; accoglie, nel resto, il secondo motivo di ricorso, assorbito il terzo, e dichiara inammissibile il primo motivo; cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia la causa, anche per le spese del giudizio di legittimità, alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Veneto, in diversa composizione.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 23 aprile 2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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