Giurisdizione tributaria e canoni: la Cassazione decide

Un Consorzio di Bonifica ha impugnato una decisione della commissione tributaria regionale che annullava una cartella di pagamento emessa nei confronti di una società pubblicitaria. La corte inferiore aveva negato la legittimazione del Consorzio, ritenendo che la società avesse rapporti solo con il Comune. La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso, stabilendo che la commissione regionale ha errato nel non esaminare i documenti (disciplinari di concessione) che provavano un rapporto diretto tra le parti. La questione della giurisdizione tributaria era già stata decisa e coperta da giudicato interno. Il caso è stato rinviato per un nuovo esame che tenga conto di tutte le prove.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 31 agosto 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Giurisdizione Tributaria e Canoni di Concessione: La Cassazione Sottolinea l’Obbligo di Esaminare Tutti i Fatti

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione affronta un’interessante controversia tra un Consorzio di Bonifica e una società pubblicitaria, facendo luce su importanti principi processuali. Al centro del dibattito vi è la natura dei pagamenti richiesti per l’installazione di cartelli pubblicitari e la corretta valutazione delle prove nel definire la giurisdizione tributaria e il merito della pretesa.

I Fatti di Causa

La vicenda ha origine dall’impugnazione di una cartella di pagamento emessa dall’Agente della Riscossione su richiesta di un Consorzio di Bonifica. La cartella riguardava contributi che il Consorzio riteneva dovuti da una società per l’installazione di cartelloni pubblicitari.

La Commissione tributaria regionale aveva dato ragione alla società, annullando la cartella. La motivazione principale era che la società non aveva alcun rapporto diretto con il Consorzio, ma solo con il Comune che aveva autorizzato l’installazione. Secondo i giudici d’appello, il Consorzio non aveva quindi la legittimazione per avanzare richieste di pagamento, poiché la società non era sua consorziata né occupava terreni di sua proprietà.

La Questione della Giurisdizione Tributaria e il Giudicato Interno

Il Consorzio ha presentato ricorso in Cassazione basato su tre motivi. Il primo motivo, relativo a un presunto difetto di giurisdizione tributaria, è stato dichiarato inammissibile. La Corte ha rilevato che la questione della giurisdizione era già stata decisa in una fase precedente del giudizio da una sentenza che aveva affermato la competenza del giudice tributario. Poiché quella decisione non era stata impugnata, si era formato un ‘giudicato interno’, rendendo la questione non più discutibile.

L’Omesso Esame di un Fatto Decisivo: Un Errore Procedurale

Il cuore della decisione della Cassazione risiede nell’accoglimento del secondo motivo di ricorso. Il Consorzio lamentava che la commissione regionale avesse completamente ignorato dei fatti decisivi, ritualmente prodotti in giudizio: i disciplinari di concessione e le comunicazioni intercorse tra il Consorzio stesso e la società pubblicitaria. Questi documenti, secondo il ricorrente, provavano l’esistenza di un rapporto diretto e la pattuizione di canoni annuali per l’occupazione delle aree.

La Corte Suprema ha ritenuto questo motivo fondato. I giudici di secondo grado, affermando l’inesistenza di qualsiasi rapporto tra le parti, avevano omesso di esaminare prove che avrebbero potuto condurre a una conclusione completamente diversa. Questo rappresenta un vizio della sentenza, in quanto il giudice ha l’obbligo di considerare tutti i fatti e i documenti rilevanti per la decisione.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha chiarito un principio fondamentale: la qualificazione di un rapporto giuridico ai fini della giurisdizione non determina automaticamente l’esito del giudizio nel merito. Anche se la giurisdizione tributaria è stata confermata, ciò non esime il giudice dal valutare la fondatezza della domanda sulla base di tutte le prove disponibili.

La sentenza impugnata è stata cassata perché basata su una motivazione incompleta e apodittica. I giudici regionali si erano limitati a negare il rapporto tra le parti basandosi unicamente sull’autorizzazione comunale, senza prendere in considerazione i documenti che, secondo il Consorzio, dimostravano un accordo diretto per la concessione e il pagamento di un canone. L’errore non è stato quello di interpretare le prove, ma quello di non esaminarle affatto.

Conclusioni: L’Importanza di un’Analisi Completa

La Corte di Cassazione ha quindi annullato la sentenza e ha rinviato la causa alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado, in diversa composizione, per un nuovo esame. Il giudice del rinvio dovrà riesaminare la controversia tenendo conto di tutti i documenti e i fatti probatori, inclusi i disciplinari di concessione.

Questa ordinanza ribadisce che una decisione giudiziaria deve fondarsi su un’analisi completa e approfondita di tutto il materiale probatorio. Ignorare elementi potenzialmente decisivi costituisce un vizio che porta all’annullamento della sentenza. La distinzione tra la determinazione della giurisdizione e la valutazione del merito della pretesa è cruciale: la prima non può assorbire o precludere la seconda, che richiede sempre un’istruttoria completa e un esame attento di tutte le difese ed eccezioni delle parti.

Perché il motivo di ricorso sulla giurisdizione è stato dichiarato inammissibile?
La questione sulla giurisdizione del giudice tributario era già stata decisa con una precedente sentenza nello stesso procedimento e, non essendo stata impugnata, tale decisione era diventata definitiva all’interno del processo (cosiddetto ‘giudicato interno’).

Qual è stato l’errore principale della Commissione tributaria regionale secondo la Cassazione?
L’errore principale è stato l’omesso esame di fatti decisivi per il giudizio, ovvero i disciplinari di concessione e le comunicazioni tra il Consorzio e la società. Questi documenti, se esaminati, avrebbero potuto dimostrare l’esistenza di un rapporto giuridico diretto tra le parti, contrariamente a quanto affermato nella sentenza impugnata.

L’affermazione della giurisdizione tributaria significa che la richiesta di pagamento del Consorzio è automaticamente legittima?
No. La Corte di Cassazione ha chiarito che la decisione sulla giurisdizione è un presupposto processuale, ma non determina l’esito del merito della causa. Il giudice competente deve comunque esaminare tutte le prove e le argomentazioni delle parti per stabilire se la pretesa di pagamento sia fondata oppure no.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 16796 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 16796 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME COGNOME

Relatore: COGNOME RAGIONE_SOCIALE

Data pubblicazione: 23/06/2025

Consorzio Contributi

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 21366/2022 R.G. proposto da Consorzio di Bonifica Adige Po (93030520295), in persona del suo Presidente p.t. , rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOMECODICE_FISCALE; EMAIL;

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE (P_IVA), in persona del suo legale rappresentante p.t. , con domicilio eletto in Roma, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE; EMAIL, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE; EMAIL;

-controricorrente –

Agenzia delle Entrate-Riscossione;

-intimata –

avverso la sentenza n. 461/2022, depositata il 22 marzo 2022, della Commissione tributaria regionale del Veneto; udita la relazione della causa svolta, nella camera di consiglio del 23 aprile 2025, dal Consigliere dott. NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

-Con sentenza n. 461/2022, depositata il 22 marzo 2022, la Commissione tributaria regionale del Veneto ha accolto l’appello proposto da RAGIONE_SOCIALE così pronunciando in integrale riforma della decisione di prime cure che aveva disatteso l’impugnazione di una cartella di pagamento (n. NUMERO_DOCUMENTO) emessa dall’agente della riscossione in relazione a contributi iscritti a ruolo dal Consorzio di Bonifica Adige Po per l’anno 2014 .

1.1 -Per quel che qui ancora rileva, il giudice del gravame ha ritenuto, in sintesi, che -venendo in considerazione l’installazione di cartelli pubblicitari che era stata autorizzata (per concessione n. 17/2013) dal Comune di Polesine, «unico soggetto con il quale la Contribuente ha intrattenuto dei rapporti amministrativi» – il Consorzio Adige Po difettava «di legittimazione soggettiva ed oggettiva in merito alle richieste di pagamento avanzate» con la cartella impugnata, atteso (anche) che «la Contribuente (oltre a non occupare nessuna porzione immobiliare di proprietà del Consorzio) non è neanche consorziata dell’Adige Po il quale, quindi, non potrebbe comunque imporle unilateralmente alcuna obbligazione di pagamento».
– Il Consorzio RAGIONE_SOCIALE Adige Po ricorre per la cassazione della sentenza sulla base di tre motivi, illustrati con memoria.

Resiste con controricorso RAGIONE_SOCIALE che anch’essa ha depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

-Occorre premettere che è inammissibile il ricorso proposto nei confronti (anche) dell’Agenzia delle Entrate -Riscossione, atteso che l’impugnata sentenza ne ha rilevato (in motivazione) il difetto di legittimazione passiva (in dispositivo «estromettendo dal giudizio Agenzia delle Entrate riscossione») e che avverso detta statuizione non viene proposto alcun motivo di ricorso.

-Tanto premesso, col primo motivo, formulato ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 1, cod. proc. civ., il ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, artt. 2, 3 e 19 e dell’ art. 37 cod. proc. civ. assumendo, in sintesi, che ricorreva, nella fattispecie, il difetto di giurisdizione del giudice tributario siccome venivano in considerazione -piuttosto che, dunque, contributi di bonifica, – canoni pattizi che trovavano titolo in due disciplinari di concessione (del 2 settembre 2004 rep. n. 2267 e del 8 aprile 2013 rep. n. 713) per i quali la società era stata autorizzata ad installare e mantenere alcuni cartelloni pubblicitari in area demaniale idraulica di un Canale di bonifica, nel Comune di Badia Polesine.
Soggiunge il ricorrente che ai fini della giurisdizione deve, peraltro, tenersi conto della natura sostanziale della situazione giuridica soggettiva in contestazione tra le parti – con conseguente irrilevanza ex se delle modalità di esazione (nella fattispecie una cartella di pagamento) – e che la natura contrattuale delle reclamate prestazioni ne ascriveva la giurisdizione al giudice ordinario.

-Questo motivo è inammissibile.

3.1 -Come risulta dalle pronunce dei giudici di merito, la questione (ora) riproposta alla Corte ha già formato oggetto del dibattito processuale tra le parti, dibattito definito con una pronuncia della Commissione tributaria regionale del Veneto (sentenza n. 910/2/18

pubblicata il 12 settembre 2018) che -riformando la statuizione di prime cure che aveva dichiarato, per l’appunto, il difetto di giurisdizione del giudice adito (con rimessione delle parti «avanti Tribunale ordinario di Rovigo») -ha, per l’appunto statuito che, nella fattispecie, sussisteva la giurisdizione del giudice tributario.

In detta occasione, quindi, il giudice del gravame ha dato applicazione alla disposizione di cui al d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 59, comma 1, lett. a ), e -sempre come risulta dalla gravata sentenza -il giudizio è stato riassunto davanti alla Commissione tributaria provinciale di Rovigo che ha pronunciato con sentenza (n. 76/01/20 del 20 luglio 2020) -recante rigetto della proposta impugnazione della cartella di pagamento -a sua volta, come anticipato, integralmente riformata dalla pronuncia (ora) in contestazione.
3.2 – A seguito, pertanto, della cennata riassunzione -ed in difetto di impugnazione della sentenza che, statuendo sulla contestata giurisdizione, aveva rimesso le parti davanti al giudice del primo grado -si è formato il giudicato interno sulla giurisdizione, questione questa che, pertanto, non può essere (ora) riproposta.

Come, difatti, la Corte ha avuto modo di rilevare, in relazione alle disposizioni di cui all’art . 59 cit. trova applicazione, anche nel processo tributario, il principio secondo cui la sentenza con la quale il giudice di appello, in riforma della decisione del giudice di primo grado, dichiari la giurisdizione da questi negata, rimettendogli la causa, può essere impugnata soltanto con ricorso per cassazione, rimanendo altrimenti coperta dal giudicato interno, senza che la medesima questione possa essere riproposta o sollevata d’ufficio nel corso dell’ulteriore processo (così Cass., 17 dicembre 2019, n. 33313; v., altresì, Cass. Sez. U., 15 aprile 2021, n. 10015).
-Il secondo motivo, formulato ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ., espone la denuncia di omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio, oggetto di discussione tra le parti, assumendo il ricorrente che -nel rilevare l’inesistenza di un qualsiasi rapporto tra le parti -il giudice del gravame aveva, per l’appunto, omesso di esaminare i disciplinari del 2 settembre 2004 e del 8 aprile 2013 n. 713, e le comunicazioni tra le parti intercorse, atti ritualmente prodotti in giudizio dal Consorzio , aventi ad oggetto l’installazione di cartelli pubblicitari e la pattuizione dei relativi canoni annuali di concessione.
4.1 -Col terzo motivo, articolato ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., il ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione di legge con riferimento al r.d. 8 maggio 1904 n. 368, artt. 132 e ss., al r.d. 13 febbraio 1933 n. 215, art. 100, secondo comma, alla l. regione Veneto, 13 aprile 2001 n. 11, art. 83, ed alla l. regione Veneto, 8 maggio 2009 n. 12, art. 25 e ss., deducendo, in sintesi, che venivano in considerazione, nella fattispecie, i canoni oggetto della concessione rilasciata a controparte ( ex r.d. 8 maggio 1904 n. 368, artt. 136 e 137), canoni che competevano ad esso esponente (ai sensi del r.d. 13 febbraio 1933, n. 215, art. 100) in relazione alla assentita occupazione dello spazio compreso fra le sponde fisse dei corsi d’acqua naturali od artificiali pertinenti alla bonificazione (r.d. n. 368 del 2004, cit., art. 132, comma 1).
-Il secondo motivo -dal cui esame consegue l’assorbimento del terzo motivo -è fondato, e va accolto.

5.1 -Come anticipato, il giudice del gravame ha annullato la cartella di pagamento impugnata rilevando che l’installazione di cartelli pubblicitari era stata autorizzata (per concessione n. 17/2013) dal Comune di Polesine, che detto Ente era « unico soggetto con il quale la Contribuente ha intrattenuto dei rapporti amministrativi» e che il

Consorzio di bonifica Adige Po difettava «di legittimazione soggettiva ed oggettiva in merito alle richieste di pagamento avanzate» con la cartella impugnata, atteso (anche) che «la Contribuente (oltre a non occupare nessuna porzione immobiliare di proprietà del Consorzio) non è neanche consorziata dell’Adige Po il quale, quindi, non potrebbe comunque imporle unilateralmente alcuna obbligazione di pagamento».

5.2 – I rilievi in discorso pretermettono, però, la considerazione degli atti intercorsi tra le parti in causa né, per vero, danno conto alcuno tanto della loro esistenza quanto dei rispettivi contenuti.

5.3 – La qualificazione che costituisce il presupposto della rilevata giurisdizione tributaria, se in effetti rileva ai fini della determinazione del giudice munito di giurisdizione, e ciò non di meno, non è ex se idonea a determinare (anche) l’esito del giudizio in quanto la fondatezza, o meno, della domanda -seppur presupposta la rilevata giurisdizione del giudice adito che, difatti, non può essere determinata secundum eventum litis (Cass. Sez. U., 29 aprile 2022, n. 13702; Cass. Sez. U., 24 luglio 2007, n. 16296; Cass. Sez. U., 1 agosto 2006, n. 17461) -implica (anche) l’esame delle eccezioni articolate nel merito dalle parti e, con quelle, dei fatti probatori posti a fondamento della domanda (così che nemmeno sussiste «alcuna contraddizione logicogiuridica in una sentenza che, sulla base della qualificazione del rapporto dedotto in causa, affermi la giurisdizione del giudice che l’ha emessa e, in un momento logicamente successivo, valutando le risultanze dell’istruttoria svolta, neghi la sussistenza in concreto del rapporto stesso»; così Cass. Sez. U., 1 agosto 2006, n. 17461).
Il rilievo secondo il quale, perciò, il Consorzio non avrebbe potuto imporre «unilateralmente alcuna obbligazione di pagamento» – in difetto di occupazione di porzioni immobiliari rientranti nel comprensorio di bonifica (e, può soggiungersi, del perimetro di

contribuenza) -non esauriva il thema decidendum così come sottoposto dalle parti al giudizio e, per vero, già rilevato dal giudice di prime cure che, per l’appunto , aveva correlato l’obbligo di pagamento al « canone per l’uso dei beni consorziali che è regolamentato da un provvedimento legislativo quale è l’art. 83 della legge regionale del Veneto n. 11/2001 (art. 83 -Canoni. La Giunta regionale definisce con proprio provvedimento i canoni dovuti per l’uso d i acque pubbliche e i canoni dovuti per l’utilizzazione dei beni del demanio idrico, …) » (v., altresì, la stessa sentenza n. 910/2/18, cit., della Commissione tributaria regionale del Veneto, che, nel ritenere sussistente la giurisdizione tributaria, analogamente rilevava che «Nel caso in esame l’obbligazione in contestazione, deriva da un provvedimento legislativo qual’è l’art 83 della legge regionale del Veneto, al quale la Giunta Regionale ha dato attuazione con la delibera 1895/2003 e quelle successive di aggiornamento dei canoni, pertanto è indiscussa la doverosità della prestazione ed i relativi proventi sono destinati alla salvaguardia idraulica del territorio e quindi ad una finalità sicuramente pubblica») ; e l’esam e delle difese svolte a riguardo di detto canone a sua volta implicava l’esame degli atti concessori che ne costituivano il presupposto.
5.4 -Rimane (solo) da precisare che – laddove corrispondano a questioni il cui esame è rimasto assorbito in ragione del criterio definitorio assorbente enunciato dalla gravata sentenza – tutte le questioni poste (in controricorso) a riguardo, in specie, dell’imp ugnata cartella di pagamento potranno essere riproposte davanti al giudice del rinvio.

6. -L ‘impugnata sentenza va, pertanto, cassata in relazione al motivo accolto (il secondo), con rinvio della causa, anche per la disciplina delle spese del giudizio di legittimità, alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Veneto che, in diversa composizione,

procederà al motivato riesame della controversia attenendosi ai principi di diritto sopra esposti.

Le spese del giudizio di legittimità non vanno regolate nel rapporto processuale tra il ricorrente e l’intimata Agenzia delle Entrate -Riscossione, non avendo quest’ultima svolto attività difensiva.

P.Q.M.

La Corte, dichiara inammissibile il ricorso proposto nei confronti dell’Agenzia delle Entrate -Riscossione; accoglie, nel resto, il secondo motivo di ricorso, assorbito il terzo, e dichiara inammissibile il primo motivo; cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia la causa, anche per le spese del giudizio di legittimità, alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Veneto, in diversa composizione.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 23 aprile 2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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