Giurisdizione cartella esattoriale: giudice ordinario

La Corte di Cassazione a Sezioni Unite chiarisce la questione della giurisdizione sulla cartella esattoriale emessa per il recupero di un credito derivante da una sentenza della Corte dei Conti per responsabilità erariale. L’ordinanza stabilisce che, a prescindere dallo strumento di riscossione utilizzato, la competenza a decidere sulla controversia spetta al giudice ordinario, in quanto la natura del credito (risarcitoria e non tributaria) è l’elemento determinante. Viene così cassata la precedente decisione dei giudici tributari, che avevano erroneamente ritenuto la propria competenza.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 dicembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Giurisdizione Cartella Esattoriale: La Natura del Credito Vince sullo Strumento di Riscossione

Con una recente e chiarificatrice ordinanza, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno risolto un’importante questione sulla giurisdizione della cartella esattoriale. La pronuncia stabilisce un principio fondamentale: per individuare il giudice competente a decidere su un’opposizione a una cartella di pagamento, non si deve guardare allo strumento utilizzato (la cartella), ma alla natura del credito che si intende riscuotere. Se il credito non è di natura tributaria, la competenza non è del giudice tributario, bensì di quello ordinario.

I Fatti di Causa

Il caso trae origine dall’impugnazione, da parte di un privato cittadino, di una cartella di pagamento di oltre 200.000 euro. La cartella era stata emessa dall’Agenzia delle Entrate per un presunto “canone o credito demaniale riferito all’anno 1996”. Il cittadino contestava la legittimità dell’atto per omessa notifica dell’atto presupposto, decadenza e difetto di motivazione.

Nei primi due gradi di giudizio, le Commissioni Tributarie, sia provinciale che regionale, avevano dato ragione al contribuente. Tuttavia, l’Agenzia delle Entrate aveva fin da subito sollevato un’eccezione cruciale: il difetto di giurisdizione del giudice tributario. Il credito, infatti, non derivava da un’imposta o una tassa, ma da una sentenza di condanna della Corte dei Conti per responsabilità erariale. La questione è così giunta dinanzi alla Corte di Cassazione a Sezioni Unite, chiamata a dirimere il conflitto di giurisdizione.

La Questione sulla Giurisdizione della Cartella Esattoriale

Il cuore del problema legale risiedeva nel determinare quale giudice avesse il potere di decidere sulla controversia. Le opzioni erano tre:

1. Il giudice tributario, adito dal cittadino e ritenutosi competente in primo e secondo grado.
2. Il giudice contabile (la Corte dei Conti), in quanto organo che aveva emesso la sentenza di condanna originaria.
3. Il giudice ordinario, come sostenuto dall’Agenzia delle Entrate.

La decisione delle Sezioni Unite era attesa per fare chiarezza su un punto che ha importanti riflessi pratici: a chi deve rivolgersi un cittadino che riceve una cartella esattoriale per un debito che non ha natura fiscale?

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte di Cassazione, accogliendo il ricorso dell’Agenzia delle Entrate, ha affermato con nettezza la giurisdizione del giudice ordinario. Il ragionamento seguito dai giudici si basa su alcuni pilastri fondamentali.

In primo luogo, viene ribadito il principio secondo cui la giurisdizione si determina in base alla natura del credito e non in base allo strumento utilizzato per la sua riscossione. La cartella di pagamento è un mero veicolo procedurale, ma ciò che conta è la sostanza del rapporto sottostante. Nel caso di specie, il credito era di natura risarcitoria, derivante da un danno all’erario accertato dalla Corte dei Conti. Si tratta quindi di una pretesa del tutto estranea all’ambito della giurisdizione tributaria, che è limitata per legge alle controversie su imposte e tasse.

In secondo luogo, la Corte ha escluso anche la competenza del giudice contabile. La funzione della Corte dei Conti si esaurisce con l’accertamento della responsabilità e la condanna al risarcimento del danno. La fase successiva, quella dell’esecuzione forzata della sentenza per recuperare il credito, esula dalle sue attribuzioni. L’esecuzione di una sentenza di condanna, anche se emessa da un giudice speciale, introduce una controversia su un diritto soggettivo (il diritto di credito dello Stato) che è rimessa alla competenza del giudice ordinario.

La Corte ha inoltre tracciato un’interessante ricostruzione storica e normativa delle modalità di recupero dei crediti erariali, mostrando come la competenza sia sempre stata affidata all’Amministrazione titolare del credito e le relative controversie esecutive al giudice ordinario.

Conclusioni: L’Importanza di Individuare il Giudice Competente

La decisione delle Sezioni Unite ha un’importanza strategica. Afferma un principio di chiarezza: ogni volta che si contesta una cartella di pagamento, è indispensabile analizzare l’origine del debito. Se il debito non è fiscale, la strada da percorrere non è quella delle Commissioni Tributarie, ma quella del tribunale ordinario. Questa pronuncia serve da guida per cittadini, professionisti e per la stessa Pubblica Amministrazione, evitando che i processi vengano invalidati per essere stati avviati davanti al giudice sbagliato. La sentenza impugnata è stata quindi cassata e il giudizio rimesso al tribunale ordinario territorialmente competente, che dovrà decidere nel merito della controversia.

Quale giudice ha giurisdizione sulle controversie relative a una cartella di pagamento per un credito derivante da una sentenza della Corte dei conti?
La giurisdizione spetta al giudice ordinario, poiché la controversia riguarda l’esecuzione di una condanna relativa a un diritto soggettivo e non una materia tributaria.

Per determinare la giurisdizione, è più importante lo strumento usato per la riscossione (la cartella) o la natura del credito?
Secondo la Corte di Cassazione, è la natura del credito a determinare la giurisdizione, non lo strumento utilizzato per la riscossione. Un credito risarcitorio, anche se recuperato con cartella di pagamento, non rientra nella competenza del giudice tributario.

Il giudice tributario può decidere su crediti che non hanno natura di imposte o tasse?
No, la giurisdizione del giudice tributario è limitata alle materie fiscali. La pretesa basata su una condanna della Corte dei Conti per responsabilità erariale è del tutto estranea alla sua competenza.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 18635 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 18635 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 08/07/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 14620/2019 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE , elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso l’Avvocatura Generale RAGIONE_SOCIALEo Stato (P_IVA) che la rappresenta e difende;

-ricorrente-

contro

COGNOME NOME e nei confronti di

RAGIONE_SOCIALE –RAGIONE_SOCIALE–RAGIONE_SOCIALE

-intimato-

-intimata-

avverso la sentenza RAGIONE_SOCIALEa Commissione Tributaria Regionale RAGIONE_SOCIALEa Puglia sez. staccata di Taranto n. 1080/29/2018 depositata il 05/04/2018.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 09/04/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

Lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO Procuratore Generale NOME COGNOME, che ha chiesto l’accoglimento del ricorso.

FATTI DI CAUSA

COGNOME NOME impugnava innanzi la Commissione tributaria provinciale di Taranto (CTP) la cartella di pagamento emessa dall’RAGIONE_SOCIALE per l’importo di € 202.497,69 in relazione a ‘canone o credito demaniale riferito all’anno 1996’, deducendone l’illegittimità per omessa notifica RAGIONE_SOCIALE‘atto presupposto, decadenza e difetto di motivazione.

Si costituivano RAGIONE_SOCIALE, che affermava la conformità RAGIONE_SOCIALEa cartella al moRAGIONE_SOCIALEo ministeriale, e l’RAGIONE_SOCIALE, che, in via preliminare, eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice tributario poiché le somme iscritte a ruolo erano dovute a seguito di sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti.

Il ricorso era accolto dalla CTP di Taranto e la sentenza era confermata dalla Commissione tributaria regionale (CTR) RAGIONE_SOCIALEa Puglia sez. staccata di Taranto con la sentenza in epigrafe.

4 . L’RAGIONE_SOCIALE ricorre per cassazione con due motivi, instando per l’eccepito difetto di giurisdizione.

NOME e l’ RAGIONE_SOCIALE, succeduta ad RAGIONE_SOCIALE, sono rimasti intimati.

Il ricorso, fissa to per l’adunanza camerale del 7 dicembre 2023, veniva rimesso alle Sezioni Unite per la decisione sulla questione di giurisdizione.

Il Procuratore generale ha presentato conclusioni scritte, con cui ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Il primo motivo denuncia, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., violazione degli artt. 2, commi 1 e 2, d.lgs. 31 dicembre 1992 n. 546 e 112 cod. proc. civ. per omessa pronuncia sull’eccezione sollevata nel giudizio di merito di difetto di giurisdizione del giudice tributario, trattandosi di recupero crediti derivante da sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti per responsabilità erariale e non da imposte.

1.1. Il motivo è inammissibile.

1.2. In disparte che la CTR, decidendo sul merito RAGIONE_SOCIALEa causa, ha anche statuito sulla questione di giurisdizione, è dirimente che il vizio di omessa pronunzia è configurabile solo nel caso di mancato esame, da parte RAGIONE_SOCIALEa sentenza impugnata, di questioni di merito, e non anche, come nella specie, in caso di mancato esame di eccezioni pregiudiziali di rito o di questioni processuali (v. Cass. 11/10/2018, n. n. 25154; Cass. 25/1/2018, n. 1876; Cass. 26/9/2013, n. 22083; Cass. 23/1/2009, n. 1701), ambito nel quale rientra anche la questione sulla giurisdizione.
Il secondo motivo denuncia, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 3, comma 1, d.lgs. 31 dicembre 1992 n. 546 per avere la CTR erroneamente affermato che l’appellante aveva inammissibilmente integrato le ragioni poste alla base RAGIONE_SOCIALE‘atto di riscossione con la memoria prodotta in appello, e l’allegata documentazione (sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti n. 13/93), con cui l’Ufficio aveva invece inteso ribadire l’ eccezione di difetto di giurisdizione , rilevabile, anche d’ufficio, in ogni stato e grado.
Il motivo è fondato.

3.1. Occorre premettere che la RAGIONE_SOCIALE, nel denegare ogni rilievo alla decisione RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti, ha affermato che non era «peregrina l’ipotesi comunque che si trattasse di tributi».

Nel fare ciò, tuttavia , il giudice d’appello si è fermato sull’asserita ambivalenza del tenore RAGIONE_SOCIALEa motivazione RAGIONE_SOCIALEa cartella, trascurando di verificare se la controversia appartenesse o meno alla propria giurisdizione e ciò, tanto più, a fronte RAGIONE_SOCIALE‘intervenuta allegazione tempestiva in sede d’appello ex art. 57 d.lgs. n. 546 del 1992 – del titolo in base al quale era stata avviata la procedura di riscossione.

Ciò detto, va affermata la giurisdizione del giudice ordinario, dovendosi escludere che sussista la giurisdizione del giudice tributario o del giudice contabile.

4.1. In primo luogo, va ribadito che « in relazione alle controversie aventi ad oggetto una opposizione proposta da un privato avverso l’esecuzione intrapresa da un soggetto pubblico con una intimazione di pagamento contenuta in una cartella esattoriale, al fine di individuare se la giurisdizione appartenga al giudice tributario o al giudice ordinario non rileva lo strumento utilizzato per procedere alla riscossione ma la natura del credito fatto valere, dovendosi in particolare verificare se quest’ultimo scaturisca da una pretesa impositiva RAGIONE_SOCIALEa P.A. o se costituisca il semplice corrispettivo di una prestazione erogata da un soggetto pubblico in esecuzione di un rapporto privatistico » (Sez. U, n. 11293 del 29/04/2021 ; v. anche, in precedenza, con riguardo all’avviso di iscrizione ipotecaria Sez. U, n. 17111 del 11/07/2017).
4.2. Nella vicenda in giudizio non si controverte su imposte o tasse ma la pretesa trae il suo diretto fondamento da una decisione RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti che, in esito ad un giudizio di responsabilità contabile, ha condannato il privato al risarcimento dei danni e al pagamento RAGIONE_SOCIALE somme dovute all’Amministrazione in conseguen za RAGIONE_SOCIALEa sua condotta illecita o illegittima.

Si tratta, dunque, di pretesa del tutto estranea all’ambito RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione tributaria.

In secondo luogo, la fattispecie in giudizio riguarda non l’accertamento RAGIONE_SOCIALEa responsabilità erariale ma la riscossione RAGIONE_SOCIALEa pretesa stessa per come accertata dal giudice contabile, sicché non si pone una (eventuale) questione di riparto di giurisdizione tra giudice contabile e altro giudice per l’accertamento RAGIONE_SOCIALEa responsabilità ma vengono in rilievo solo profili relativi all’esecuzione RAGIONE_SOCIALE decisioni del giudice contabile.

In altri termini, nel giudizio contabile sono già stati accertati, con statuizione passata in giudicato, i presupposti per la sussistenza RAGIONE_SOCIALEa responsabilità e del debito, sì da generare un titolo esecutivo per un diritto certo, liquido ed esigibile, senza che possano venire in ulteriore considerazione profili cognitori per l’accertamento RAGIONE_SOCIALE‘esistenza di un’obbligazione.

Da ciò, dunque, deriva che, in punto di giurisdizione, « non si può profilare altro giudice competente sulla materia e che quando sia posta in esecuzione una sentenza di condanna RAGIONE_SOCIALEa P.A., ancorché pronunciata da un giudice speciale, viene introdotta una controversia avente per oggetto un diritto soggettivo, rimessa alla competenza del giudice ordinario » (v. Sez. U, n. 7578 del 31/03/2006; Sez. U, n. 19280 del 19/07/2018).

In una prospettiva più generale, del resto, va rilevato che esula dalla sfera RAGIONE_SOCIALE attribuzioni d el giudice contabile l’esecuzione RAGIONE_SOCIALE sue sentenze.

6.1. La procedura per il recupero dei crediti derivanti dalle sentenze di condanna del giudice contabile, infatti, è storicamente governata dall’Amministrazione danneggiata, che è il soggetto titolare del credito in quanto beneficiaria RAGIONE_SOCIALEa sentenza.

Il più risalente assetto normativo -in ispecie, il r.d. 5 settembre 1909, n. 776, richiamato dall’art. 76 del r.d. n. 1214 del 1934 e dall’art. 24 del r.d. n. 1038 del 1933 -già disponeva che ‘Le decisioni RAGIONE_SOCIALEa Corte, le ordinanze e i decreti presidenziali che interessano l’erario sono trasmessi a cura del Pubblico RAGIONE_SOCIALE, per la loro esecuzione, alle amministrazioni interessate ‘, le quali procedevano, se possibile, alle ritenute verso i dipendenti o, comunque, attivavano le modalità per l’acquisizione diretta o il pagamento spontaneo.
Ove non fosse possibile ottenere l’adempimento per tali vie, l’Amministrazione trasmetteva una richiesta al RAGIONE_SOCIALE il quale, ai sensi del l’art. 5, r.d. n. 776 del 1909 ( ‘Spetta unicamente all’Amministrazione del Demanio esercitare l’azione pertinente allo Stato sui beni mobili o immobili dei debitori…’ ), esercitava, in concreto, l’azione esecutiva , previa iscrizione RAGIONE_SOCIALEa partita nei campioni demaniali di IV categoria, procedendo alla riscossione coattiva (in specie, mediante ingiunzione fiscale).
Per inciso, ciò spiega, tra l’altro, l’asserita ambivalenza RAGIONE_SOCIALEa motivazione RAGIONE_SOCIALEa cartella che, quale causale, indicava la locuzione ‘sentenze, tasse e imp. indirette’, ente creditore , il ‘RAGIONE_SOCIALE‘ e, quanto al dettaglio degli addebiti ‘canone o credito demaniale DEL 4’.

6.2. Con il d.P.R. 24 giugno 1998, n. 260 -qui applicabile ratione temporis – il sistema RAGIONE_SOCIALEa riscossione RAGIONE_SOCIALE sentenze del giudice contabile è stato innovato.

In particolare, la nuova disciplina ha concentrato la competenza sulle Amministrazioni titolari del credito, prevedendo (art. 1) che ‘Alla riscossione dei crediti liquidati dalla Corte dei conti, con sentenza o ordinanza esecutiva a carico di responsabili per danno erariale, provvede l’amministrazione o l’ente titolare del credito, attraverso l’ufficio designato con decreto del Ministro competente emanato ai

sensi RAGIONE_SOCIALE‘articolo 17, comma 4-bis, lettera e), RAGIONE_SOCIALEa legge 23 agosto 1988, n. 400, o con provvedimento RAGIONE_SOCIALE‘organo di governo RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione o ente interessati.’ , escludendo una competenza ‘aggiuntiva’ RAGIONE_SOCIALE‘Amministrazione finanziaria.

L’art. 2 d.P.R. n. 260 del 1998, poi, dopo aver previsto la possibilità di procedere al recupero mediante ritenute o versamento volontario (e consentire la rateazione del debito), al comma 4 stabilisce che ‘ Per la riscossione dei crediti RAGIONE_SOCIALEo Stato non recuperati nelle forme disciplinate dal presente regolamento, l’ufficio competente procede all’iscrizione a ruolo ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘articolo 67 del decreto del Presidente RAGIONE_SOCIALEa Repubblica 28 gennaio 1988, n. 43; …’, disciplina quest’ultima poi abrogata e sostituita con il d.lgs. 13 aprile 1999, n. 112.
Accanto alla riscossione in via amministrativa, pertanto, alle Amministrazioni statali -ferma la possibilità di avvalersi RAGIONE_SOCIALE forme RAGIONE_SOCIALE‘esecuzione forzata civile (come si desume dal fatto che può essere disposto, ex art. 5, comma 4, d.l. n. 453 del 1993, conv. dalla l. n. 19 del 1994, il sequestro conservativo, da cui la necessaria esperibilità RAGIONE_SOCIALEa procedura ordinaria) – è riconosciuta la possibilità di procedere alla riscossione anche mediante iscrizione a ruolo.

6.3. Per completezza, infine, va sottolineato che il d.lgs. 26 agosto 2016, n. 174 (codice RAGIONE_SOCIALEa giustizia contabile) ha, per quanto qui rileva e sia pure nell’ambito di un più ampio intervento organico, precisato e confermato l’assetto delineato con la legge del 1998, prevedendo, in particolare (art. 214), che l’azione di recupero è avviata dall’amministrazione titolare del credito (o quella cui compete il maggior credito) e che « la riscossione del credito erariale è effettuata: a) mediante recupero in via amministrativa; b) mediante esecuzione forzata di cui al Libro III del codice di procedura civile; c) mediante iscrizione a ruolo ai sensi RAGIONE_SOCIALEa normativa concernente,
rispettivamente, la riscossione dei crediti RAGIONE_SOCIALEo Stato e degli enti locali e territoriali .»

A fronte di tutto ciò, l’unico ambito attribuito alla sfera di cognizione del giudice contabile è costituito dalla possibilità di avviare il giudizio di interpretazione dinanzi alla Corte dei conti.

Il rimedio, già regolato dall’art. 78 del r.d. n. 1214 del 1934 e dall’art. 25 del r.d. n. 1038 del 1933, è stato oggetto di specifica disciplina con l’art. 6 del d.P.R. n. 260 del 1998 che ne ha previsto la proposizione « qualora in sede di esecuzione sorgano questioni di interpretazione RAGIONE_SOCIALE sentenze di condanna », ossia a questioni che diano luogo ad obbiettive incertezze, all’evidente finalità di evitare , anche in prevenzione, controversie in sede di esecuzione.
Giova sottolineare, tuttavia, per quanto qui rileva, che l’art. 6 del d.P.R. n. 260 del 1998 limitava la legittimazione solo in capo al procuratore regionale e al titolare RAGIONE_SOCIALE‘ufficio interessato (di per sé neppure presente nel pregresso giudizio contabile), mentre solo con l’art. 211 del d.lgs. n. 174 del 2016 sono state espressamente contemplate le parti del giudizio contabile.

7.1. Ne deriva che tale rimedio -quantomeno fino al 2016, ossia nella vigenza RAGIONE_SOCIALE‘art. 6 d.P.R. n. 260 del 1998 costituiva uno strumento straordinario la cui proposizione non era soggetta a termini e che era attribuito solo ad alcuni soggetti (tra i quali non era compreso il debitore), sicché la sua proposizione, più che incidere ai fini di un possibile riparto di giurisdizione, poneva, in ipotesi, solo l’esigenza di assicurare un coordinamento con l’eventuale contestuale esperimento RAGIONE_SOCIALE opposizioni a ll’esecuzione proposte dal debitore (o da altri soggetti) innanzi al giudice ordinario.
Nella vicenda in giudizio, in ogni caso, tale ultimo profilo non riveste alcuna rilevanza: da un lato, nessun giudizio di interpretazione è stato avviato; dall’altro, il petitum sostanziale RAGIONE_SOCIALEa domanda qui in

giudizio investe esclusivamente -come emerge dagli atti e dalla stessa decisione impugnata -il diritto al pagamento RAGIONE_SOCIALE somme pretese, con deduzioni articolate , tra l’altro, su profili afferenti la regolarità formale RAGIONE_SOCIALEa procedura riscossiva.

In conclusione, in accoglimento del secondo motivo di ricorso, inammissibile il primo, la sentenza va cassata, dovendosi affermare la giurisdizione del giudice ordinario competente per territorio, cui la causa va rimessa anche per il regolamento RAGIONE_SOCIALE spese del presente giudizio.

P.Q.M.

La Corte, a Sezioni Unite, accoglie il secondo motivo del ricorso, inammissibile il primo; cassa la sentenza impugnata e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario. Rimette le parti, anche per le spese del presente giudizio, innanzi al tribunale ordinario territorialmente competente.

Così deciso in Roma, il 09/04/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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