Giudicato e diritto UE: la Cassazione fa chiarezza

La Corte di Cassazione si è pronunciata su un complesso caso di rimborso fiscale negato in sede di ottemperanza, nonostante una precedente sentenza favorevole passata in giudicato. Il conflitto tra giudicato e diritto UE è stato al centro della decisione. La Corte ha stabilito che, sebbene il diritto dell’Unione Europea prevalga, il giudice deve condurre un’analisi completa, verificando l’applicabilità di eccezioni come il ‘de minimis’ o gli aiuti per calamità naturali, prima di negare l’esecuzione di una sentenza nazionale. Il caso è stato rinviato per un nuovo esame.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 20 febbraio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Giudicato Nazionale e Diritto UE: La Cassazione Sulle Regole per i Rimborsi Fiscali

Il complesso rapporto tra una sentenza nazionale definitiva e le norme sovranazionali europee torna al centro di un’importante ordinanza della Corte di Cassazione. Il caso analizzato evidenzia come il conflitto tra giudicato e diritto UE, specialmente in materia di aiuti di Stato, richieda un’analisi attenta e non superficiale da parte dei giudici, anche in fase di esecuzione della sentenza. Vediamo insieme i dettagli di questa vicenda.

I Fatti del Caso: Una Lunga Battaglia per un Rimborso Fiscale

La vicenda trae origine da una richiesta di rimborso delle imposte (Irpef e Ilor) versate tra il 1990 e il 1992 da parte di due contribuenti. Il rimborso era previsto da una legislazione speciale emanata a seguito del sisma che colpì la Sicilia nel dicembre 1990.

Dopo un iniziale diniego da parte dell’Amministrazione finanziaria, i contribuenti avviarono un lungo contenzioso. Inizialmente, sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella Regionale respinsero il ricorso. Tuttavia, gli eredi dei contribuenti originari, non arrendendosi, portarono il caso fino in Corte di Cassazione, la quale, con una sentenza del 2019, accolse le loro ragioni e riconobbe il loro diritto al rimborso.

Nonostante questa vittoria definitiva, l’Agenzia delle Entrate non procedette al pagamento. Di conseguenza, gli eredi furono costretti ad avviare un ulteriore procedimento, il cosiddetto ‘giudizio di ottemperanza’, per costringere l’amministrazione a rispettare la sentenza.

Il Giudizio di Ottemperanza e lo Scontro tra Giudicato e Diritto UE

Con un colpo di scena, la Commissione Tributaria Regionale, chiamata a pronunciarsi sull’ottemperanza, respinse nuovamente la richiesta dei contribuenti. La motivazione? Una decisione della Commissione Europea del 2015 aveva classificato le agevolazioni fiscali post-sisma come aiuti di Stato illegittimi se concessi a soggetti che svolgevano attività economica, come nel caso del contribuente originario, un farmacista.

Secondo i giudici tributari, il diritto dell’Unione Europea, che vieta gli aiuti di Stato distorsivi della concorrenza, prevale su una sentenza nazionale, anche se passata in giudicato. Si è creato così un palese conflitto tra il giudicato e diritto UE.

L’Analisi Incompleta del Giudice di Merito: La Critica della Cassazione

Investita della questione, la Corte di Cassazione ha accolto il ricorso degli eredi, cassando la decisione della CTR e rinviando la causa per un nuovo esame. La Suprema Corte, pur ribadendo il principio della supremazia del diritto europeo, ha censurato l’operato dei giudici di merito per la loro analisi incompleta e superficiale.

Le Eccezioni da Valutare: De Minimis e Calamità Naturali

La Corte ha sottolineato che la stessa decisione della Commissione Europea prevede delle importanti eccezioni che non sono state minimamente considerate. In particolare, il giudice dell’ottemperanza avrebbe dovuto verificare:

1. La regola ‘de minimis’: L’aiuto avrebbe potuto essere legittimo se l’importo totale ricevuto dal contribuente in un triennio fosse rimasto al di sotto di una determinata soglia, tale da non essere considerato una minaccia per la concorrenza.
2. La compensazione per calamità naturali: Gli aiuti sono permessi se destinati a compensare i danni diretti causati da una calamità naturale. Era quindi necessario accertare se esistesse un nesso diretto tra i danni subiti dall’impresa a causa del sisma e l’agevolazione richiesta.

Punti Fattuali non Chiariti

Inoltre, la decisione impugnata non aveva chiarito aspetti fattuali rilevanti, come la posizione fiscale della coniuge del contribuente o la possibilità che parte del rimborso si riferisse a un periodo in cui il contribuente non era ancora titolare di partita IVA.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La Corte di Cassazione ha stabilito che il giudice dell’ottemperanza ha il dovere di verificare la compatibilità della sentenza da eseguire con il diritto unionale. Tuttavia, questo potere-dovere non può tradursi in una disapplicazione automatica del giudicato nazionale. Il giudice deve, al contrario, condurre un’istruttoria completa e approfondita, esaminando tutti gli elementi del caso per accertare se la fattispecie concreta rientri o meno nel campo di applicazione di un divieto europeo, tenendo conto di tutte le possibili deroghe ed eccezioni. L’applicazione del diritto UE non può essere un pretesto per eludere un giudicato favorevole al cittadino senza un’adeguata e rigorosa motivazione.

Le Conclusioni

La decisione in esame è di fondamentale importanza perché traccia una linea netta: la supremazia del diritto europeo non cancella i principi di certezza del diritto e di tutela del giudicato. Prima di negare l’esecuzione di una sentenza passata in giudicato in nome del diritto UE, il giudice nazionale ha l’obbligo di esplorare ogni possibile via per conciliare i due ordinamenti, effettuando un’analisi scrupolosa e non limitandosi a una valutazione sommaria. La causa torna quindi ai giudici di merito, che dovranno questa volta svolgere tutti gli accertamenti omessi per giungere a una decisione giusta e completa.

Una decisione finale della giustizia italiana (giudicato) può essere superata dal diritto dell’Unione Europea?
Sì, in linea di principio il diritto dell’Unione Europea prevale sul diritto nazionale, e questa supremazia si estende anche alle sentenze passate in giudicato, specialmente in materie come gli aiuti di Stato. Il giudice nazionale, anche in sede di ottemperanza, ha il dovere di verificare la compatibilità della sentenza da eseguire con le norme UE.

Quali errori ha commesso il giudice dell’ottemperanza in questo caso?
Il giudice ha applicato in modo troppo sbrigativo il divieto europeo sugli aiuti di Stato, respingendo la richiesta di rimborso senza effettuare un’analisi completa. Ha omesso di verificare se il caso potesse rientrare in importanti eccezioni previste dallo stesso diritto UE, come la regola ‘de minimis’ (aiuti di piccolo importo) o quella per gli aiuti destinati a compensare i danni da calamità naturali.

Cosa succederà adesso nel procedimento?
La Corte di Cassazione ha annullato la decisione e ha rinviato il caso alla Commissione Tributaria Regionale in diversa composizione. I nuovi giudici dovranno riesaminare la questione dall’inizio, conducendo un’istruttoria approfondita per accertare se le eccezioni al divieto di aiuti di Stato siano applicabili al caso specifico dei contribuenti, prima di poter emettere una nuova sentenza.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 31347 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 5 Num. 31347 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 10/11/2023

ORDINANZA

sul ricorso proposto da:

COGNOME NOME e COGNOME NOME , quali eredi di COGNOME NOME e COGNOME NOME, rappresentati e difesi, giusta procura speciale stesa su atto allegato, dall’AVV_NOTAIO del Foro di Napoli, che ha indicato recapito EMAIL, ed elettivamente domiciliati presso lo studio del difensore, alla INDIRIZZO in Roma ;

-ricorrenti –

contro

RAGIONE_SOCIALE , in persona del Direttore, legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa, ex lege , dall’RAGIONE_SOCIALE, e domiciliata presso i suoi uffici, alla INDIRIZZO in Roma;

-controricorrente –

avverso

la sentenza n. 3184 pronunciata, in sede di giudizio di ottemperanza, dalla Commissione Tributaria Regionale della Sicilia, sezione staccata di Catania, il 17.2.2022, e pubblicata il 12.4.2022;

–

OGGETTO: Sisma in Sicilia

nel 1990 – Rimborso Irpef –

Giudicato – Ottemperanza –

Diritto

dell’UE

Applicazione – Conseguenze.

ascoltata, in camera di consiglio, la relazione svolta dal Consigliere NOME COGNOME;

la Corte osserva:

Fatti di causa

COGNOME NOME, in proprio e quale erede del coniuge COGNOME NOME, a seguito del silenzio-rifiuto opposto dall’Amministrazione finanziaria alla loro domanda di rimborso, relativa al 90% dei tributi Irpef ed Ilor versati con riferimento agli anni dal 1990 al 1992, in conseguenza della legislazione promulgata a seguito del sisma del dicembre 1990 in Sicilia (cfr. art. 9, comma 17, della legge n. 289 del 2002), proponeva ricorso innanzi alla Commissione Tributaria Provinciale di Catania. La CTP rigettava il ricorso, ritenendolo tardivo.
Il contribuente spiegava appello avverso la decisione sfavorevole conseguita dai giudici di primo grado, innanzi alla Commissione Tributaria Regionale della Sicilia, sezione staccata di Catania. La CTR confermava la decisione della CTP, reputando anch’essa tardivo l’originario ricorso proposto da NOME COGNOME.

Gli eredi dei contribuenti, COGNOME NOME e COGNOME NOME, proponevano impugnazione per cassazione avverso la pronuncia sfavorevole ottenuta dalla CTR. La Corte di legittimità, con pronuncia 3.5.2019, n. 11690, decidendo nel merito, accoglieva l’originaria domanda di rimborso proposta dai contribuenti.

COGNOME NOME e COGNOME NOME, non essendo stati soddisfatti nella propria pretesa restitutoria dall’Amministrazione finanziaria, proponevano quindi ricorso innanzi alla Commissione Tributaria Regionale della Sicilia, sezione staccata di Catania, in funzione di giudice dell’ottemperanza.

La CTR rigettava il ricorso. Ricordava che, all’epoca dei versamenti di cui si domandava il rimborso, COGNOME NOME esercitava l’attività economica di farmacista e riteneva che, a

seguito della decisione della Commissione Europea C (2015) final 5549 del 14.8.2015, il rimborso richiesto configurasse un aiuto di RAGIONE_SOCIALE illegittimo e non potesse essere versato a chi svolgeva attività economica (imprenditore o libero professionista).

Avverso la decisione adottata dal giudice dell’ottemperanza hanno proposto ricorso per cassazione gli eredi dei contribuenti, affidandosi ad un motivo di impugnazione. Resiste mediante controricorso l’RAGIONE_SOCIALE. I ricorrenti hanno pure depositato memoria.

Ragioni della decisione

Con il loro motivo di ricorso, proposto ai sensi dell’art. 360, comma primo, n. 4, cod. proc. civ., gli impugnanti contestano la nullità dell’impugnata decisione, in conseguenza della violazione dell’art. 70 del D.Lgs. n. 546 del 1992, dell’art. 324 cod. proc. civ., e dell’art. 2909 cod civ., per avere la CTR ritenuto di non dover assicurare ottemperanza al giudicato favorevole conseguito, rinnovando inammissibilmente il giudizio nel merito ed accogliendo un’eccezione proposta dall’Ente impositore solo nel giudizio di ottemperanza, peraltro tardivamente invocando una pronuncia europea del 2015 sebbene il giudizio che ha comportato la formazione del giudicato, in conseguenza della segnalata decisione della Suprema Corte, si fosse concluso nel 2019.
Alle censure proposte dalla ricorrente, l’Amministrazione finanziaria replica che già in sede di giudizio di merito innanzi alla CTR aveva rilevato che il rimborso non poteva essere riconosciuto a COGNOME NOME, perché esercente l’attività di farmacista, titolare di partita Iva dal 1°.9.1990 (controric., p. 2).

In ogni caso non poteva trascurarsi lo ‘ius superveniens conseguente alla decisione della Commissione Europea del 14/08/2015, C (2015) 5549 final’, che ha escluso la legittimità del rimborso in favore degli esercenti attività economica ed è rilevabile anche d’ufficio, e non poteva quindi ritenersi tardiva l’introduzione

della questione in grado d’appello, ed in sede di ottemperanza, da parte dell’RAGIONE_SOCIALE.

2.1. La CTR, adita in sede di ottemperanza, ha premesso che all’epoca dei versamenti di cui si domandava il rimborso COGNOME NOME esercitava l’attività economica di farmacista, ed ha ritenuto che, a seguito della decisione della Commissione Europea C (2015) final 5549 del 14.8.2015, ‘le misure agevolative in questione non possono essere applicate nei confronti dei contribuenti che -nel periodo cui si riferisce la chiesta agevolazione -esercitavano attività imprenditoriale … dal momento che le misure agevolative suddette sono incompatibili con la disciplina comunitaria della libera concorrenza … Né può farsi applicazione del regolamento c.d. ‘de minimis’ in mancanza di alcuna prova inerente la ricorrenza dei relativi presupposti di fatto fornita’ dall’appellante, ‘cui spetta il relativo onere probatorio’ (sent. CTR ott., p. III).
Occorre allora ricordare che l’intervento del giudicato nazionale non può impedire l’applicazione del diritto europeo, neppure in sede di giudizio di ottemperanza. Questa Corte regolatrice ha già avuto modo di statuire che ‘le decisioni adottate dalla Commissione RAGIONE_SOCIALE Comunità europee, nell’ambito RAGIONE_SOCIALE funzioni ad essa conferite dal Trattato CE sull’attuazione e lo sviluppo della politica della concorrenza nell’interesse comunitario, ancorché prive dei requisiti della generalità e dell’astrattezza, costituiscono fonte di produzione di diritto comunitario, anche con specifico riguardo alla materia degli aiuti di RAGIONE_SOCIALE, e quindi vincolano il giudice nazionale nell’ambito dei giudizi portati alla sua cognizione, obbligandolo a dare attuazione al diritto comunitario, se necessario attraverso la disapplicazione RAGIONE_SOCIALE norme interne che siano in contrasto con esso (v. da ult. Cass. n. 15354 del 2014)’, Cass. sez. L, 26.9.2017, n. 22377; e non si è mancato di chiarire che ‘il giudizio di ottemperanza dinnanzi alle Commissioni
tributarie, ai sensi dell’art. 70 del d.lgs. n. 546 del 1992, a differenza del giudizio esecutivo civile, ha lo scopo di dare concreta attuazione al comando contenuto nella decisione passata in giudicato, anche se non contenga un precetto dotato dei caratteri propri del titolo esecutivo, consentendo al giudice di enucleare e precisare il contenuto degli obblighi da eseguire, di chiarirne il reale significato nonché di verificarne la compatibilità con i principi unionali di equivalenza ed effettività; ne deriva che, sul versante del diritto interno, nulla osta alla verifica, in sede di ottemperanza, circa la compatibilità del “dictum” contenuto nella sentenza passata in giudicato con una Decisione della Commissione UE. (Nella specie, la S.C. ha ritenuto che correttamente i giudici non avessero dato seguito al giudizio di ottemperanza, riguardante il diritto della contribuente al rimborso RAGIONE_SOCIALE imposte in ragione RAGIONE_SOCIALE agevolazioni fiscali riconducibili al sisma Sicilia 1990, in quanto incompatibile con la pronuncia della Commissione UE che, in data 17 ottobre 2012, aveva ingiunto la sospensione di tali aiuti fino alla decisione finale del 14 agosto 2015 che aveva disposto l’annullamento di tutti i pagamenti a tale titolo)’, Cass. 26.7.2022, n. 23379.
Sembra ancora opportuno ricordare che la presente controversia ha ad oggetto le imposte Irpef ed Ilor versate dal contribuente, mentre la normativa invocata, ed applicabile, non riguarda il tributo dell’Iva.

3.1. Bene ha fatto, pertanto, il giudice dell’ottemperanza, a valutare la compatibilità del rimborso invocato con il diritto unionale.

Tuttavia l’analisi svolta dal giudice impugnato appare incompleta, per non aver esaminato la ricorrenza di alcuni dei presupposti che possono eventualmente consentire di ritenere compatibile con la disciplina unionale l’agevolazione invocata dal contribuente.

3.2. Questa Corte ha già avuto modo di chiarire, operando anche riferimento alla ricordata decisione della Commissione europea, che ‘spetta al giudice di merito verificare in concreto che il beneficio individuale sia in linea con il regolamento de minimis applicabile, ‘tenendo conto, in specie, che la regola’ de minimis, ‘stabilendo una soglia di aiuto al di sotto della quale l’art. 92, n. 1 TFUE, può considerarsi inapplicabile, costituisce un’eccezione alla generale disciplina relativa agli aiuti di RAGIONE_SOCIALE, per modo che, quando la soglia dell’irrilevanza dovesse essere superata, il beneficio dovrà essere negato nella sua interezza’ (Cass., n. 22377/2017, cit.; conf. n. 29905/2017, cit.). Per il rispetto del principio de minimis, non basta che l’importo chiesto in rimborso ed oggetto del singolo procedimento sia inferiore alla soglia fissata del diritto dell’UE, dovendo invece la relativa prova riguardare l’ammontare massimo totale dell’aiuto rientrante nella categoria de minimis su un periodo di tre anni a decorrere dal momento del primo (Cass. sez. lav., 09/06/2017, n. 14465). 2.7. In difetto, va valutata la sussistenza RAGIONE_SOCIALE condizioni che, secondo la ridetta decisione della Commissione UE, fanno ritenere comunque compatibili gli aiuti in esame con il mercato interno, ai sensi dell’art. 107, par. 2, lett. b) TFUE , ovvero che si tratti di “aiuti destinati a compensare i danni causati da una calamità naturale” (par. 150, lett. b), dec. cit.), sempre che sussista “un nesso chiaro e diretto tra i danni subiti dalla singola impresa in seguito alle calamità naturali in oggetto e l’aiuto di RAGIONE_SOCIALE concesso a norma RAGIONE_SOCIALE misure in esame” (par. 136 dec. cit.); il che presuppone necessariamente (ma non unicamente) che il beneficiario abbia sede operativa nell’area colpita dalla calamità naturale al momento dell’evento, e che sia evitata una sovracompensazione rispetto ai danni subiti dalla impresa, scorporando dal danno accertato l’importo compensato da altre fonti (assicurative o da altre misure di aiuto (par. 148 dec. cit.). La prova RAGIONE_SOCIALE suddette circostanze è a
carico del soggetto che invoca il beneficio. In conformità con quanto affermato da questa Corte (Ord. n. 22377 del 2017), l’applicazione RAGIONE_SOCIALE ius superveniens, rappresentato dalla vincolante decisione della Commissione UE (sopravvenuta nel corso del giudizio di appello), e la sua diretta incidenza sulla decisione della lite, nel determinare la cassazione della sentenza RAGIONE_SOCIALE commissione regionale, consentono alle parti l’esibizione, in sede di rinvio, di quei documenti prima non ottenibili, ovvero l’accertamento di quei fatti che in base alla precedente disciplina non erano indispensabili, ma che costituiscono il presupposto per l’applicazione della nuova regola giuridica’, Cass. sez. VI -V, 11.7.2018, n. 18244 (conf. Cass. sez. V, 16.2.2023, n. 4932; Cass. sez. VI-V, 20.6.2019, n. 17199; Cass. sez. VI-V, 23.10,2018, n. 26750).
3.3. Inoltre, il giudice dell’ottemperanza ha pronunciato esclusivamente in relazione al credito tributario invocato da COGNOME NOME, e nessuna valutazione ha espresso circa l’analoga richiesta restitutoria proposta con riferimento alle imposte versate da COGNOME NOME, non essendo neppure noto se anche lei svolgesse attività economica.

Ancora, l’Amministrazione finanziaria allega che NOME COGNOME ha domandato il rimborso in relazione agli anni 1990-1992, ed è divenuto titolare di partita Iva dal 1°.9.1990. La decisione impugnata non chiarisce, però, se il contribuente svolgesse attività economica anche prima di tale data, oppure fosse un lavoratore dipendente, cui il beneficio invocato poteva essere comunque riconosciuto con riferimento a quanto versato prima del 1°.9.1990.

3.4. In proposito si è già avuto modo di chiarire che ‘la sopravvenuta decisione della Commissione Europea’, C (2015) final 5549 del 14.8.2015, ‘è immediatamente applicabile trattandosi, ai sensi dell’art. 288 del T.F.U.E, di atto normativo vincolante e, dunque, di “ius superveniens”, sicché il giudice di legittimità è

tenuto a dare immediata attuazione, anche d’ufficio, alla nuova regolamentazione della materia oggetto della decisione comunitaria, decidendo nel merito ovvero, se sia necessario un accertamento dei presupposti di fatto, cassando la sentenza impugnata e rimettendo al giudice di rinvio il relativo compito’, Cass. sez. L, 30.6.2016, n. 13458.

L’impugnazione proposta deve essere pertanto accolta, disponendo la cassazione della pronuncia impugnata, con rinvio innanzi alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Sicilia, sezione staccata di Catania, in funzione di giudice dell’ottemperanza, perché proceda a nuovo giudizio.

La Corte di Cassazione,

P.Q.M.

accoglie il ricorso proposto da COGNOME NOME e COGNOME NOME , cassa la decisione impugnata e rinvia innanzi alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Sicilia, sezione staccata di Catania, in funzione di giudice dell’ottemperanza che, in diversa composizione e nel rispetto dei principi esposti, procederà a nuovo giudizio e provvederà anche a regolare le spese di lite del giudizio di legittimità tra le parti.

Così deciso in Roma, il 26.10.2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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