Giudicato e Aiuti di Stato: la Cassazione decide

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 18076/2024, ha stabilito che il principio del giudicato nazionale cede di fronte al diritto dell’Unione Europea in materia di Aiuti di Stato. Anche in fase di esecuzione di una sentenza definitiva che riconosce un’agevolazione fiscale, il giudice dell’ottemperanza deve verificare la compatibilità del beneficio con le norme europee. Nel caso specifico, un’impresa si era vista riconoscere un rimborso fiscale, ma l’Agenzia delle Entrate ne negava l’erogazione perché l’agevolazione era stata dichiarata aiuto di Stato illegale dalla Commissione Europea. La Cassazione ha dato ragione all’Agenzia, cassando la precedente decisione e rinviando al giudice di merito per la verifica di compatibilità.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 30 novembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Giudicato e Aiuti di Stato: la Supremazia del Diritto UE

Il conflitto tra la stabilità di una sentenza nazionale definitiva e le inderogabili norme dell’Unione Europea rappresenta uno dei temi più complessi del diritto contemporaneo. Con la recente ordinanza n. 18076 del 1° luglio 2024, la Corte di Cassazione ha affrontato un caso emblematico di Giudicato e Aiuti di Stato, riaffermando un principio cardine: la supremazia del diritto unionale, anche a costo di paralizzare l’esecuzione di una decisione passata in giudicato.

I Fatti del Caso

La vicenda ha origine dalla richiesta di un contribuente, titolare di un’attività produttiva in Sicilia, di ottenere il rimborso del 50% delle imposte versate negli anni 2002 e 2003. Tale agevolazione era stata prevista da una legge nazionale a sostegno delle imprese colpite da eventi calamitosi. Il contribuente aveva ottenuto una sentenza favorevole dalla Commissione Tributaria Provinciale, passata in giudicato, che riconosceva il suo diritto a un credito di oltre 98.000 euro.

Nonostante la definitività della sentenza, l’Agenzia delle Entrate si rifiutava di procedere al rimborso. La ragione? Quelle agevolazioni fiscali erano state oggetto di un’indagine da parte della Commissione Europea, che le aveva qualificate come Aiuti di Stato illegali e incompatibili con il mercato interno, ordinandone la sospensione e, successivamente, il recupero.

Il contribuente, forte del suo titolo esecutivo, avviava quindi un giudizio di ottemperanza per costringere l’Amministrazione a pagare. Il giudice di primo grado gli dava ragione, sostenendo che la questione degli aiuti di Stato non potesse essere sollevata in quella sede, dato che il diritto al rimborso era ormai coperto da giudicato.

La Decisione della Corte di Cassazione e il contrasto tra Giudicato e Aiuti di Stato

L’Agenzia delle Entrate ha impugnato la decisione dinanzi alla Corte di Cassazione, che ha ribaltato completamente il verdetto. La Suprema Corte ha accolto il ricorso dell’Agenzia, affermando che il giudice dell’ottemperanza aveva commesso un errore nel non considerare la normativa europea.

Il principio sancito è netto: il giudice nazionale, anche in fase di esecuzione di una sentenza definitiva, ha il potere e il dovere di verificare la compatibilità del comando giudiziale con il diritto dell’Unione Europea. La stabilità del giudicato nazionale non può tradursi nella violazione di norme fondamentali dell’ordinamento UE, come quelle che vietano gli Aiuti di Stato illegali.

Le Motivazioni

La Corte ha basato la sua decisione su due pilastri fondamentali:

1. La natura del giudizio di ottemperanza: Questo procedimento non è una mera esecuzione meccanica. Ha una natura “attuativa”, che impone al giudice di interpretare il comando della sentenza e di assicurare che la sua concreta realizzazione sia conforme all’ordinamento giuridico nel suo complesso. Ciò include il rispetto delle fonti normative sovraordinate, come il diritto europeo.

2. La supremazia del diritto UE: Le decisioni della Commissione Europea in materia di Aiuti di Stato sono direttamente efficaci e vincolanti per tutte le autorità degli Stati membri, inclusa quella giudiziaria. Una decisione della Commissione che dichiara un aiuto illegale impone allo Stato di non erogarlo o di recuperare le somme già versate. Questo obbligo prevale su qualsiasi norma o atto interno contrario, comprese le sentenze passate in giudicato.

La Corte ha sottolineato che già al momento del passaggio in giudicato della sentenza del contribuente, la Commissione Europea aveva emesso un’ingiunzione di sospensione di tali aiuti. Il giudice nazionale avrebbe dovuto tenerne conto.

Le Conclusioni

L’ordinanza ha implicazioni pratiche di vasta portata. Un contribuente o un’impresa che ottiene una sentenza definitiva per un beneficio fiscale o un contributo non ha la certezza assoluta di poterlo incassare se tale beneficio rientra nella categoria degli Aiuti di Stato dichiarati illegali dall’UE. Il giudicato, pur rimanendo un principio fondamentale di certezza del diritto, trova un limite invalicabile nelle norme europee a tutela della concorrenza.

La Cassazione ha quindi cassato la sentenza impugnata e ha rinviato la causa al giudice di primo grado. Quest’ultimo dovrà ora riesaminare il caso, non per mettere in discussione il diritto al rimborso in sé, ma per verificare se, nel caso specifico, l’aiuto possa essere considerato compatibile con il diritto UE, ad esempio rientrando nel regime “de minimis” o in altre esenzioni. In sostanza, il giudicato nazionale viene “disapplicato” nella sua esecuzione, per consentire il primato del diritto unionale.

Una sentenza nazionale passata in giudicato può essere bloccata da una norma europea?
Sì. La Corte di Cassazione ha chiarito che il principio del giudicato deve cedere di fronte alla supremazia del diritto dell’Unione Europea, in particolare quando si tratta di norme inderogabili come quelle sugli Aiuti di Stato illegali. La sentenza nazionale, in tal caso, non può essere eseguita se contrasta con una decisione della Commissione Europea.

Cosa deve fare il giudice dell’ottemperanza se un giudicato nazionale contrasta con il diritto UE sugli Aiuti di Stato?
Il giudice dell’ottemperanza non può limitarsi a ordinare l’esecuzione della sentenza. Ha il potere e il dovere di compiere una verifica di compatibilità del beneficio riconosciuto dalla sentenza con le norme europee. Deve quindi accertare se l’aiuto, nonostante la dichiarazione di illegalità del regime generale, possa essere legittimamente concesso al singolo beneficiario in base a specifiche esenzioni (es. regolamento de minimis).

Qual è il ruolo del giudizio di ottemperanza tributario secondo questa ordinanza?
Il giudizio di ottemperanza non è una procedura di esecuzione automatica e meccanica. È un procedimento a carattere “attuativo”, in cui il giudice ha poteri cognitivi per interpretare la sentenza da eseguire e assicurarne la corretta e legittima implementazione nell’ordinamento, risolvendo eventuali conflitti con fonti normative di rango superiore come il diritto dell’Unione Europea.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 18076 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 18076 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 01/07/2024

OTTEMPERANZA

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 10134/2017 R.G. proposto da:

AGENZIA DELLE ENTRATE rappresentata e difesa dall’Avv ocatura generale dello Stato presso i cui Uffici in INDIRIZZO, è domiciliata ex lege,

-ricorrente –

Contro

COGNOME NOME, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO, elettivamente domiciliato all’indirizzo pec EMAIL,

-controricorrente – avverso la sentenza della COMM.TRIB.PROV. CATANIA, n. 12062/2016, depositata il 23 novembre 2016;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 19 giugno 2024 dal consigliere NOME COGNOME.

Rilevato che:

L’RAGIONE_SOCIALE ricorre nei confronti di NOME COGNOME che resiste con controricorso, avverso la sentenza in epigrafe.

Il contribuente, con atto ex art. 70 d.lgs. n. 546 del 1992 adiva la C.t.p. affinché la stessa emettesse i provvedimenti necessari per ottemperare alla sentenza della C.t.p. di Catania n. 981 del 2012 passata in giudicato. Il ricorrente, titolare di un insediamento produttivo in Comune della Regione Sicilia rientrante tra quelli colpiti dagli eventi calamitosi del 2002, e creditore verso l’Amministrazione dell’importo pari ad € 98.094,00 , oltre interessi, in forza della detta sentenza che aveva riconosciuto il diritto ad ottenere il rimborso del 50 per cento RAGIONE_SOCIALE imposte versate negli anni 2002 e 2003 in virtù del disposto di cui all’art. 1, comma 1011, legge n. 296 del 2006 , ricorreva in ottemperanza.
La C.t.p., con la sentenza qui gravata rilevava che l’Ufficio non poteva invocare in sede di rimborso la questione posta dalla Commissione europea in materia di aiuti di Stato in quanto sul diritto al rimborso era sceso il giudicato; per l’effetto nominava un commissario ad acta per l’esecuzione della sentenza.

Il contribuente ha depositato memoria.

Considerato che:

Con il primo motivo l’RAGIONE_SOCIALE denuncia, in relazione all’a rt. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., violazione e/o falsa applicazione degli artt. 107 e 108 T.F.U.E.; della decisione della Commissione Europea n. C 2015/5549; degli artt. 11 e 12 Regolamento CEE n. 659 del 1999; dell’art. 2909 cod. civ.; dell’art. e 324 cod. proc. civ.

L’Ufficio censura la sentenza impugnata per non aver tenuto conto della questione posta in sede di ottemperanza in ordine alla compatibilità RAGIONE_SOCIALE disposizioni agevolative con il diritto comunitario in materia di aiuti di Stato.

Con il secondo motivo, non illustrato, la ricorrente denuncia, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ. la violazione e falsa applicazione dell’art. 39 d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546 e dell’art. 295 cod. proc. civ.

In via preliminare va rigettata l’eccezione di inammissibilità sollevata dal contribuente in controricorso sull’ assunto che il ricorso per cassazione avverso l’ordinanza che decide sull’ottemperanza s arebbe ammissibile solo per inosservanza RAGIONE_SOCIALE norme sul procedimento ex art. 70 d.lgs. n. 546 del 1992.

3.1. Va richiamato il principio di diritto espresso da questa Corte quanto all’interpretazione dell’art. 70, comma 10, d.lgs. cit. che limita le censure ammissibili contro la sentenza pronunciata in esito al giudizio di ottemperanza alle sole violazioni di natura procedimentale. Sul punto questa Corte ha chiarito che detta disposizione va interpretata nel senso che è possibile denunciare, non soltanto la violazione RAGIONE_SOCIALE norme disciplinanti il predetto giudizio, ma anche ogni altro error in procedendo in cui sia incorso il giudice dell’ottemperanza, ivi incluso il mancato o difettoso esercizio del potere-dovere di interpretare e, eventualmente, integrare il dictum cui l’Amministrazione non si sia adeguata o l’omesso esame di una pretesa che avrebbe dovuto trovare ingresso in quella sede. (Cass. 19/05/2022, n. 16289, Cass. 28/09/2018, n. 23487, Cass. 16/04/2014, n. 8830, Cass. 08/02/2008, n. 3057, Cass. 01/12/2004, n. 22565).
Il primo motivo è fondato.

4.2. Gli aiuti di Stato concessi con le agevolazioni fiscali e contributive connesse con calamità naturali sono stati dichiarati incompatibili con il mercato interno dalla Commissione europea con la decisione 14 agosto 2015 C(2015) 5549 final.

Sebbene detta decisione sia stata resa nel 2015, la Commissione aveva già avviato la procedura per l’esame con decisione del 17 ottobre 2012 – Decisione C(2012) 71287128 final con la quale aveva, altresì, ingiunto la sospensione di tali aiuti fino al momento della decisione finale.

4.3. La fattispecie in esame si caratterizza in ragione del fatto che la sentenza che ha riconosciuto il diritto del contribuente a beneficiare RAGIONE_SOCIALE agevolazioni fiscali, depositata il 19 ottobre 2012, è passata in giudicato, in un momento in cui non vi era ancora la decisione della Commissione che ha qualificato dette agevolazioni come aiuti di Stato; tuttavia, era stata già avviata dalla Commissione stessa la procedura di esame ed emessa l’ingiunzione d i sospensione.

4.4. La questione va affrontata sotto una duplice prospettiva, dovendosi tener conto, oltre che degli effetti della ingiunzione di sospensione, anche RAGIONE_SOCIALE caratteristiche proprie del giudizio di ottemperanza.

4.5. E’ principio consolidato quello secondo cui l’efficacia diretta RAGIONE_SOCIALE norme comunitarie nell’ordinamento interno si estende anche alle decisioni con cui la Commissione, nell’esercizio del controllo sulla compatibilità degli aiuti di stato con il mercato comune, disponga la sospensione di una misura di aiuto, ne dichiari l’incompatibilità o ne ordini la restituzione, e comporta l’invalidità e/o l’inefficacia RAGIONE_SOCIALE norme di legge e degli atti amministrativi o negoziali in forza dei quali la misura di aiuto è stata erogata (Cass. 22/11/2021, n. 35984, Cass. 03/11/2010, n. 22318).
Attribuire effetti alla sola decisione definitiva anche nell’ipotesi in cui la Commissione, pur non essendosi ancora espressa sulla compatibilità dell’aiuto di Stato, ne abbia disposto la sospensione, di fatto, ne vanificherebbe la competenza esclusiva.

L’ingiunzione di sospensione adottata con decisione del 17 ottobre 2012 -era obbligatoria anche per gli organi giurisdizionali, tenuti a conformarsi alla medesima ed a garantirne l’esecuzione immediata ed effettiva (cfr. Corte giust. 21/11/2013, C-284/12, RAGIONE_SOCIALE).

Va aggiunto, in proposito, che nemmeno una decisione definitiva della Commissione che riconosca la compatibilità di un aiuto illegale dopo la sua concessione può avere l’effetto di regolarizzare le misure di esecuzione adottate in violazione della clausola di sospensione (Corte giustizia, 23/01/2019, C-387/17, RAGIONE_SOCIALE Traghetti del Mediterraneo, Corte giustizia 19/03/ 2015, C-627/13 OTP Bank; Corte giustizia, 12/02/2008, C-199/06 CELF et RAGIONE_SOCIALE).

L’ingiunzione di sospensione, risalente al 17 ottobre 2012 imponeva l’obbligo di astenersi dall’erogazione di aiuti di Stato; la successiva decisione del 14 agosto 2015 disponeva l’annullamento di tutti i pagamenti degli aiuti. Per l’effetto della preceden te sospensione, deve ritenersi che questa disposizione abbia ad oggetto tutte le somme non ancora versate e, più in generale, tutte le agevolazioni che alla data del 17 ottobre 2012 non erano ancora divenute definitive.

Pertanto, i giudici nazionali erano tenuti ad osservare i limiti imposti dalla Commissione con la decisione del 17 ottobre 2012 e ad impedire l’erogazione RAGIONE_SOCIALE agevolazioni nel caso in esame mediante accoglimento dell’istanza di rimborso senza previa verifica della compatibilità con il diritto unionale (cfr. Corte giustizia 18/07/2007, C392/04, RAGIONE_SOCIALE).

4.6. Sul versante del diritto interno, nulla osta alla verifica in sede di ottemperanza della compatibilità del dictum contenuto nella sentenza passata in giudicato con la Decisione della Commissione in ragione della peculiare natura «attuativa» del giudizio di ottemperanza, ed in particolare di quello tributario; questo, infatti, presenta connotati del tutto diversi rispetto al corrispondente giudizio esecutivo civile dal quale si differenzia perch é́ il suo scopo non è quello di ottenere l’esecuzione coattiva del comando contenuto nella decisione passata in giudicato, quanto piuttosto quello di dare concreta attuazione a quel comando, anche se questo non contenga un precetto dotato dei caratteri propri del titolo esecutivo (Cass. 20/06/2019, n. 16569, in motivazione).
Questa Corte ha, altresì, affermato che, se da un lato il potere del giudice dell’ottemperanza sul comando definitivo inevaso non pu ò̀ che essere esercitato entro i confini invalicabili posti dall’oggetto della controversia definita con il giudicato, non potendo essere attribuiti alle parti diritti nuovi ed ulteriori rispetto a quelli riconosciuti con la sentenza da eseguire (cd. «carattere chiuso del giudizio di ottemperanza»), dall’altro lato, può, e deve, essere enucleato e precisato da quel giudice il contenuto degli obblighi scaturenti dalla sentenza da eseguire, chiarendosene il reale significato (Cass. 29/7/2016, n. 15827, Cass. 25/5/2011, n. 11450, Cass. 10/12/2008 n. 28944 n. 28944, Cass. 24/11/2004 n. 22188).
Il giudice dell’ottemperanza, pertanto, al fine di assicurare la piena attuazione del giudicato, può enucleare e precisare il contenuto degli obblighi nascenti dalla sentenza passata in giudicato. In tale contesto dell’attivit à̀ cognitiva e ricostruttiva degli obblighi sanciti dalla sentenza, ormai definitiva, il giudice dell’ottemperanza ha in ogni caso il potere ed il dovere di compiere gli accertamenti indispensabili a delimitare l’effettiva portata precettiva della decisione da attuare, che

nel caso di specie si estendono alla verifica di tutti i presupposti e di tutte le condizioni che determinano il rimborso da erogare (cfr. Cass. 19/05/2022, n. 16289).

4.7. La valutazione RAGIONE_SOCIALE compatibilità della singola agevolazione concessa con la Decisione della Commissione, pertanto, ben può essere compiuta in sede di ottemperanza in ragione RAGIONE_SOCIALE caratteristiche specifiche di questo giudizio.

4.8. Tale interpretazione è conforme alla costante giurisprudenza della Corte di Giustizia.

Quest’ultima ha sempre riconosciuto l’importanza che riveste, sia nell’ordinamento giuridico dell’Unione sia negli ordinamenti giuridici nazionali, il principio dell’autorità di cosa giudicata al fine di garantire sia la stabilità del diritto e dei rapporti giuridici sia una buona amministrazione della giustizia (Corte giustizia, 11/11/2015, C505/14, NOME COGNOME; Corte giustizia 03/09/2009, C2/08 RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE). Ha, altresì precisato che le modalità di attuazione del principio dell ‘autorità di cosa giudicata rientrano nell’ordinamento giuridico nazionale degli Stati membri in virtù del principio dell’autonomia procedurale di questi ultimi. Tuttavia tali norme procedurali devono rispettare i principi di equivalenza e di effettività (Corte giustizia, 10/07/2014, C-213/13 RAGIONE_SOCIALE, Corte giusitzia 03/09/2009, C-2/08 RAGIONE_SOCIALE).
La medesima Corte ha, altresì, affermato che il diritto dell’Unione non impone sempre al giudice nazionale di disapplicare le norme processuali interne che attribuiscono autorità di cosa giudicata a una decisione, anche quando ciò permetterebbe di porre rimedio a una violazione del diritto dell’Unione da parte di tale decisione (Corte giustizia, 10/07/2014, C-213/13 RAGIONE_SOCIALE; Corte giustizia, 22/12/2010, C-507/08 Repubblica slovacca; Corte giustizia

03/09/2009, C-2/08 RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE; Corte giustizia, 16/03/2006, C-234/04 Kapferer) .

Ha aggiunto, inoltre, che il principio d’interpretazione conforme esige che i giudici nazionali si adoperino al meglio, nei limiti RAGIONE_SOCIALE loro competenze, prendendo in considerazione il diritto interno nel suo insieme e applicando i metodi di interpretazione riconosciuti da quest’ultimo, al fine di garantire la piena efficacia del diritto dell’Unione e di pervenire ad una soluzione conforme allo scopo perseguito da quest’ultimo (v., in tal senso, Corte giustizia, 11/11/2015, C -505/14, COGNOME COGNOME, Corte giustizia, 24/01/2012, C-282/10, NOME COGNOME).
Infine, ha statuito che una norma nazionale la quale impedisca al giudice nazionale di trarre tutte le conseguenze della violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, T.F.U.E., a causa di una decisione giurisdizionale nazionale, passata in giudicato, emessa con riferimento a una controversia che non ha lo stesso oggetto e che non ha riguardato il carattere di aiuto di Stato dei contratti di cui trattasi, deve essere considerata incompatibile con il principio di effettività (Corte giustizia, 11/11/2015, NOME COGNOME, C-505/14).
4.9. La decisione della Commissione del 17 ottobre 2015 stabiliva, altresì, che una decisione negativa in merito ad un regime di aiuti non pregiudica la possibilità che determinati vantaggi concessi nel quadro dello stesso regime non costituiscano di per sé aiuti di Stato o configurino, interamente o in parte, aiuti compatibili con il mercato interno (ad esempio perché il beneficio, individuale è concesso a soggetti che non svolgono un’attività economica e che pertanto non vanno considerati come imprese, oppure perché il beneficio individuale è in linea con il regolamento de minimis applicabile, oppure perché il beneficio individuale è concesso in conformità di un regime di aiuto approvato o un regolamento di esenzione).
Diventa, pertanto, dirimente accertare se il contribuente abbia i requisiti soggettivi ed oggettivi per ritenere il beneficio concesso in linea con detto regolamento.

4.10. La sentenza gravata, nella parte in cui ha ritenuto di dare attuazione al giudicato senza verificarne la compatibilità del beneficio con il diritto unionale non ha fatto corretta applicazione dei detti principi.

Il secondo motivo è inammissibile in quanto oggetto in ricorso di mera enunciazione, senza alcuna successiva illustrazione.

In conclusione, il ricorso va accolto, nei termini sinora precisati, e la sentenza impugnata va cassata, con rinvio alla Corte di giustizia tributaria di primo grado di Catania, in diversa composizione, la quale provvederà al riesame, fornendo congrua motivazione, e al regolamento RAGIONE_SOCIALE spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

Accoglie il primo motivo di ricorso, inammissibile il secondo; cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte di giustizia tributaria di primo grado di Catania, in diversa composizione, cui demanda di provvedere anche sulle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, il 19 giugno 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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