Estratto di ruolo: quando è possibile impugnarlo?

La Corte di Cassazione ha affrontato il caso di un contribuente che ha impugnato un estratto di ruolo per contestare cartelle esattoriali mai notificate regolarmente. Durante il giudizio è intervenuta una modifica legislativa che limita l’impugnabilità dell’estratto di ruolo solo a casi specifici di pregiudizio, come la partecipazione a gare d’appalto. Poiché il ricorrente non ha dimostrato un interesse concreto secondo i nuovi criteri, la Corte ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso originario, cassando la sentenza senza rinvio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 marzo 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Estratto di ruolo: i nuovi limiti all’impugnazione

L’impugnazione dell’estratto di ruolo è stata oggetto di una profonda revisione normativa che ha cambiato radicalmente le strategie difensive nel contenzioso tributario. La recente ordinanza della Corte di Cassazione conferma l’applicazione rigorosa delle nuove restrizioni introdotte dal legislatore.

Il caso e la contestazione delle cartelle

La vicenda trae origine dal ricorso di un contribuente che, venuto a conoscenza di debiti esattoriali solo tramite la consultazione di un estratto di ruolo, aveva deciso di agire in giudizio. La contestazione riguardava la mancata o irregolare notifica delle cartelle di pagamento sottostanti, con particolare riferimento alle procedure di deposito presso la casa comunale e alla spedizione delle raccomandate informative.

L’intervento dello ius superveniens

Durante la pendenza del giudizio di legittimità, è entrato in vigore l’art. 3 bis del D.L. n. 146 del 2021. Questa norma ha introdotto il comma 4 bis all’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, stabilendo un principio generale di non impugnabilità dell’estratto di ruolo. La legge ora permette l’impugnazione diretta solo se il debitore dimostra che l’iscrizione a ruolo gli arreca un pregiudizio specifico, come l’esclusione da una procedura di appalto pubblico o il blocco di pagamenti da parte della Pubblica Amministrazione.

La decisione della Suprema Corte

I giudici di legittimità hanno ribadito che questa norma si applica anche ai processi già in corso al momento della sua entrata in vigore. L’interesse ad agire è infatti una condizione dell’azione dinamica, che deve sussistere fino al momento della decisione. Nel caso analizzato, il contribuente non ha allegato né dimostrato alcuno dei presupposti eccezionali richiesti dalla nuova normativa per giustificare l’impugnazione dell’estratto di ruolo.

Le motivazioni

La Corte ha fondato la propria decisione sul principio di diritto espresso dalle Sezioni Unite, secondo cui la novella legislativa specifica e concretizza l’interesse alla tutela immediata. La mancanza di una prova documentale circa il pregiudizio subito (come la perdita di benefici o l’impedimento in gare pubbliche) rende la domanda giudiziale originaria priva di un presupposto essenziale. Di conseguenza, il giudice non può entrare nel merito dei vizi di notifica se prima non viene accertata la legittimazione a contestare l’estratto stesso.

Le conclusioni

Il ricorso è stato definito con una cassazione senza rinvio, dichiarando l’inammissibilità dell’azione introdotta dal contribuente. Questa pronuncia sottolinea l’importanza per i cittadini e i professionisti di valutare preventivamente la sussistenza dei requisiti previsti dal comma 4 bis prima di avviare un contenzioso basato esclusivamente sulla conoscenza fortuita di un debito tramite estratto di ruolo. In assenza di un danno concreto e tipizzato dalla legge, la contestazione dei vizi di notifica deve essere rimandata al momento della ricezione di un atto successivo e autonomamente impugnabile.

L’estratto di ruolo può essere sempre impugnato?
No, la legge attuale stabilisce che l’estratto di ruolo non è direttamente impugnabile, tranne in casi eccezionali di pregiudizio documentato.

Quali sono le eccezioni che permettono l’impugnazione?
L’impugnazione è ammessa se il debito impedisce la partecipazione a appalti pubblici, causa il blocco di pagamenti dalla PA o la perdita di benefici.

Cosa succede ai processi già in corso?
La nuova normativa si applica anche ai giudizi pendenti, richiedendo al contribuente di dimostrare l’interesse ad agire secondo i nuovi criteri.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 36336 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 5 Num. 36336 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 29/12/2023

ORDINANZA

sul ricorso 27055-2021 proposto da:

COGNOME NOME , elettivamente domiciliato in ROMA, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO NOME COGNOME giusta procura speciale allegata al ricorso

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE RISCOSSIONE , in persona del Direttore pro tempore

-intimata-

avverso la sentenza n. 2475/2021 della COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE della SICILIA, depositata il 16/3/2021;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 19/12/2023 dal Consigliere Relatore AVV_NOTAIO NOME

COGNOME‘COGNOME

RILEVATO CHE

NOME COGNOME propone ricorso, affidato a cinque motivi, per la cassazione della sentenza indicata in epigrafe, con cui la Commissione tributaria regionale della RAGIONE_SOCIALE aveva respinto l’appello avverso la sentenza n. della Commissione tributaria provinciale di Agrigento, in rigetto del ricorso proposto avverso estratto di ruolo e relative cartelle esattoriali, ed ha infine depositato memoria difensiva;

RAGIONE_SOCIALE delle entrate riscossione è rimasta intimata

CONSIDERATO CHE

1.1. con il primo motivo il ricorrente denuncia «violazione e/o falsa applicazione art. 140 cod. proc. civ. e art. 4, comma 3, L. 890/82, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ. » per avere la Commissione tributaria regionale erroneamente omesso di «dichiarare l’invalidità insanabile della notificazione delle cartelle in contestazione, anziché affermare il rigetto dell’appello per essere state ritualmente notificate le impugnate cartelle esattoriali» , nonostante «l’omessa produzione degli avvisi di ricevimento delle raccomandate di spedizione degli avvisi di deposito ex art. 140 cod. proc. civ., … non scritturati in alcuna parte e privi del timbro datario dell’ufficio postale, la sottoscrizione dell’agente postale e la formazione della c.d. compiuta giacenza »;
1.2. con il secondo motivo il ricorrente denuncia « v iolazione e/o falsa applicazione artt. 139, comma 1, 140 e 156 cod. proc. civ., art. 26 DPR 602/73 e art. 60 DPR 600/73, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ.» per avere la Commissione tributaria regionale erroneamente ritenuto la ritualità della notifica delle cartelle esattoriali sebbene il messo notificatore non avesse effettuato l’affissione dell’atto di deposito alla porta del destinatario, siccome formalità essenziale prevista dall’art. 140 cod. proc. civ. ;
1.3. con il terzo motivo il ricorrente denuncia «violazione e/o falsa applicazione artt. 12 e 18 D.Lgs. n. 546 del 1992 e artt. 83, 101 e 112 cod. proc. civ., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ. » per avere la Commissione tributaria regionale della RAGIONE_SOCIALE omesso di rilevare «che il difensore costituito …(della Concesssionaria aveva)… agito siccome soggetto sprovvisto di valida procura alle liti per aver resistito in giudizio senza essere dotato di idoneo potere rappresentativo»;
1.4. con il quarto motivo il ricorrente denuncia «violazione e/o falsa applicazione art. 12 D.Lgs. n. 546 del 1992 e artt. 77, 83, 101 e 112 cod. proc. civ., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ.» per avere la Commissione tributaria regionale omesso di dichiarare il «difetto della legitimatio ad processum » della Concessionaria in ragione dell’«omessa produzione della … procura notarile con la quale …(era)… stata conferita dal Presidente della società al Direttore Generale della RAGIONE_SOCIALE la qualità di procuratore speciale in senso sostanziale, necessaria al fine di verificare la sussistenza della rappresentanza processuale della società»;
1.5. con il quinto motivo il ricorrente denuncia «violazione e/o falsa applicazione art. 5, comma 51, D.L. n. 953 del 1982, convertito dalla L. n. 53 del 1983, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ.» per avere la Commissione tributaria regionale omesso di dichiarare la prescrizione della pretesa creditoria nonostante la notifica della cartella n. NUMERO_CARTA relativa a tassa automobilistica anno 2006, in assenza di validi atti interruttivi;

2.1. versandosi in tema di impugnativa di cartelle di pagamento della cui esistenza il ricorrente assume essere venuta a conoscenza in conseguenza di un estratto di ruolo rilasciato su sua richiesta, la verifica dell’ammissibilità della opposizione non può prescindere dall’incidenza sulla vicenda della novella apportata dall’art. 3 bis del d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, (inserito dalla legge di conversione 17 dicembre 2021, n. 215);

2.2. d etta disposizione ha modificato l’art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, con l’introduzione del comma 4 bis, rubricato « non impugnabilità dell’estratto di ruolo e limiti all’impugnabilità del ruolo» e

così formulato: «L’estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizion e a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’art. 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art. 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’art. 48 bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione»;
2.3. sulla corretta esegesi di questa norma sono intervenute le Sezioni Unite di questa Corte, con la sentenza del n. 26283 del 06/09/2022, che ha enunciato il seguente principio di diritto: «In tema di riscossione a mezzo ruolo, l’art. 3 bis del d.l. n. 146 del 2021, inserito in sede di conversione dalla legge n. 215 del 2021, col quale, novellando l’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, è stato inserito il comma 4 bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tut ela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata»;
2.4. i principali passaggi argomentativi svolti per addivenire alla trascritta conclusione possono così sintetizzarsi: l’art. 12, comma 4 bis, del d.P.R. n. 602 del 1973, che regola la riscossione coattiva delle entrate pubbliche (anche extratributarie) mediante ruolo (comprese, dunque, le sanzioni amministrative), specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata rispetto al ruolo e alla cartella non notificata o invalidamente notificata; l’interesse ad agire costituisce una condizione dell’azione avente natura dinamica, come tale suscettibile di assumere una diversa configurazione, per ius superveniens , fino al momento della decisione;- la citata disposizione, incidendo sulla pronuncia della sentenza, trova, di conseguenza, applicazione anche nei processi pendenti, nei quali
l’opponente ha l’onere di dedurre e dimostrare la sussistenza dell’interesse ad agire;

2.5. su tale ultimo profilo, Cass. n. 26283 del 2022 ha puntualizzato che «l’interesse in questione può essere allegato anche nel giudizio di legittimità, il quale non è sull’operato del giudice, ma sulla conformità della decisione adottata all’ordinamento giuridico, definito dalle norme applicabili quando la sentenza è resa, mediante deposito di documentazione ex art. 372 cod. proc. civ., o anche fino all’udienza di discussione, prima dell’inizio della relazione, o fino all’adunanza camerale, se insorto dopo; qualora occorrano accertamenti di fatto, vi provvederà il giudice del rinvio»;
2.6. nel caso in esame, parte ricorrente, originario opponente, non ha allegato un interesse di tal fatta;

2.7. a tanto consegue che pronunciandosi sul ricorso, la sentenza impugnata deve essere cassata senza rinvio, perché la domanda non poteva essere originariamente proposta;

nulla sulle spese stante la mancata costituzione della Concessionaria;

tenuto conto della sopravvenuta causa di inammissibilità del ricorso, determinata dallo ius superveniens , cioè dall’entrata in vigore medio tempore di una norma applicabile (anche) ai procedimenti pendenti per la specifica pertinenza alle questioni dedotte nel ricorso per cassazione, ancorché limitativa (con incidenza postuma) delle condizioni per l’accesso alla tutela giudiziaria, non si può pervenire alla pronuncia di cui all’art. 13, comma 1- quater, del d.P.R. n. 115 del 2002 (cfr. Cass. nn. 27227 del 25/09/2023 e 28330 del 23/3/2023, in motiv.)

P.Q.M.

La Corte cassa senza rinvio la sentenza impugnata dichiarando inammissibile il ricorso introduttivo.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, tenutasi in modalità da

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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