Estratto di ruolo: quando è impugnabile? La Cassazione

Un contribuente ha impugnato un estratto di ruolo sostenendo la mancata notifica della cartella di pagamento. La Corte di Cassazione, applicando la recente normativa (art. 12, co. 4-bis, D.P.R. 602/1973), ha dichiarato il ricorso originario inammissibile. La Corte ha stabilito che l’impugnazione dell’estratto di ruolo è preclusa, e la contestazione diretta del ruolo o della cartella è consentita solo se il contribuente dimostra un pregiudizio specifico e qualificato (es. impossibilità di partecipare a gare d’appalto), condizione non provata nel caso di specie.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 4 febbraio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Estratto di Ruolo: La Cassazione Conferma i Limiti all’Impugnazione

L’impugnazione dell’estratto di ruolo è da anni un tema caldo nel contenzioso tributario. Molti contribuenti, venendo a conoscenza di un debito solo tramite questo documento, lo hanno utilizzato come strumento per contestare la presunta mancata notifica della cartella di pagamento originaria. Con l’ordinanza n. 11651/2024, la Corte di Cassazione ribadisce e consolida un orientamento restrittivo, tracciato da una recente riforma legislativa e avallato dalle Sezioni Unite, che limita drasticamente questa possibilità.

Il Fatto: Una Lunga Battaglia Giudiziaria

Un contribuente avviava una causa contro l’Agenzia delle entrate-Riscossione contestando un estratto di ruolo, dal quale risultava una cartella di pagamento che egli sosteneva non gli fosse mai stata notificata. La sua richiesta veniva respinta sia in primo grado dalla Commissione Tributaria Provinciale, sia in appello dalla Commissione Tributaria Regionale.

La Commissione Regionale, in particolare, aveva rigettato l’appello ritenendo che il contribuente non avesse contestato in modo sufficientemente specifico e dettagliato le copie fotografiche delle ricevute di notifica prodotte dall’Agente della riscossione. Insoddisfatto, il contribuente portava il caso dinanzi alla Corte di Cassazione, lamentando, tra le altre cose, la violazione delle norme sulla prova documentale e sulla notifica degli atti.

La Decisione della Corte: Ricorso Inammissibile ab Origine

La Corte di Cassazione, tuttavia, non entra nel merito dei singoli motivi di ricorso. La sua decisione si fonda su un principio pregiudiziale e assorbente: l’inammissibilità dell’azione originaria. La Corte cassa la sentenza impugnata senza rinvio e dichiara inammissibile il ricorso introduttivo del contribuente.

La ragione di questa decisione drastica risiede nell’applicazione di una norma sopravvenuta (l’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602/1973), come interpretata dalle Sezioni Unite della Cassazione con la sentenza n. 26283 del 2022.

Le Motivazioni della Cassazione sull’Estratto di Ruolo

Il cuore del ragionamento della Suprema Corte è il seguente: la legge ha esplicitamente stabilito che l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile. Esso è un semplice documento informativo che non produce effetti giuridici diretti nella sfera del contribuente.

La norma consente l’impugnazione diretta del ruolo e della cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata solo in casi eccezionali e tassativi. Il contribuente che agisce in giudizio ha l’onere di dimostrare che dall’iscrizione a ruolo può derivargli un pregiudizio concreto e attuale per:

1. La partecipazione a una procedura di appalto pubblico.
2. La riscossione di somme dovute da soggetti pubblici.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Questo requisito, che definisce il cosiddetto “interesse ad agire”, deve essere provato dal ricorrente. La Corte sottolinea che questa normativa si applica anche ai processi pendenti al momento della sua entrata in vigore, in quanto l’interesse ad agire è una condizione dell’azione che deve sussistere al momento della decisione.

Nel caso specifico, il contribuente si era limitato a contestare l’estratto di ruolo per la mancata notifica della cartella, senza allegare né dimostrare di subire uno dei pregiudizi qualificati previsti dalla legge. Di conseguenza, il suo ricorso originario era privo di un presupposto essenziale e, pertanto, inammissibile fin dall’inizio.

Le Conclusioni e le Implicazioni Pratiche

Questa ordinanza conferma un indirizzo giurisprudenziale ormai consolidato che mira a ridurre il contenzioso seriale basato sulla sola impugnazione dell’estratto di ruolo. Per il contribuente, le implicazioni sono chiare: non è più sufficiente venire a conoscenza di un debito tramite un estratto per poter avviare una causa. È necessario attendere la notifica di un atto successivo e autonomamente impugnabile (come un’intimazione di pagamento o un pignoramento) per far valere i vizi della notifica della cartella originaria.

L’unica eccezione è rappresentata dalla necessità di tutelarsi da un danno specifico e imminente nei rapporti con la Pubblica Amministrazione. In assenza di tale prova, qualsiasi azione basata sul solo estratto di ruolo è destinata a essere dichiarata inammissibile, con conseguente spreco di tempo e risorse. La Corte, riconoscendo la novità della questione normativa e giurisprudenziale, ha compensato le spese di giudizio tra le parti.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo?
No. Secondo l’ordinanza, basata sulla normativa vigente, l’estratto di ruolo in sé non è un atto impugnabile in quanto considerato un mero documento informativo.

In quali casi specifici si può contestare un ruolo o una cartella di pagamento non notificata?
È possibile impugnare direttamente il ruolo o la cartella non notificata solo se il debitore dimostra che l’iscrizione a ruolo può causargli un pregiudizio specifico, come l’impedimento a partecipare a gare d’appalto, problemi nella riscossione di crediti da enti pubblici o la perdita di benefici nei rapporti con la pubblica amministrazione.

La nuova normativa sull’impugnazione dell’estratto di ruolo si applica anche ai processi già in corso?
Sì. La Corte di Cassazione ha chiarito che la norma, definendo l’interesse ad agire come condizione dell’azione, ha natura processuale e si applica anche ai giudizi pendenti al momento della sua entrata in vigore.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 11651 Anno 2024

Oggetto: Tributi Relatore: COGNOME DI COGNOME NOME

Civile Ord. Sez. 5 Num. 11651 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 30/04/2024

Oggetto: Tributi Relatore: COGNOME DI COGNOME NOME

ESTRATTO DI RUOLO – IMPUGNAZIONE – INAMMISIBILITÀ

Data pubblicazione: 30/04/2024

ORDINANZA

Sul ricorso iscritto al numero 5387 del ruolo generale dell’anno 20 23, proposto

NOME COGNOME rappresentato e difeso, giusta procura speciale in calce al ricorso, dall’AVV_NOTAIO elettivamente domiciliata presso l’indirizzo di posta elettronica del difensore (PEC): EMAIL

–

ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE– in persona del Presidente pro tempore, domiciliata in Roma, INDIRIZZO, presso l’Avvocatura Generale dello Stato che la rappresenta e difende;

-controricorrente –

per la cassazione della sentenza della Commissione tributaria regionale della Puglia, n. 2024/1/2022, depositata in data 22 luglio 2022, non notificata;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 16 febbraio 2024 dal Consigliere NOME COGNOME NOME COGNOME di Nocera;

RILEVATO CHE

NOME COGNOME proponeva ricorso nei confronti dell’RAGIONE_SOCIALE dinanzi alla Commissione tributaria provinciale di Bari avverso un estratto di ruolo contenente l’indicazione della NUMERO_CARTA di pagamento NUMERO_CARTA asseritamente mai notificata.

2.La CTP di Bari, con sentenza n. 1543/14/2017, rigettava il ricorso.

3.Avverso la sentenza di primo grado proponeva appello il contribuente eccependo la violazione degli artt. 2712-2719 c.c., 22 del D.lgs. n. 546/92 nonché il mancato perfezionamento della notifica ai sensi dell’art. 140 c.p.c.; resisteva l’RAGIONE_SOCIALE eccependo la regolarità del procedimento notificatorio della cartella di pagamento e la piena prova fino a querela di falso RAGIONE_SOCIALE prodotte riproduzioni fotografiche de ll’avviso di ricevimento della relativa raccomandata informativa.
4.Con sentenza n. 2024/1/2022, depositata in data 22 luglio 2022, la Commissione tributaria regionale della Puglia rigettava l’appello ritenendo che il disconoscimento della conformità agli originali RAGIONE_SOCIALE prodotte copie fotografiche RAGIONE_SOCIALE relate di notificazione della cartella avrebbe dovuto essere effettuato in modo chiaro e circostanziato mediante l’indicazione specifica sia del documento contestato che degli aspetti per i quali si assumeva differisse dall’originale.

5.Avverso la suddetta sentenza il contribuente propone ricorso affidato a tre motivi.

6. Resiste con controricorso l’RAGIONE_SOCIALE.

CONSIDERATO CHE

1.Con il primo motivo si denuncia, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 4 c.p.c., la nullità della sentenza per violazione e falsa applicazione degli artt. 36, comma 2, n. 4 del Dlgs. n. 546/1992, stante la carenza assoluta di motivazione sulla presunta genericità del disconoscimento circa la conformità all’originale dell’avviso di ricevimento della raccomandata informativa.

Con il secondo motivo si denuncia: 1) in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c. la violazione e falsa applicazione degli artt. 2712 -2719 c.c. nonché dell’art. 22 del d.lgs. n. 546/92 per avere la CTR erroneamente negato valenza al disconoscimento della conformità della copia fotostatica dell’avviso di ricevimento attribuendo al contribuente l’onere di produrre querela di falso contro una semplice copia fotostatica non ordinando l’esibizione degli originali degli atti esibiti in copia fotostatica; 2) in relazione all’art. 360, comma 1, n. 5 c.p.c., l’omesso esame circa un fatto decisivo e controverso avendo la CTR omesso di esaminare il fatto che in giudizio era stata prodotta soltanto la copia fotostatica e che, quindi, non era possibile proporre querela di falso.
Con il terzo motivo si denuncia, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c., la violazione e falsa applicazione degli artt. 2697 c.c., 26 del d.P.R. n. 602/73 nonché dei principi giurisprudenziali in tema di notifica della cartella di pagamento non effettuata direttamente per posta, per avere la CTR erroneamente ritenuto, in presenza di una notifica della cartella di pagamento con le modalità ordinarie e non per posta, che non fosse necessaria l’esibizione della cartella di pagamento con la relata di notifica.
4.Sull’impugnabilità dell’estratto di ruolo, le Sezioni Unite di questa Corte (Cass., Sez. U, 6.9.2022, n. 26283), hanno recentemente affermato che, in tema di riscossione a mezzo ruolo, l’art. 3 -bis del d.l. n. 146 del 2021, inserito in sede di conversion e dalla l. n. 215 del 2021, con il quale, novellando l’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, è stato inserito il comma 4-bis (a mente del quale ‘ L’estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto,
per effetto di quanto previsto nell’articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e RAGIONE_SOCIALE finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto RAGIONE_SOCIALE verifiche di cui all’articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione ‘), si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata, altresì concludendo per la manifesta infondatezza RAGIONE_SOCIALE questioni di legittimità costituzionale della norma in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113 e 117 Cost, quest’ultimo con riguardo agli artt. 6 della CEDU e 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione; che, in tale occasione e con riferimen to all’impugnazione come nella specie- del ruolo e della cartella, è stato altresì chiarito che l’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021), selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura “dinamica” che, come tale, può assumere una diversa configurazione , anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione; sicché la citata disposizione incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini (istituto applicabile anche al processo tributario), nel grado di legittimità mediante deposito di documentazione ex art. 372 cod. proc. civ. o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio (Cass., Sez. U, 6.9.2022, n. 26283, Rv. 665660-01; Cass. sez. 5, n. 16259 del 2023).
5.Con la sentenza n. 190 del 2023 la Corte costituzionale ha ritenuto inammissibili le questioni sollevate sull’art. 12, comma 4 -bis, del d.P.R. n. 602 del 1973, come modificato dall’art. 3 – bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito; nella detta pronun cia si è osservato che ‘ A fronte di una tale

proliferazione di ricorsi, che ha messo in crisi il sistema di tutela giurisdizionale, il legislatore è intervenuto con la disposizione censurata, che limita la possibilità di impugnare direttamente il ruolo e la cartella, che si assume invalidamente notificata, solo al ricorrere di determinate fattispecie attinenti a rapporti con la pubblica amministrazione , … e che ‘ a tale esito si è giunti incidendo sull’ampiezza della tutela giurisdizionale ‘. La sentenza ha precisato che ‘ il rimedio al vulnus riscontrato richiede, in realtà, un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore ‘. Tale risultato può, infatti, essere ottenuto intervenendo in più direzioni, peraltro non alternative: da un lato, « estendendo, con i criteri ritenuti opportuni, la possibilità di una tutela ‘anticipata’» a determinate fattispecie ulteriori e analoghe a quelle previste dalla norma censurata, dall’altro, « agendo in radice, ovvero sulle patologie che ancora permangono nel sistema italiano della riscossione ». Queste -ha precisato la sentenza -« attengono sia al passato, dove, anche per cause storiche, si è accumulata una consistente massa di crediti ormai evidentemente prescritti, sia al futuro perché il sistema dovrà essere strutturato in modo che tale fenomeno non si ripeta, evitando, in partic olare, il danno di gravi falle nell’adempimento del dovere tributario ». In particolare, con riguardo alla indefettibile esigenza di superare « la grave vulnerabilità ed inefficienza, anche con riferimento al sistema RAGIONE_SOCIALE notifiche, che ancora affligge il sistema italiano della riscossione », la sentenza ha formulato « il pressante auspicio che il Governo dia efficace attuazione ai princìpi e criteri direttivi per la revisione del sistema nazionale della riscossione contenuti nella delega conferitagli dall’art. 18 della legge 9 agosto 2023, n. 111 (Delega al Governo per la riforma fiscale) ».
6.Nella specie, vertendosi in ipotesi di impugnazione proposta da COGNOME NOME avverso l’estratto di ruolo e la cartella, né avendo la ricorrente dedotto la sussistenza di un interesse qualificato a tale impugnazione, va dichiarata, d’ufficio, l’inammissibilità dell’originario ricorso della contribuente, non potendo la causa essere proposta ab initio , e con conseguente cassazione, senza rinvio, della sentenza impugnata, ex art. 382, comma 3, cod. proc. civ.

7.Le spese dell’intero giudizio vanno interamente compensate tra le parti, a cagione della intervenuta novità normativa e giurisprudenziale.

P.Q.M.

La Corte pronunciando sul ricorso, cassa senza rinvio la gravata decisione e dichiara inammissibile l’originario ricorso. Compensa integralmente tra le parti le spese dell’intero giudizio.

Così deciso in Roma il 16 febbraio 2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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