Estratto di ruolo: quando è impugnabile?

La Corte di Cassazione ha stabilito l’inammissibilità del ricorso di un contribuente che aveva impugnato un estratto di ruolo per contestare cartelle esattoriali asseritamente mai notificate. Secondo la Suprema Corte, l’estratto di ruolo non è un atto autonomamente impugnabile, salvo che il contribuente non dimostri un interesse ad agire specifico e concreto, come il pregiudizio nella partecipazione a gare d’appalto o il blocco di pagamenti da parte della Pubblica Amministrazione, come previsto dalle recenti riforme legislative applicabili anche ai processi pendenti.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 26 marzo 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Estratto di ruolo: le nuove regole per il ricorso legale

L’estratto di ruolo rappresenta spesso il primo strumento attraverso cui il cittadino viene a conoscenza di pendenze fiscali. Tuttavia, la possibilità di contestare questo documento è stata drasticamente limitata dalle recenti riforme legislative e dai chiarimenti della Suprema Corte. Non è più sufficiente la mera conoscenza del debito per avviare un’azione legale, ma occorre dimostrare un bisogno di tutela attuale e concreto.

Il caso: la contestazione delle cartelle tramite estratto di ruolo

La vicenda trae origine dal ricorso di un contribuente che, dopo aver consultato un estratto di ruolo, aveva impugnato diverse cartelle esattoriali lamentando l’omessa o l’invalidità della notifica. Sebbene i giudici di merito avessero inizialmente accolto parte delle doglianze, l’Agente della Riscossione ha presentato ricorso in Cassazione, eccependo la mancanza di un reale interesse ad agire del contribuente alla luce delle nuove norme.

La natura dell’estratto di ruolo

L’estratto di ruolo è considerato un mero elaborato informatico che non contiene una pretesa impositiva diretta, a differenza del ruolo stesso o della cartella di pagamento. Per questo motivo, la legge esclude che possa essere oggetto di impugnazione autonoma, a meno che non si verifichino circostanze eccezionali che rendano necessaria l’attivazione del giudice per evitare un danno grave e irreparabile al debitore.

L’interesse ad agire e l’estratto di ruolo

Il cuore della decisione risiede nell’applicazione dell’articolo 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602/1973. Questa norma, introdotta per limitare il contenzioso seriale, stabilisce che il contribuente può impugnare il ruolo solo se dimostra che l’iscrizione gli arreca un pregiudizio specifico. Senza tale prova, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile, poiché manca la condizione fondamentale per stare in giudizio.

Le motivazioni

La Suprema Corte ha chiarito che le nuove disposizioni sull’impugnabilità dell’estratto di ruolo hanno natura di norma di ordine pubblico processuale e si applicano anche ai giudizi già in corso. I giudici hanno evidenziato che l’impugnazione è ammessa esclusivamente in tre casi tassativi: quando il debito impedisce la partecipazione a una procedura di appalto, quando ostacola la riscossione di somme dovute da soggetti pubblici, o quando determina la perdita di benefici nei rapporti con la Pubblica Amministrazione. Nel caso analizzato, il contribuente non ha fornito alcuna prova documentale di trovarsi in una di queste situazioni. Pertanto, l’azione di accertamento negativo del debito è stata ritenuta improponibile, portando alla cassazione senza rinvio della sentenza di merito e alla dichiarazione di inammissibilità del ricorso originario.

Le conclusioni

La decisione conferma un orientamento rigoroso che impone ai contribuenti e ai loro difensori una strategia mirata. Non è più possibile basare un ricorso sulla semplice scoperta di un debito tramite l’estratto di ruolo, ma è indispensabile allegare e provare il pregiudizio concreto subito. Questa sentenza sottolinea l’importanza di una gestione proattiva delle notifiche e della necessità di intervenire tempestivamente solo in presenza di reali ostacoli amministrativi o professionali, evitando azioni legali che verrebbero inevitabilmente bloccate per difetto di interesse.

Quando posso contestare un debito scoperto tramite l’estratto di ruolo?
È possibile farlo solo se si dimostra un pregiudizio concreto, come l’impossibilità di partecipare a un appalto pubblico o il blocco di pagamenti da parte della Pubblica Amministrazione.

Cosa succede se non dimostro un interesse specifico nel ricorso?
In mancanza di una prova documentata del danno subito, il ricorso viene dichiarato inammissibile dai giudici, indipendentemente dalla fondatezza delle contestazioni sulle notifiche.

La nuova legge si applica anche ai processi già iniziati?
Sì, la Corte di Cassazione ha confermato che le nuove limitazioni all’impugnabilità dell’estratto di ruolo si applicano anche ai giudizi pendenti al momento dell’entrata in vigore della norma.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 34910 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 5 Num. 34910 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 13/12/2023

ORDINANZA

ha pronunciato la seguente sul ricorso n. 2565/2020 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, nella persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è elettivamente domiciliata, in Roma, INDIRIZZO.

– ricorrente –

contro

COGNOME NOME, rappresentato e difeso dagli AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO e NOME COGNOME, con domicilio eletto presso lo studio dell’AVV_NOTAIO, in Roma, INDIRIZZO, giusta procura in calce al controricorso.

– controricorrente –

e nei confronti di

RAGIONE_SOCIALE, nella persona del Direttore pro tempore ; Comune di Castelnuovo Cilento (SA), nella persona del Sindaco pro tempore;

-intimati – avverso la sentenza della Commissione tributaria regionale della CAMPANIA, n. 5067/2019, depositata in data 7 giugno 2019, non notificata;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 3 ottobre 2023 dal Consigliere NOME COGNOME;

RITENUTO CHE

RAGIONE_SOCIALERAGIONE_SOCIALE aveva proposto appello avverso la sentenza n. 2861/2018,, depositata il 12 luglio 2018, con la quale la Commissione tributaria provinciale di Salerno aveva accolto il ricorso proposto da COGNOME NOME afferente estratti di ruolo in uno con le cartelle sottese RAGIONE_SOCIALE quali aveva affermato l’omessa e/o nullità della notifica, l’inesistenza e la prescrizione dei crediti iscritti a ruolo.

La Commissione tributaria regionale ha accolto parzialmente l’appello , per quel che rileva in questa sede, affermando che:

-) le cartelle nn. NUMERO_CARTA, NUMERO_CARTA, NUMERO_CARTA,NUMERO_CARTA,NUMERO_CARTA, NUMERO_CARTA, erano prescritte sia in considerazione del termine breve che di quello ordinario, così come si evinceva dalla copia RAGIONE_SOCIALE notifiche e in considerazione della data del ricorso introduttivo;

-) la cartella n. 10020130029378226 afferente sanzioni amministrative di cui alla legge n. 689 del 1981 risultava prescritta essendo applicabile alla stessa il termine breve di prescrizione;

-) le cartelle nn.NUMERO_CARTA, NUMERO_CARTA, NUMERO_CARTA erano nulle perchè risultavano – notificate in mani di familiari conviventi, ma erano prive RAGIONE_SOCIALE raccomandate informative di cui all’art. 60, comma 1, lettera b/bis del d. P.R. n. 600 del 1973 e non risultavano effettivamente ricevute dal destinatario;

-) le cartelle nn. NUMERO_CARTA, NUMERO_CARTA, NUMERO_CARTA, NUMERO_CARTA risultavano regolarmente notificate al destinatario; mentre in relazione alle cartelle nn.NUMERO_CARTA,NUMERO_CARTA,NUMERO_CARTA e n.NUMERO_CARTA l’agente della riscossione aveva depositato solo le copie degli estratti di ruolo senza alcuna ricevuta di notifica ed erano, dunque, privi di valore certificatorio.

RAGIONE_SOCIALERAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione con atto affidato ad un unico motivo.

COGNOME NOME resiste con controricorso.

L’RAGIONE_SOCIALE e il Comune RAGIONE_SOCIALE Castelnuovo Cilento non hanno svolto difese.

CONSIDERATO CHE

In via preliminare va disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso per cassazione per la violazione del principio dell’autosufficienza, in quanto risulta rispettato, nel caso in esame, anche il requisito imposto dall’articolo 366, primo comma, n. 3), cod. proc. civ., in ossequio del quale il ricorso per cassazione deve contenere la chiara esposizione dei fatti di causa, dalla quale devono risultare le posizioni processuali RAGIONE_SOCIALE parti con l’indicazione degli atti con cui sono stati formulati ≪ causa petendi ≫ e ≪ petitum ≫ , nonché degli argomenti dei giudici dei singoli gradi, poiché nel ricorso è stato dato conto dei fatti di causa e RAGIONE_SOCIALE vicende processuali alle pagine 2-4, oltre che dei
motivi di censura alle pagine 5 – 8 (cfr. Cass. 3 febbraio 2015, n. 1926; Cass. 28 maggio 2018, n. 13312).

2 . Il primo ed unico mezzo deduce la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 26 del d.P.R. n. 602 del 1973, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ.. La sentenza impugnata era errata nella parte in cui il Giudice aveva dedotto la nullità della notifica RAGIONE_SOCIALE cartelle esattoriali sul presupposto che, essendo state le stesse ritirate da persone conviventi con il destinatario, l’Ente di esazione avrebbe dovuto fornire la prova dell’invio e della ricezione della raccomandata informativa dell’avvenuta notifica e, dunque, non occorreva procedere all’invio della comunicazione di avvenuta notifica (CAN) e ciò in quanto non risultavano applicabili le prescrizioni contenute nella legge. n. 890 del 1982. Con riguardo alla cartella esattoriale n. NUMERO_CARTA, si evidenziava che la notificazione della stessa era stata curata direttamente dall’Agente della riscossione mediante servizio postale. Inoltre, con riferimento alla cartella esattoriale n. NUMERO_CARTA, la previsione speciale di cui all’art. 60, comma primo, lett. b bis , del d.P.R. n. 600 del 1973 era stata pienamente rispettata dal messo notificatore, il quale aveva attestato, con validità probatoria fino a querela di falso l’avvenuta spedizione della «raccomandata informativa» prevista nel caso, come quello di specie, in cui l’atto notificando non era stato consegnato direttamente al destinatario.
E’ utile premettere che, in virtù del principio iura novit curia di cui all’art. 113, comma primo, cod. proc. civ., il giudice ha il potere-dovere di assegnare una diversa qualificazione giuridica ai fatti e ai rapporti dedotti in giudizio, nonché all’azione esercitata in causa, potendo porre a fondamento della sua decisione disposizioni e principi di diritto diversi da quelli erroneamente richiamati dalle parti, purché i fatti necessari al perfezionamento della fattispecie ritenuta applicabile coincidano con
quelli della fattispecie concreta sottoposta al suo esame, essendo allo stesso vietato, in forza del principio di cui all’art. 112 cod. proc. civ., porre a base della decisione fatti che, ancorché rinvenibili all’esito di una ricerca condotta sui documenti prodotti, non siano stati oggetto di puntuale allegazione o contestazione negli scritti difensivi RAGIONE_SOCIALE parti (cfr. Cass., 27 novembre 2018, n. 30607; Cass., 10 giugno 2020, n. 11103; Cass., 25 ottobre 2022 n. 31561).

3.1. Ebbene, nel caso di specie, è circostanza pacifica che il contribuente ha impugnato gli estratti di ruolo riportati nella premessa del ricorso di primo grado, unitamente alle cartelle di pagamento, lamentando, tra l’altro, il difetto di notifica RAGIONE_SOCIALE cartelle (cfr. pag. 2 del ricorso per cassazione e pag. 2 del controricorso, nonché la stessa sentenza impugnata che, a pag. 1, cita gli estratti di ruolo come atti impugnati).

3.2 Ciò posto, le Sezioni unite hanno affermato il principio che « In tema di riscossione coattiva RAGIONE_SOCIALE entrate pubbliche (anche extratributarie) mediante ruolo, l’art. 12, comma 4 bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021) trova applicazione nei processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata rispetto al ruolo e alla cartella non notificata o invalidamente notificata; sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della predetta norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113 e 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione ». (Cass., Sez. U., 6 settembre 2022, n. 26283).
3.3 Nella sentenza sopra richiamata, è stato, in particolare, affermato che:

-) nei casi in cui si contestino il ruolo e/o la cartella o l’intimazione di pagamento non notificate o invalidamente notificate, conosciute perché

risultanti dall’estratto di ruolo, l’esercizio della pretesa tributaria non emerge da alcun atto giuridicamente efficace, l’azione è da qualificare di accertamento negativo e, in quanto tale, essa, in considerazione della struttura impugnatoria del giudizio tributario, è improponibile; -) l’art. 3 bis del decreto legge n. 146/2021, inserito in sede di conversione dalla legge n. 215/2021, novellando l’art. 12 del d.P.R. n. 602/73, intitolato alla «Formazione e contenuto dei ruoli», in cui ha inserito il comma 4 bis, ha stabilito non soltanto che « L’estratto di ruolo non è impugnabile », ma anche che « Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’art. 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art. 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e RAGIONE_SOCIALE finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto RAGIONE_SOCIALE verifiche di cui all’art. 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione »;
-) la norma riguarda la riscossione RAGIONE_SOCIALE entrate pubbliche anche extratributarie: in base, in particolare, alla combinazione degli artt. 17 e 18 del decreto legislativo n. 46/1999 quanto ai crediti contributivi e previdenziali e giusta gli artt. 27 della legge n. 689/1981 e 206 del decreto legislativo n. 285/1992, in relazione alle somme dovute a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria, la riscossione RAGIONE_SOCIALE quali è disciplinata dalle norme previste per l’esazione RAGIONE_SOCIALE imposte dirette; -) la prima disposizione del comma 4 bis dell’art. 12 del d.P.R. n. 602/1973 è ricognitiva della natura dell’estratto di ruolo, mero elaborato informatico contenente gli elementi della cartella, ossia gli elementi del ruolo afferente a quella cartella, che non contiene pretesa
impositiva alcuna, a differenza del ruolo, il quale è atto impositivo, in quanto tale annoverato dall’art. 19 del decreto legislativo n. 546/1992 tra quelli impugnabili;

-) quello che si impugna è l’atto impositivo o riscossivo menzionato nell’estratto di ruolo;

-) è inammissibile l’impugnazione dell’estratto di ruolo che riporti il credito trasfuso in una cartella di pagamento che sia stata precedentemente notificata, e non impugnata o che sia rivolta a far valere l’invalidità di un’intimazione, regolarmente notificata e non contestata, per l’omessa notificazione RAGIONE_SOCIALE cartelle di pagamento;

-) la seconda disposizione della disciplina sopravvenuta non è retroattiva, perché non disconosce le conseguenze già realizzate del fatto compiuto, né ne impedisce le conseguenze future per una ragione relativa a questo fatto soltanto: essa non incide sul novero degli atti impugnabili e, specificamente, non ne esclude il ruolo e la cartella di pagamento; né introduce motivi d’impugnazione o foggia quelli che già potevano essere proposti;

-) con la norma in questione, il legislatore, nel regolare specifici casi di azione «diretta», stabilisce quando l’invalida notificazione della cartella ingeneri di per sé bisogno di tutela giurisdizionale e, quindi, tenendo conto dell’incisivo rafforzamento del sistema di garanzie, di cui si è detto, plasma l’interesse ad agire;

-) questa condizione dell’azione ha difatti natura dinamica, che rifugge da considerazioni statiche allo stato degli atti e può assumere una diversa configurazione, anche per volontà del legislatore, fino al momento della decisione, con la conseguenza che la disciplina sopravvenuta si applica, allora, ai processi pendenti perché incide sulla pronuncia della sentenza (o dell’ordinanza), che è ancora da compiere, e non già su uno degli effetti dell’impugnazione;

è, quindi, coerente che l’interesse, così come conformato dal legislatore, debba essere dimostrato e la dimostrazione si può dare anche nel corso dei giudizi pendenti;

-) quanto alle fasi di merito, se il pregiudizio sia già insorto al momento della proposizione del ricorso, utile è il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini, applicabile anche al processo tributario, posto che l’assolutezza dell’impedimento a rappresentare quel pregiudizio è determinata dalla novità della norma che l’ha previsto; a maggiore ragione esso può essere fatto valere in giudizio se insorto dopo;

-) l’interesse in questione può, poi, essere allegato anche nel giudizio di legittimità, il quale non è sull’operato del giudice, ma sulla conformità della decisione adottata all’ordinamento giuridico, mediante deposito di documentazione ex art. 372 cod. proc. civ. o anche fino all’udienza di discussione, prima dell’inizio della relazione, o fino all’adunanza camerale, se insorto dopo e, qualora occorrano accertamenti di fatto, vi provvederà il giudice del rinvio.

3.4 Tutto ciò premesso, nel caso in esame, il contribuente, pur avendo resistito con controricorso, non ha dimostrato l’interesse ad agire, presupposto per l’impugnabilità dell’estratto ruolo ex art. 3 bis del decreto legge n. 146/2021, con la conseguenza che va cassata la sentenza impugnata e, pronunciando sul ricorso, va dichiarata l’inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado presentato da COGNOME NOME.

3.4.1 Sussistono i presupposti, tenuto conto dello jus superveniens e del recente arresto RAGIONE_SOCIALE Sezioni Unite, per compensare le spese del giudizio di merito e del giudizio di legittimità.

3.4.2 Non vi è luogo a pronuncia sul raddoppio del contributo unificato, perché il provvedimento con cui il giudice dell’impugnazione, nel respingere integralmente la stessa (ovvero nel dichiararla inammissibile o improcedibile), disponga, a carico della parte che l’abbia proposta, l’obbligo di versare, ai sensi dell’art. 13, comma 1

quater , del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto ai sensi del comma 1 bis del medesimo art. 13, non può aver luogo nei confronti RAGIONE_SOCIALE Amministrazioni dello Stato, istituzionalmente esonerate, per valutazione normativa della loro qualità soggettiva, dal materiale versamento del contributo stesso, mediante il meccanismo della prenotazione a debito (Cass., Sez. U., 25 novembre 2013, n. 26280; Cass., 14 marzo 2014, n. 5955).

P.Q.M.

La Corte cassa senza rinvio la sentenza impugnata e, pronunciando sul ricorso, dichiara inammissibile il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado presentato da COGNOME.

Compensa interamente fra le parti costituite le spese processuali dei giudizi di merito e del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, in data 3 ottobre 2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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