Estratto di ruolo non impugnabile: la Cassazione chiarisce

La Corte di Cassazione, applicando retroattivamente una nuova norma, ha stabilito che l’impugnazione di un estratto di ruolo è inammissibile. Il ricorso è consentito solo se il contribuente dimostra un pregiudizio specifico, come l’impossibilità di partecipare a gare d’appalto. In assenza di tale prova, l’azione legale basata sul solo estratto di ruolo non può procedere, anche se la cartella di pagamento non è stata notificata.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Estratto di ruolo non impugnabile: la Cassazione consolida il nuovo orientamento

Ricevere un estratto di ruolo dall’Agenzia delle Entrate-Riscossione può generare confusione e allarme, specialmente quando il contribuente non ricorda di aver mai ricevuto la cartella di pagamento a cui si riferisce. Per anni, la giurisprudenza si è interrogata sulla possibilità di impugnare direttamente questo documento. Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione ha messo un punto fermo sulla questione, applicando un principio normativo recente che limita drasticamente tale possibilità.

I Fatti del Caso

Una società operante nel settore immobiliare impugnava un estratto di ruolo relativo a un debito IVA risalente a diversi anni prima. La società sosteneva di non aver mai ricevuto la notifica della relativa cartella di pagamento e, pertanto, di essere venuta a conoscenza del debito solo tramite l’estratto. Sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella Regionale avevano dato ragione alla società, ritenendo che la mancata prova della notifica della cartella rendesse fondata l’impugnazione dell’estratto.

L’Agenzia delle Entrate, non accettando la decisione, ha proposto ricorso per cassazione, sostenendo che la notifica fosse avvenuta correttamente e che, in ogni caso, l’impugnazione dell’estratto non fosse ammissibile.

La questione sull’impugnabilità dell’estratto di ruolo

Il cuore della controversia risiede nella natura giuridica dell’estratto di ruolo. È un atto autonomamente impugnabile o un semplice documento informativo? A dirimere la questione è intervenuto il legislatore con l’art. 3-bis del D.L. n. 146/2021, che ha introdotto il comma 4-bis all’art. 12 del D.P.R. n. 602/73. Questa norma stabilisce chiaramente che «L’estratto di ruolo non è impugnabile».

Tuttavia, la stessa norma prevede delle eccezioni. Il ruolo e la cartella di pagamento, di cui si assume l’invalidità della notifica, possono essere impugnati direttamente solo se il debitore dimostra che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio concreto per:

1. La partecipazione a una procedura di appalto pubblico.
2. La riscossione di somme dovute da soggetti pubblici.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

La Decisione della Cassazione sull’estratto di ruolo

La Corte di Cassazione, richiamando una precedente e fondamentale sentenza delle Sezioni Unite (n. 26283/2022), ha accolto il ricorso dell’Agenzia delle Entrate. I giudici hanno affermato due principi cardine:

* Natura Informativa: L’estratto di ruolo è un mero “elaborato informatico” che contiene gli elementi della cartella, ma non ha natura di atto impositivo o riscossivo. Non esprime una pretesa tributaria autonoma.
Retroattività della Norma: La nuova disposizione che sancisce la non impugnabilità dell’estratto si applica anche ai processi già in corso (jus superveniens*), poiché non introduce una nuova regola ma chiarisce e concretizza l’interesse alla tutela del contribuente.

Nel caso di specie, la società contribuente non aveva fornito alcuna prova di subire uno dei pregiudizi specifici previsti dalla legge. Di conseguenza, il suo ricorso iniziale, basato unicamente sull’impugnazione dell’estratto di ruolo, è stato dichiarato inammissibile.

Le motivazioni

La Corte ha motivato la sua decisione sottolineando che permettere l’impugnazione generalizzata dell’estratto di ruolo creerebbe un’inutile duplicazione dei rimedi processuali e aggraverebbe il contenzioso tributario. La tutela del contribuente è già pienamente garantita dalla possibilità di impugnare l’atto che per primo porta a sua conoscenza la pretesa fiscale, come un’intimazione di pagamento o un pignoramento, qualora la cartella originaria non sia stata notificata. La nuova legge, secondo la Corte, ha semplicemente delimitato l'”interesse ad agire” del contribuente, richiedendo la prova di un danno attuale e concreto per giustificare un’azione legale “anticipata” basata sul solo estratto. L’assenza di tale prova rende il ricorso inammissibile per carenza di interesse.

Le conclusioni

Questa ordinanza consolida un indirizzo ormai univoco: l’estratto di ruolo, di per sé, non può essere oggetto di ricorso giurisdizionale. I contribuenti che vengono a conoscenza di un debito tramite questo documento devono attendere la notifica di un successivo atto della riscossione (es. intimazione di pagamento) per poter far valere la mancata notifica della cartella originaria. L’unica eccezione è rappresentata dalla necessità di dimostrare un pregiudizio grave e immediato, come l’esclusione da una gara d’appalto. Questa decisione impone quindi una maggiore attenzione strategica nella gestione del contenzioso tributario, evitando azioni legali destinate a essere dichiarate inammissibili.

È possibile impugnare un estratto di ruolo?
Di norma no. La legge e la giurisprudenza costante della Cassazione stabiliscono che l’estratto di ruolo è un mero documento informativo e non un atto autonomamente impugnabile.

In quali casi eccezionali è ammesso un ricorso basato sull’estratto di ruolo?
È possibile impugnare direttamente il ruolo e la cartella (presumibilmente non notificata) di cui si è venuti a conoscenza tramite l’estratto solo se si dimostra che dall’iscrizione a ruolo deriva un pregiudizio specifico, come l’impossibilità di partecipare a gare d’appalto, di riscuotere crediti dalla P.A. o la perdita di benefici pubblici.

La nuova legge che limita l’impugnazione dell’estratto di ruolo si applica alle cause già in corso?
Sì. La Corte di Cassazione ha confermato che la norma ha efficacia retroattiva e si applica a tutti i processi pendenti, in quanto specifica e concretizza il preesistente requisito dell’interesse ad agire.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 3728 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 3728 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 13/02/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 31763/2019 R.G. proposto da

Agenzia delle Entrate , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale è domiciliata in Roma, INDIRIZZO

-ricorrente –

Contro

RAGIONE_SOCIALE rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME come da procura speciale in calce al controricorso (PEC: EMAIL

-controricorrente – e nei confronti di

Agenzia delle entrate -Riscossione

-intimata – avverso la sentenza della Commissione tributaria regionale della Calabria n. 773/01/2019, depositata il 15.03.2019.

Udita la relazione svolta dal Consigliere NOME COGNOME nella camera di consiglio del 20 novembre 2024.

RILEVATO CHE

Oggetto:

Tributi – estratto

di ruolo

La CTR della Calabria rigettava l’appello proposto dall’ Agenzia delle entrate avverso la sentenza della CTP di Crotone, che aveva accolto il ricorso proposto dalla RAGIONE_SOCIALE, avverso l’estratto di ruolo relativo al pagamento dell’ IVA relativa all’anno d’imposta 2005 ;

dalla sentenza impugnata si evince, per quanto ancora qui rileva, che:

-dall’impugnazione dell’estratto di ruolo atto autonomamente impugnabile, allorchè sia stata opposta la cartella esattoriale in esso contenuta, senza la necessità di attendere la notificazione dell’atto successivo del procedimento di imposizione e riscossione – era scaturita l’esigenza processuale di verificare la validità d ella notifica della cartella di pagamento;

nella specie, non era stata provata la rituale notifica della cartella esattoriale, effettuata ai sensi dell’art. 60, lett. e) del d.P.R. n. 600 del 1973, in quanto il messo che aveva notificato la cartella di pagamento si era limitato a rilevare che presso la sede della società in località INDIRIZZO non era stata rinvenuta né la sede legale né la persona che la rappresentava, omettendo di effettuare le ulteriori necessarie verifiche, aventi ad oggetto l’assenza, nel Comune di Crotone, di ulteriori sedi o strutture;
l ‘Agenzia delle entrate impugnava la sentenza della CTR con ricorso per cassazione, affidato ad un unico motivo;

il contribuente resisteva con controricorso.

CONSIDERATO CHE

Con l’unico motivo di ricorso, l ‘A genzia ricorrente deduce la violazione e/o falsa applicazione de ll’ art. 60, comma 1, lett. e) del d.P.R. n. 600 del 1973, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ., per avere la CTR, da un lato, ritenuto che la notifica dell’atto impugnato sia avvenuta con le modalità previste per il caso di irreperibilità assoluta del destinatario e, dall’altro lato, affermato la nullità di detta notifica

per omissione de lle formalità prevista dall’art. 60, comma 1, lett. e) del d.P.R. n. 600 del 1973, che invece erano state rispettate;

deve premettersi che, in virtù del principio iura novit curia di cui all’art. 113, comma primo, cod. proc. civ., il giudice ha il potere-dovere di assegnare una diversa qualificazione giuridica ai fatti e ai rapporti dedotti in giudizio, nonché all’azione esercitata in causa, potendo porre a fondamento della sua decisione disposizioni e principi di diritto diversi da quelli erroneamente richiamati dalle parti, purché i fatti necessari al perfezionamento della fattispecie ritenuta applicabile coincidano con quelli della fattispecie concreta sottoposta al suo esame, essendo allo stesso vietato, in forza del principio di cui all’art. 112 cod. proc. civ., porre a base della decisione fatti che, ancorché rinvenibili all’esito di una ricerca condotta sui documenti prodotti, non siano stati oggetto di puntuale allegazione o contestazione negli scritti difensivi delle parti (Cass., 27 novembre 2018, n. 30607; Cass., 10 giugno 2020, n. 11103; Cass., 25 ottobre 2022 n. 31561);
ciò posto, nella specie, è indubbio che la società contribuente ha impugnato, unitamente alla cartella di pagamento di cui ha lamentato la mancata notificazione, l’estratto di ruolo (p. 2 della sentenza, p. 2 del ricorso per cassazione e p. 1 del controricorso), avendo la stessa contribuente dedotto di essere venuto a conoscenza della cartella di pagamento solo in forza dell’estratto di ruolo;

ciò premesso, sul punto occorre richiamare l’art. 3-bis del d.l. n. 146/21, inserito in sede di conversione dalla l. n. 215/21, che, novellando l’art. 12 del d.P.R. n. 602/73, intitolato alla “Formazione e contenuto dei ruoli” , ha inserito il comma 4-bis, stabilendo non soltanto che «L’estratto di ruolo non è impugnabile », ma anche che «Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un
pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’art. 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art. 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’art. 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione» ;
– a seguito di detto intervento legislativo, che ha inciso sulla questione dell’impugnazione dell’estratto di ruolo, sono intervenute recentemente le Sezioni unite di questa Corte (Cass. Sez. U., 6 settembre 2022, n. 26283), precisando che «La prima disposizione del comma 4-bis dell’art. 12 del d.P.R. n. 602/73 è ricognitiva della natura dell’estratto di ruolo, mero elaborato informatico contenente gli elementi della cartella, ossia gli elementi del ruolo afferente a quella cartella, che non contiene pretesa impositiva alcuna, a differenza del ruolo, il quale è atto impositivo, in quanto tale annoverato dall’art. 19 del d.lgs. n. 546/92 tra quelli impugnabili» , e osservando che «Quel che s’impugna è quindi l’atto impositivo o riscossivo menzionato nell’estratto di ruolo; di modo che inammissibile è l’impugnazione dell’estratto di ruolo che riporti il credito trasfuso in una cartella di pagamento che sia stata precedentemente notificata, e non impugnata (tra varie, Cass. n. 21289/20), o che sia rivolta a far v alere l’invalidità di un’intimazione regolarmente notificata e non contestata, per l’omessa notificazione delle cartelle di pagamento (sempre tra varie, v. Cass. n. 31240/19)» ;
– sulla questione della retroattività della suindicata disposizione, le Sezioni unite hanno, quindi, affermato il seguente principio di diritto: « In tema di riscossione coattiva delle entrate pubbliche (anche extratributarie) mediante ruolo, l’art. 12, comma 4 bis, del d.P.R. n.

602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021) trova applicazione nei processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata rispetto al ruolo e alla cartella non notificata o invalidamente notificata; sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della predetta norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113 e 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione ».;
-nel caso di specie non ricorre alcuna delle ipotesi di azione ‘diretta’ di cui alla seconda parte del citato art. 12, comma 4-bis, la cui sussistenza poteva essere eventualmente evidenziata a questa Corte con memoria che, invece, la ricorrente non ha depositato;

ne consegue che la sentenza impugnata va cassata e, pronunciando sul ricorso, va dichiarata l’inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado;

sussistono i presupposti, tenuto conto dello jus superveniens e del recente arresto delle Sezioni Unite, per compensare tra le parti costituite le spese dei giudizi di merito e del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte cassa senza rinvio la sentenza impugnata e, pronunciando sul ricorso, dichiara inammissibile il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado; compensa interamente tra le parti costituite le spese dell’intero giudizio.

Così d eciso in Roma, nell’adunanza camerale del 20 novembre 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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