Estratto di ruolo: non impugnabile, dice la Cassazione

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso di un contribuente contro un estratto di ruolo, ribadendo che non è un atto autonomamente impugnabile. Secondo la Corte, l’impugnazione è possibile solo contro la cartella di pagamento e, in casi eccezionali, dimostrando un pregiudizio concreto e attuale, come previsto dalla recente normativa. Il contribuente nel caso di specie non ha fornito tale prova.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 24 agosto 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Estratto di Ruolo Non Impugnabile: La Cassazione Conferma i Limiti al Ricorso

Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione ha riaffermato un principio cruciale in materia tributaria: l’estratto di ruolo non è un atto autonomamente impugnabile. Questa decisione consolida un orientamento giurisprudenziale e legislativo volto a definire con precisione quali atti dell’amministrazione finanziaria possono essere contestati dal contribuente e a quali condizioni. L’ordinanza chiarisce che solo in circostanze eccezionali e ben definite è possibile agire in giudizio contro il ruolo o una cartella non notificata.

I Fatti di Causa

Un contribuente decideva di avviare un’azione legale impugnando un estratto di ruolo emesso dall’Agenzia delle Entrate – Riscossione. La controversia, dopo aver attraversato i gradi di merito, giungeva all’attenzione della Corte di Cassazione. Il nucleo della questione legale verteva sulla possibilità stessa di contestare in giudizio un estratto di ruolo, un documento che si limita a riepilogare le iscrizioni a debito del contribuente.

Il Principio di Diritto: Quando è Ammessa l’Impugnazione?

La Corte ha affrontato la questione richiamando la normativa di riferimento e le più recenti pronunce delle Sezioni Unite. La regola generale, stabilita dall’art. 19 del D.Lgs. 546/1992, elenca tassativamente gli atti che possono essere oggetto di ricorso tributario. L’estratto di ruolo non rientra in questo elenco.

Si tratta, infatti, di un mero atto interno dell’Amministrazione Finanziaria, con una funzione puramente informativa. Non è un atto impositivo né un atto della riscossione, come la cartella di pagamento, che invece è l’atto con cui il Fisco manifesta concretamente la propria pretesa e che, pertanto, può essere impugnato.

L’impatto della Nuova Normativa sull’impugnazione dell’estratto di ruolo

Un punto decisivo dell’analisi della Corte è il riferimento all’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602/1973, introdotto dal D.L. 146/2021. Questa norma ha codificato il principio secondo cui l’estratto di ruolo non è impugnabile. Inoltre, ha stabilito che il ruolo e la cartella di pagamento, qualora si assumano invalidamente notificati, possono essere impugnati direttamente solo in casi specifici e limitati.

Il contribuente deve dimostrare che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio concreto per:
1. La partecipazione a procedure di appalto pubblico.
2. La riscossione di somme dovute da soggetti pubblici.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

In assenza della prova di un tale pregiudizio, l’azione legale è considerata inammissibile per carenza di ‘interesse ad agire’.

Le Motivazioni della Decisione

Sulla base di queste premesse, la Corte di Cassazione ha ritenuto l’originario ricorso del contribuente inammissibile. I giudici hanno osservato che l’atto impugnato era proprio l’estratto di ruolo, un atto per sua natura non contestabile in sede giurisdizionale.

La Corte ha sottolineato che il contribuente non aveva fornito, né nei precedenti gradi di giudizio né in sede di legittimità, alcuna prova della sussistenza di un interesse ad agire concreto e attuale, così come richiesto dalla nuova normativa. Non era stato dimostrato, cioè, alcun pregiudizio specifico derivante dall’iscrizione a ruolo che giustificasse un’azione giudiziaria immediata. La nuova legge, peraltro, si applica anche ai processi in corso, richiedendo che tale interesse sia dimostrato fino al momento della decisione. Di conseguenza, la Corte ha cassato la sentenza impugnata senza rinvio e ha dichiarato inammissibile il ricorso iniziale del contribuente.

Le Conclusioni

Questa ordinanza è di fondamentale importanza pratica. Conferma che la strategia processuale di impugnare l’estratto di ruolo è, di regola, destinata al fallimento. I contribuenti che ritengono illegittima una pretesa fiscale devono attendere la notifica dell’atto impugnabile per eccellenza, ovvero la cartella di pagamento, o un altro degli atti previsti dalla legge. L’impugnazione diretta del ruolo o della cartella non notificata rimane una via eccezionale, percorribile solo dimostrando rigorosamente un pregiudizio grave e imminente nei rapporti con la pubblica amministrazione. La decisione rafforza la necessità per i contribuenti e i loro difensori di valutare attentamente i presupposti processuali prima di avviare un contenzioso, per evitare una declaratoria di inammissibilità.

È possibile impugnare un estratto di ruolo?
No, di norma l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile. È un documento meramente informativo che non rientra nell’elenco degli atti che possono essere contestati davanti al giudice tributario. La sua non impugnabilità è stata confermata da una specifica norma di legge.

In quali casi eccezionali si può impugnare direttamente il ruolo o una cartella di pagamento non notificata?
È possibile solo se il contribuente dimostra che l’iscrizione a ruolo gli sta causando un pregiudizio concreto e attuale, come l’impossibilità di partecipare a gare d’appalto, di riscuotere crediti da enti pubblici o la perdita di benefici nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Cosa deve dimostrare il contribuente per poter agire in giudizio nei casi eccezionali?
Il contribuente deve fornire la prova specifica del danno che sta subendo a causa dell’iscrizione a ruolo. Non è sufficiente una mera affermazione, ma è necessario depositare documentazione che attesti, ad esempio, l’esclusione da una gara o il blocco di un pagamento da parte di un ente pubblico.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 21600 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 21600 Anno 2025

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 27/07/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. R.G. 13988/2021 R.G.

DEL GIUDICE NOME rappresentato e difeso in virtù di procura speciale in atti dall’avv. NOME COGNOME (con indirizzo PEC: EMAIL

-ricorrente e controricorrente a ricorso incidentale -contro

RAGIONE_SOCIALE in persona del Presidente pro tempore e RAGIONE_SOCIALE in persone dal Direttore pro tempore ambedue rappresentate e difese come per legge

Oggetto: estratto di ruolo

dall’Avvocatura Generale dello Stato (con indirizzo PEC: EMAIL)

-controricorrenti e ricorrenti incidentali – per la cassazione della sentenza della Commissione tributaria regionale della Campania n. 5506/07/20 depositata in data 20/11/2020, non notificata;

Udita la relazione della causa svolta nell’adunanza camerale del 29/05/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

Rilevato che:

-in via preliminare il Collegio rileva che la sentenza impugnata è stata oggetto di ricorso per cassazione dapprima da parte del contribuente (con atto notificato via PEC in data 12 maggio 2021) quindi da parte del Riscossore (con atto notificato via PEC in data 20 maggio 2021);

-quindi, va qualificata come impugnazione principale quella proposta dal Del Giudice e come impugnazione incidentale quella di Agenzia delle Entrate -riscossione;

-a fronte di tali ricorsi, ciascuna delle parti resiste all’impugnazione avversaria con controricorso;

-va poi, ancora preliminarmente, rilevato che oggetto dell’impugnazione risulta essere l’estratto di ruolo, come si evince sia dall’ultimo periodo della parte motivazionale della sentenza impugnata sia dalla narrativa in fatto svolta dal ricorrente nel proprio atto a pag. 2: ‘con ricorso depositato in data 13/12/2017 dal ricorrente COGNOME NOME, veniva impugnato l’estratto di ruolo esattoriale recante l’iscrizione della cartella di pagamento …’;

-orbene, ciò chiarito, ritiene il Collegio che -prescindendo quindi dall’esame dei motivi di ricorso si debba in via preliminare,

dichiarare inammissibile l’originario ricorso del contribuente poiché proposto avverso l’estratto di ruolo;

-tale atto è invero atto non impugnabile ai sensi dell’art. 19 d. Lgs 546 del 1992: l’estratto di ruolo è atto destinato a ‘… a fornire informazioni sintetiche e riassuntive sull’esistenza, sulla consistenza, sulla natura e sullo stato dei debiti tributari per consentire di valutare l’affidabilità e la solvibilità del contribuente in sede contrattuale, amministrativa o giudiziaria.’ (Cass., Sezione V, Ordinanza n. 13536/2020);

-si tratta quindi un mero atto interno dell’Amministrazione finanziaria; ne deriva che i vizi che lo concernono possono essere fatti valere soltanto con l’impugnazione di un atto impositivo in senso proprio, ossia della cartella di pagamento in cui è trasfuso. Al riguardo deve evidenziarsi, in adesione a quanto affermato da Cass. Sez. Un. n. 26283 del 2022, che il d.L. n. 146/21, inserito in sede di conversione dalla I. n. 215/21, novellando l’art. 12 del d.P.R. n. 602/73, intitolato alla “formazione e contenuto dei ruoli”, in cui ha inserito il comma 4-bis, ha stabilito non soltanto che «l’estratto di ruolo non è impugnabile», ma anche che «il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’art. 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al d. Lgs. n. 50 del 2016, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art. 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’art. 48-bis del
presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione». L’ art. 12, comma 4-bis, come osservato dalle citate Sezioni Unite, trova, inoltre, applicazione nei processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata rispetto al ruolo e alla cartella non notificata o invalidamente notificata; sono quindi manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della predetta norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113 e 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione (ancora Cass. S.U. n. 26283/2022);
-l’impugnativa immediata del ruolo è ammessa quindi esclusivamente in determinate condizioni, normativamente disciplinate dal medesimo comma 4 bis del ridetto art. 12. Premessa quindi l’applicabilità della disposizione alla fattispecie al vaglio di questa Corte deve osservarsi come, sempre le citate S.U. hanno affermato che in tema di impugnazione dell’estratto di ruolo, l’art. 12, comma 4 bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 bis del d.L. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021), selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale e ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura “dinamica” che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione. La citata disposizione, dunque, incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini (istituto applicabile anche al processo tributario), nel grado di
legittimità mediante deposito di documentazione ex art. 372 c.p.c. o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio’;

-a tale arresto hanno fatto seguito, tra le tante, numerose ulteriori pronunce (Cass.3/02/2023, nn. 3400 e 3425; Cass. 23/03/2023, nn. 8330, 8374 e 8377; Cass. 12/04/2023, n. 9765) e si espressa anche la Consulta (Corte Cost. n. 190 del 2023 e anche n. 81 del 2024) la quale ha ritenuto inammissibili le questioni di legittimità costituzionale sollevate in riferimento all’art. 12, comma 4 -bis, del d.P.R. n. 602 del 1973, come modificato dall’art. 3 -bis del d.L. n. 146 del 2021;
-nella specie, ciò che è stato impugnato, è proprio l’estratto di ruolo e, per il suo tramite, gli atti presupposti. Non risulta che il contribuente abbia dimostrato nei gradi di merito -e neppure in questa sede – la sussistenza del proprio interesse ad agire nei termini innanzi specificati;

-in conclusione, quindi, la sentenza impugnata va cassata e, pronunciando sul ricorso per cassazione, va dichiarato inammissibile l’originario ricorso del contribuente;

-le spese processuali dell’intero giudizio sono compensate tra le parti.

p.q.m.

La Corte, cassa senza rinvio la sentenza impugnata e, pronunciando sul ricorso, dichiara inammissibile l’originario ricorso del contribuente; compensa le spese di lite dell’intero giudizio.

Così deciso in Roma, il 29 maggio 2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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