Estratto di ruolo: limiti all'impugnazione diretta

La Corte di Cassazione ha stabilito che l’impugnazione di un estratto di ruolo è soggetta a rigorosi limiti normativi introdotti nel 2021. Nel caso esaminato, un contribuente aveva contestato debiti prescritti risultanti da un estratto, ottenendo ragione nei primi due gradi di giudizio. Tuttavia, la Suprema Corte ha ribaltato l’esito applicando retroattivamente l’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. 602/1973. Tale norma prevede che l’estratto di ruolo non sia direttamente impugnabile, salvo che il debitore dimostri un pregiudizio concreto, come l’esclusione da appalti pubblici o la perdita di benefici. Poiché il contribuente non ha fornito tale prova, il ricorso originario è stato dichiarato inammissibile per difetto di interesse.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 marzo 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Estratto di ruolo: i nuovi limiti all’impugnazione diretta

L’impugnazione dell’estratto di ruolo è stata per anni al centro di un intenso dibattito giurisprudenziale. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha confermato un orientamento restrittivo che incide profondamente sulla strategia difensiva dei contribuenti. La questione riguarda la possibilità di contestare debiti tributari partendo dalla semplice conoscenza del documento riassuntivo rilasciato dall’agente della riscossione.

I fatti di causa

La vicenda trae origine dal ricorso di un contribuente contro un estratto di ruolo relativo a imposte di registro risalenti alla fine degli anni ’80. Sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella Regionale avevano accolto le ragioni del cittadino, dichiarando i crediti prescritti a causa della mancata prova, da parte dell’ente riscossore, della regolare notifica delle cartelle di pagamento. L’ente ha quindi proposto ricorso in Cassazione, lamentando la violazione delle norme processuali e sostanziali sulla prescrizione e sull’ammissibilità del ricorso.

La decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha accolto il ricorso dell’ente, ma per una ragione di diritto sopravvenuta durante il giudizio. I giudici hanno applicato l’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602 del 1973, introdotto nel 2021. Questa norma stabilisce chiaramente che l’estratto di ruolo non è un atto autonomamente impugnabile. L’impugnazione della cartella che si assume non notificata è permessa solo se il debitore dimostra che l’iscrizione a ruolo gli arreca un danno specifico e immediato.

Casi di pregiudizio ammesso

La legge elenca tassativamente le situazioni in cui l’interesse ad agire è presunto:
1. Pregiudizio nella partecipazione a procedure di appalto pubblico.
2. Difficoltà nella riscossione di somme dovute da soggetti pubblici.
3. Perdita di benefici nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Le motivazioni

Le motivazioni della Corte si fondano sulla natura “dinamica” dell’interesse ad agire. Secondo la Cassazione, le norme che regolano le condizioni dell’azione si applicano anche ai processi pendenti. Poiché il contribuente non ha depositato documentazione idonea a dimostrare uno dei pregiudizi specifici richiesti dalla nuova normativa, il suo interesse a ricorrere è venuto meno. La Corte ha inoltre richiamato la sentenza della Corte Costituzionale n. 190/2023, che ha confermato la legittimità di questa restrizione, volta a deflazionare il contenzioso tributario inutile.

Le conclusioni

In conclusione, la sentenza impugnata è stata cassata senza rinvio. Il ricorso originario del contribuente è stato dichiarato inammissibile. Questo significa che, anche in presenza di debiti potenzialmente prescritti, il cittadino non può agire preventivamente contro l’estratto di ruolo se non prova un danno concreto tra quelli previsti dalla legge. La tutela del contribuente resta garantita, ma deve essere esercitata al momento della notifica di un atto impositivo reale o di un atto della riscossione, a meno che non sussistano le eccezionali condizioni di pregiudizio sopra descritte.

Posso impugnare l’estratto di ruolo se scopro una cartella mai notificata?
L’impugnazione diretta dell’estratto di ruolo è inammissibile a meno che non si dimostri un pregiudizio specifico, come l’esclusione da un appalto pubblico o la perdita di benefici amministrativi.

Cosa succede se il debito nell’estratto di ruolo è prescritto?
Anche se il debito appare prescritto, non è possibile agire in giudizio contro l’estratto di ruolo senza provare l’interesse ad agire richiesto dalla legge del 2021.

La nuova legge si applica anche ai ricorsi presentati prima del 2021?
Sì, la Corte di Cassazione ha confermato che le nuove limitazioni all’impugnazione dell’estratto di ruolo si applicano anche ai processi già in corso al momento dell’entrata in vigore della norma.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 35625 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 5 Num. 35625 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 20/12/2023

Oggetto:

Registro

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 14166/2016 R.G. proposto da RAGIONE_SOCIALE, in persona del suo procuratore speciale rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO, elettivamente domiciliato presso la Cancelleria della Corte di Cassazione

-ricorrente – contro

COGNOME NOME rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO, elettivamente domiciliato presso lo studio dell’AVV_NOTAIO, in Roma, INDIRIZZO

-controricorrente –

RAGIONE_SOCIALE, in persona del direttore p.t., rappresentata dall’ RAGIONE_SOCIALE, presso i cui uffici è elettivamente domiciliata, in Roma, INDIRIZZO

-resistente – avverso la sentenza della Commissione tributaria regionale della Campania n. 10681/03/15 depositata il 1° dicembre 2015;

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 23 novembre 2023 dal Consigliere NOME COGNOME;

RITENUTO CHE

La controversia ha ad oggetto l’impugnazione di un estratto di ruolo da cui risultava una cartella di pagamento (n. 07120090037914661001) riguardante l’imposta di registro relativa all’anno 1988, emessa da RAGIONE_SOCIALE (d’ora in poi ricorre nte) nei confronti di NOME COGNOME (d’ora in poi controricorrente ).

La CTP ha accolto il ricorso dell’odierna controricorrente sul presupposto che la cartella, benché effettivamente notificata l’11 maggio 2009, conteneva un credito risalente al 1988, dunque, abbondantemente prescritto.

La CTR ha confermato la pronuncia di primo grado, sulla base RAGIONE_SOCIALE seguenti ragioni:

-è ammissibile il ricorso avverso l’estratto di ruolo , ove il contribuente lamenti l’omessa notifica dell a cartella di pagamento;

-con riferimento alla prescrizione, l’appellante non ha fornito la rigorosa dimostrazione della notifica RAGIONE_SOCIALE cartelle, per cui i crediti riportati negli estratti di ruolo, risalenti negli anni (1993, 1994, 2000, 2001, 2004 e 2006) risultano privi del presupposto impositivo; ne consegue che, stante la mancata prova di specifici atti interruttivi, tali crediti devono ritenersi prescritti;

la ricorrente propone ricorso fondato su cinque motivi, la COGNOME deposita controricorso; RAGIONE_SOCIALE ha dichiarato di costituirsi al solo fine della eventuale discussione.

CONSIDERATO CHE

Con il primo motivo di impugnazione la ricorrente lamenta, in relazione all’art. 360, primo comma, num. 4, cod. proc. civ., la violazione e/o falsa applicazione dell’art . 111 Cost. e dell’art. 36 del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546. Si duole che la sentenza impugnata non abbia motivato nella parte relativa all’eccezione di prescrizione, laddove ha affermato che non è stata fornita la prova rigorosa RAGIONE_SOCIALE notifiche RAGIONE_SOCIALE cartelle di pagamento. Evidenzia che, viceversa, era stata esibita, sia in primo che in secondo grado, la relata di notifica , unitamente all’estratto di ruolo.
Con il secondo motivo di impugnazione il ricorrente lamenta, in relazione all’art. 360, primo comma, num. 3, cod. proc. civ., la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 25 e 26 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602. Censura che la sentenza impugnata, non ritenendo sufficiente la dimostrazione della notifica della cartella di pagamento, abbia ritenuto ammissibile il ricorso, quando lo stesso, invece, era tardivo, per esser stato proposto ben oltre il termine di 60 giorni previsto dall’art. 21 del d.P.R. ora richiamato.
Con il terzo motivo di impugnazione il ricorrente lamenta, in relazione all’art. 360, primo comma, num. 3, cod. proc. civ., la violazione dell’art. 21 del d.lgs. n. 546 del 1992, in quanto la CTR, prendendo atto che la notifica della cartella era stata effettuata a mani proprie l’11 maggio 2009, avrebbe dovuto dichiarare inammissibile la domanda sempre per violazione del

termine di cui al citato art. 21. La sentenza impugnata, viceversa, ha ritenuto prescritto il credito.

Con il quarto motivo di impugnazione il ricorrente lamenta, in relazione all’art. 360, primo comma, num. 3 e 4, cod. proc. civ., la violazione dell’art. 21 del d.lgs. n. 546 del 1992, laddove la pronuncia impugnata, nel ritenere prescritto il credito esattoriale, ha violato il disposto di cui al citato art. 21.

Con il quinto motivo di impugnazione il ricorrente lamenta, in relazione all’art. 360, primo comma, num. 3 e 4 cod. proc. civ., la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1310 cod. civ. e dell’art. 112 cod. proc. civ. . Si duole che la sentenza impugnata abbia omesso di pronunciarsi sull’applicabilità al caso di specie dell’art. 1310 cod. civ. relativo all’estensione agli altri coobbligati in solido dell’atto interruttivo della prescrizione.

Il ricorso è fondato. Posto che la Corte di Cassazione può accogliere il ricorso per una ragione di diritto anche diversa da quella prospettata dal ricorrente, sempre che essa sia fondata sui fatti come prospettati dalle parti (Cass. Sez. 3, n. 18775/2017, Rv. 645168 -01, Sez. 6 – 3, n. 26991/2021, Rv. 662510 -01), si osserva quanto segue.

L’art. 12, comma 4 bis , del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 bis del d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, come convertito dalla l. 17 dicembre 2021, n. 215) prevede che: «l’estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell’articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure
per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e RAGIONE_SOCIALE finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto RAGIONE_SOCIALE verifiche di cui all’articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione».

Con un recente arresto la Corte (Sez. U, n. 26283/2022, Rv. 665660 – 02) ha affronta to la questione relativa all’applicabilità retroattiva della disposizione ora richiamata ed ha affermato che: «In tema di riscossione coattiva RAGIONE_SOCIALE entrate pubbliche (anche extratributarie) mediante ruolo, l’art. 12, comma 4 bis , del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021) trova applicazione nei processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata rispetto al ruolo e alla cartella non notificata o invalidamente notificata».
Con tale pronuncia è stato, altresì, chiarito che in relazione a tale disposizione sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113 e 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione.

La Corte ha, quindi, precisato come la norma ora richiamata, selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura “dinamica” che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione.

Da tale affermazione deriva che la citata disposizione incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti,

nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini (istituto applicabile anche al processo tributario), nel grado di legittimità mediante deposito di documentazione ex art. 372 c.p.c. o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio (nello stesso senso Cass. Sez. L, n. 10595/2023, Rv. 667420 – 01). Sul tema è recentemente intervenuta anche la Corte Costituzionale con la sent.n. 190 del 17 ottobre 2023 che ha ritenuto inammissibili le questioni di legittimità costituzionale sollevate sull’art. 12, comma 4 -bis, del d.P.R. n. 602 del 1973, come modificato dall’art. 3 – bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito.
Nel caso di specie, non avendo l’odierno controricorrente, depositato documentazione che potesse attestare il suo attuale interesse ad agire, così come richiesto dalla disciplina ora richiamata, il ricorso deve essere accolto, con conseguente cassazione della sentenza impugnata e, non essendo necessari ulteriori accertamenti, deve essere dichiarata l’inammissibilità dell’originario ricorso introduttivo per difetto di interesse .

Tenuto conto del mutamento della disciplina applicabile, intervenuto nel corso del giudizio, sussistono giusti motivi per la compensazione RAGIONE_SOCIALE spese del presente giudizio e di quelle relative ai giudizi di merito.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, dichiara inammissibile il ricorso introduttivo proposto da ll’odiern o controricorrente.

Le spese del giudizio compensate.

Così deciso in Roma il 23 novembre 2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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