Estratto di ruolo: i limiti all'impugnazione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso dell’agente della riscossione, dichiarando inammissibile l’impugnazione di un estratto di ruolo proposta da un contribuente. La decisione si fonda sulla natura dell’estratto di ruolo come atto interno non autonomamente impugnabile, salvo casi eccezionali previsti dalla legge. Il contribuente non ha dimostrato un interesse ad agire specifico, come il pregiudizio nella partecipazione a gare d’appalto o il blocco di pagamenti da parte della Pubblica Amministrazione. La normativa introdotta nel 2021 ha infatti limitato drasticamente la possibilità di contestare direttamente il ruolo senza la notifica di un atto impositivo tipico.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 27 marzo 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Estratto di ruolo: quando è possibile impugnarlo?

L’impugnabilità dell’estratto di ruolo rappresenta uno dei temi più dibattuti nel diritto tributario recente. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fatto chiarezza sui limiti entro cui il contribuente può agire in giudizio contro questo documento, confermando un orientamento restrittivo che privilegia la stabilità del processo di riscossione.

I fatti di causa

La vicenda trae origine dall’impugnazione di 19 estratti di ruolo da parte di un contribuente, il quale lamentava la mancata notifica delle relative cartelle di pagamento. In primo e secondo grado, i giudici tributari avevano parzialmente accolto le ragioni del cittadino, ritenendo l’estratto di ruolo un atto autonomamente impugnabile. L’agente della riscossione ha tuttavia proposto ricorso per Cassazione, eccependo l’inammissibilità dell’azione originaria per carenza di interesse ad agire e per la natura interna dell’atto contestato.

La decisione della Corte

La Suprema Corte ha ribaltato l’esito dei precedenti gradi di giudizio. I giudici di legittimità hanno stabilito che l’estratto di ruolo non è un atto impositivo, bensì un mero documento interno dell’amministrazione finanziaria. Di conseguenza, i vizi relativi alla formazione del ruolo o alla notifica delle cartelle possono essere fatti valere solo impugnando un atto successivo (come un pignoramento o un’intimazione) o dimostrando un pregiudizio immediato e concreto espressamente previsto dal legislatore.

Il nuovo quadro normativo

Il punto di svolta è rappresentato dall’introduzione del comma 4-bis all’art. 12 del d.P.R. n. 602/73. Questa norma stabilisce che l’estratto di ruolo non è impugnabile, a meno che il debitore non dimostri che l’iscrizione a ruolo possa causargli un danno specifico, come l’esclusione da una procedura di appalto pubblico o la perdita di benefici nei rapporti con la Pubblica Amministrazione. Tale disposizione si applica anche ai processi pendenti, imponendo al contribuente l’onere di provare la sussistenza di tali condizioni speciali.

Le motivazioni

Le motivazioni della Corte si poggiano sulla natura dinamica dell’interesse ad agire. Poiché la legge è cambiata durante la pendenza del giudizio, il giudice deve verificare se, al momento della decisione, sussistano ancora i presupposti per procedere. Nel caso in esame, il contribuente non ha fornito alcuna prova di trovarsi in una delle situazioni eccezionali che giustificano l’impugnazione dell’estratto di ruolo. Senza la prova di un pregiudizio concreto (come il rischio di perdere un appalto), il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di interesse.

Le conclusioni

Le conclusioni della Cassazione blindano la procedura di riscossione, limitando il contenzioso preventivo basato sui soli estratti di ruolo. Per i contribuenti, ciò significa che non è più sufficiente eccepire la mancata notifica di una cartella tramite la semplice richiesta di un estratto; occorre invece attendere un atto esecutivo o dimostrare documentalmente un danno imminente alla propria attività professionale o economica. Questa sentenza conferma la legittimità costituzionale delle nuove restrizioni, volte a deflazionare il carico dei tribunali tributari.

Posso impugnare l’estratto di ruolo se scopro debiti mai notificati?
No, l’estratto di ruolo non è impugnabile autonomamente a meno che tu non possa dimostrare un pregiudizio specifico, come l’esclusione da una gara d’appalto pubblico.

Cosa succede se il debito nell’estratto di ruolo mi impedisce di ricevere pagamenti dalla PA?
In questo caso l’impugnazione è ammessa, poiché la legge riconosce un interesse ad agire concreto quando l’iscrizione a ruolo blocca somme dovute da soggetti pubblici.

Le nuove regole sull’estratto di ruolo valgono anche per le cause già iniziate?
Sì, la Corte di Cassazione ha confermato che le limitazioni introdotte nel 2021 si applicano anche ai processi pendenti al momento dell’entrata in vigore della norma.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 35459 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 5 Num. 35459 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 19/12/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 3264/2015 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO, con domicilio eletto presso lo studio dell’AVV_NOTAIO NOME COGNOME in Roma in INDIRIZZO e domicilio digitale alla pec ;

-ricorrente –

Contro

COLANTUONO NOME

-intimato – avverso la sentenza della Commissione tributaria regionale della Campania, n. 5896/39/14, depositata il 13 giugno 2014;

udita la relazione svolta nell’adunanza camerale del 6 ottobre 2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

RILEVATO CHE

Emerge dalla sentenza impugnata oltre che dagli atti di parte, per il profilo ancora d’interesse che NOME COGNOME impugnò 19 estratti di ruolo, rilasciati in data 26 novembre 2011, e seguiti da altrettante cartelle, che assumeva non gli fossero state mai notificate.

Il ricorso venne accolto limitatamente alle cartelle ritenute non legittimamente notificate.

Avverso questa decisione propose appello RAGIONE_SOCIALE eccependo l’inammissibilità del ricorso di primo grado poiché notificato a mezzo servizio poste private e non attraverso l’utilizzo delle Poste italiane e poiché rivolto avverso l’estratto di ruolo, atto non impugnabile.

Nel corso del giudizio di seconde cure, stante la non pacifica ritualità del procedimento di notificazione, l’odierna ricorrente depositò in fotocopia documentazione al fine di provare l’avvenuta notifica delle cartelle impugnate.

Al contempo RAGIONE_SOCIALE insistette nell’accoglimento dell’appello soprattutto con riferimento alle eccezioni preliminari di inammissibilità del ricorso di primo grado.

Il ricorso venne rigettato e, in relazione alla eccezione di cui innanzi si affermò: ‘è esatto che, a pena di inammissibilità, i ricorsi tributari non possono essere notificati alla controparte a mezzo di poste private (sul punto si veda Cass. Sez. 6-2, Ordinanza n. 2262 del 31/1/2013, Rv. 625082). Tuttavia, è anche vero che nel caso in specie l’avvenuta costituzione in giudizio di RAGIONE_SOCIALE dimostra senza ombra di dubbio che essa ricevette il ricorso del contribuente e fu messa in grado di resistere nel merito. L’ammissibilità in questione sussiste infatti solo quando vi è incertezza sull’ avvenuta notifica del ricorso, come nel caso in cui la controparte non si costituisce in proprio o dichiara di non poter replicare nel merito per non aver ricevuto il ricorso. Non vi è dubbio che l’estratto di ruolo è un atto autonomamente impugnabile innanzi al giudice tributario, secondo la più recente e consolidata giurisprudenza di merito e di legittimità’.
Contro la prefata sentenza propone ricorso RAGIONE_SOCIALE, fondato su due motivi, NOME COGNOME è rimasto intimato.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo si deduce la violazione e falsa applicazione degli artt. 20 del d.lgs. n. 546 del 1992 e artt. 1-4 del lgs. n. 261 del 1999.

Nella specie il ricorrente si duole del fatto che la RAGIONE_SOCIALE avrebbe applicato erroneamente la normativa prevista per le notifiche a mezzo servizio delle poste private ed avrebbero, pur riconoscendo l’inammissibilità del ricorso notificati a mezzo di poste private, ritenuto sanata la nullità a seguito della costituzione di RAGIONE_SOCIALE.

Diversamente, essendo la notifica inesistente, poiché effettuata a mezzo posta privata, tale sanatoria non sarebbe stata possibile.

Con il secondo motivo si deduce la violazione e falsa applicazione dell’art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992 per aver ritenuto impugnabile l’estratto di ruolo, essendo, diversamente da quanto ritenuto dal giudice partenopeo, un mero atto interno all’amministrazione.

In applicazione del criterio della ragione più liquida, si tratterà in via prioritaria il secondo motivo del ricorso.

Esso è fondato e, pertanto, il ricorso originariamente proposto dal ricorrente è inammissibile.

L’estratto di ruolo è un mero atto interno dell’amministrazione finanziaria, di talché i vizi che lo concernono possono essere fatti valere soltanto con l’impugnazione di un atto impositivo in senso proprio, ossia della cartella di pagamento in cui è trasfuso.

Al riguardo deve evidenziarsi, in adesione a quanto affermato da S.U. n. 26283 del 2022, che il d.l. n. 146/21, inserito in sede di conversione dalla I. n. 215/21, novellando l’art. 12 del d.P.R. n. 602/73, intitolato alla “Formazione e contenuto dei ruoli”, in cui ha inserito il comma 4-bis, ha stabilito non soltanto che «L’estratto di ruolo non è impugnabile», ma anche che «Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili

di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’art. 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art. 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’art. 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione».
L’ art. 12, comma 4 -bis, come osservato dalle citate Sezioni Unite, trova, inoltre, applicazione nei processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata rispetto al ruolo e alla cartella non notificata o invalidamente notificata; sono quindi manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della predetta norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113 e 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione (S.U. n. 26283 /2022).
Premessa quindi l’applicabilità della disposizione alla fattispecie al vaglio di questa COGNOME deve osservarsi come, sempre le citate S.U. hanno affermato che in tema di impugnazione dell’estratto di ruolo, l’art. 12, comma 4 bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021), selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale e ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura “dinamica” che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione. La citata disposizione, dunque, incide sulla pronuncia della sentenza e si
applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini (istituto applicabile anche al processo tributario), nel grado di legittimità mediante deposito di documentazione ex art. 372 c.p.c. o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio’.
A tale arresto hanno fatto seguito tra le tante: Cass. 3/02/2023, nn. 3400 e 3425; Cass. 23/03/2023, nn. 8330, 8374 e 8377; Cass. 12/04/2023, n. 9765) e COGNOME Cost. n. 190 del 2023 ha ritenuto inammissibili le questioni di legittimità costituzionale sollevate in riferimento all’art. 12, comma 4 -bis, del d.P.R. n. 602 del 1973, come modificato dall’art. 3 -bis del d.l. n. 146 del 2021.

Nella specie ciò che è stato impugnato, come emerge dalla sentenza stessa sono gli estratti di ruolo e, per il loro tramite, le sottese cartelle di pagamento. Non risulta che il contribuente, intimato nel presente giudizio, abbia dimostrato nei gradi di merito la sussistenza del proprio interesse ad agire nei termini innanzi specificati.

Il primo motivo è assorbito dall’accoglimento del secondo.

Ne consegue che in applicazione dei principi di cui innanzi, previo accoglimento del secondo motivo di ricorso, assorbito il primo, la sentenza deve essere cassata e, non essendo necessari ulteriori accertamenti in fatto, la causa può essere decisa nel merito, ex art. 384 c.p.c., con la dichiarazione di inammissibilità del l’originario ricorso.

Attesa la peculiarità della vicenda, con intervento del legislatore e delle Sezioni Unite, le spese vanno integralmente compensate.

P.Q.M.

La COGNOME, in accoglimento del secondo motivo di ricorso, assorbito il primo, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, dichiara inammissibile l’originario ricorso del contribuente.

Compensa le spese di lite dell’intero giudizio.

Così deciso in Roma, il 6 ottobre 2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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