Estratto di ruolo: Cassazione conferma i limiti

La Corte di Cassazione ha confermato che l’impugnazione dell’estratto di ruolo è ammissibile solo in casi specifici e tassativi, come previsto dalla normativa più recente. La sentenza chiarisce che le nuove regole si applicano anche ai giudizi in corso, in quanto l’interesse ad agire deve sussistere al momento della decisione. Il ricorso di un contribuente è stato quindi rigettato, stabilendo inoltre che la statuizione sull’ammissibilità del ricorso in primo grado non costituisce un capo autonomo di sentenza e non passa in giudicato interno se non specificamente appellata.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 20 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: La Cassazione Conferma i Rigidi Limiti

Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione è tornata a pronunciarsi su un tema cruciale del contenzioso tributario: l’impugnazione dell’estratto di ruolo. La decisione ribadisce con fermezza i limiti imposti dalla normativa recente, chiarendo la loro applicabilità anche ai processi pendenti e precisando la nozione di giudicato interno. Questa pronuncia offre spunti fondamentali per contribuenti e professionisti, delineando un perimetro molto definito per l’accesso alla tutela giurisdizionale avverso tale documento.

I Fatti del Caso: Il Contribuente Contro l’Agente della Riscossione

La vicenda trae origine dal ricorso di un contribuente avverso un estratto di ruolo relativo a una cartella di pagamento. In primo grado, la Commissione Tributaria Provinciale aveva parzialmente accolto il ricorso, rideterminando sanzioni e interessi. In quella sede, il giudice aveva ritenuto ammissibile l’azione, riqualificandola come impugnazione della cartella di pagamento, della quale il contribuente asseriva di essere venuto a conoscenza solo tramite l’estratto.

Successivamente, la Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado, investita dell’appello, aveva ribaltato la prospettiva, dichiarando l’appello inammissibile. Il giudice del gravame aveva infatti applicato il più recente orientamento delle Sezioni Unite della Cassazione, secondo cui l’estratto di ruolo non è un atto autonomamente impugnabile, se non in ipotesi eccezionali. Il contribuente ha quindi proposto ricorso per cassazione, basandolo su due motivi principali.

I Motivi del Ricorso: Giudicato Interno e Errata Applicazione della Legge

Il ricorrente lamentava, in primo luogo, la violazione del cosiddetto giudicato interno. A suo dire, la decisione del giudice di primo grado sull’ammissibilità del ricorso, non essendo stata oggetto di appello incidentale da parte dell’Agenzia delle Entrate, sarebbe diventata definitiva, impedendo al giudice d’appello di riesaminare la questione.

In secondo luogo, il contribuente contestava l’erronea applicazione della nuova disciplina restrittiva sull’impugnazione dell’estratto di ruolo, sostenendo che essa non dovesse applicarsi retroattivamente ai giudizi già in corso al momento della sua entrata in vigore.

La Decisione della Corte sulla Impugnazione dell’Estratto di Ruolo

La Corte di Cassazione ha rigettato integralmente il ricorso, fornendo chiarimenti decisivi su entrambi i punti sollevati.

L’Inesistenza del Giudicato Interno sull’Ammissibilità

Sul primo motivo, la Corte ha spiegato che il giudicato interno può formarsi solo su capi di sentenza autonomi, ovvero su statuizioni che risolvono una specifica questione controversa. La valutazione sull’ammissibilità del ricorso da parte del primo giudice non costituiva un capo autonomo, ma una mera premessa logico-giuridica della decisione. La Commissione Tributaria, infatti, non si era pronunciata sull’impugnabilità dell’estratto in sé, ma aveva semplicemente ritenuto che l’azione fosse diretta a contestare la cartella sottostante. Pertanto, correttamente il giudice d’appello ha potuto riesaminare d’ufficio i presupposti processuali, tra cui l’interesse ad agire.

L’Applicabilità delle Nuove Norme ai Processi Pendenti

Anche il secondo motivo è stato ritenuto infondato. La Cassazione ha ribadito che la normativa che limita l’impugnazione dell’estratto di ruolo (introdotta dall’art. 3-bis del D.L. n. 146/2021) si applica anche ai giudizi in corso. Questo perché la norma incide sull’interesse ad agire, una condizione dell’azione che deve sussistere al momento della decisione. L’interesse ad agire ha natura “dinamica” e può essere influenzato da norme sopravvenute. Di conseguenza, il contribuente, per poter proseguire l’azione, avrebbe dovuto dimostrare la sussistenza di uno dei pregiudizi specifici previsti dalla legge per giustificare l’impugnazione (ad esempio, un danno derivante dall’impossibilità di partecipare a gare d’appalto o di riscuotere crediti dalla P.A.), cosa che nel caso di specie non è avvenuta.

Le Motivazioni

La Corte ha fondato la sua decisione su principi consolidati del diritto processuale. In primo luogo, ha riaffermato la distinzione tra “capi di sentenza” autonomi, suscettibili di passare in giudicato, e semplici “passaggi motivazionali” o premesse logiche, che non hanno tale attitudine. La valutazione sull’ammissibilità di un’azione rientra in questa seconda categoria, a meno che non risolva una specifica questione controversa che abbia una propria individualità.

In secondo luogo, la Suprema Corte ha applicato il principio dell’interesse ad agire come condizione dinamica dell’azione. Le Sezioni Unite (sentenza n. 26283/2022) hanno stabilito che le nuove norme, pur non essendo retroattive, plasmano l’interesse ad agire al momento della decisione. Pertanto, nei processi pendenti, il giudice deve verificare se, alla luce della nuova disciplina, il contribuente abbia ancora un interesse concreto e attuale a impugnare l’estratto di ruolo. Tale interesse sussiste solo nelle ipotesi tassativamente elencate dal legislatore, che configurano un pregiudizio grave e immediato per il contribuente.

Infine, la Corte ha condannato il ricorrente per lite temeraria ai sensi dell’art. 96 c.p.c., avendo egli proseguito il giudizio nonostante la proposta di inammissibilità formulata dal consigliere relatore, configurando un’ipotesi di abuso del processo.

Le Conclusioni

L’ordinanza in esame consolida un orientamento ormai granitico: l’impugnazione dell’estratto di ruolo è una via eccezionale. I contribuenti non possono più utilizzare questo strumento come un modo per recuperare i termini per impugnare atti impositivi (come le cartelle di pagamento) non contestati tempestivamente, a meno che non dimostrino un pregiudizio specifico e qualificato. La decisione sottolinea l’importanza di monitorare attentamente la notifica degli atti della riscossione e di agire entro i termini di legge. Per i professionisti, emerge la necessità di valutare con estremo rigore l’effettiva sussistenza dell’interesse ad agire secondo i criteri normativi, per evitare di incardinare giudizi destinati all’inammissibilità e a possibili sanzioni per abuso del processo.

È sempre possibile fare ricorso contro un estratto di ruolo?
No. Secondo la sentenza, l’impugnazione dell’estratto di ruolo è possibile solo nei casi specifici previsti dall’art. 3-bis del d.l. n. 146 del 2021, ovvero quando il contribuente dimostri un pregiudizio concreto, come l’impedimento a partecipare a una procedura di appalto, la riscossione di somme dalla pubblica amministrazione o la perdita di un beneficio.

Una decisione sull’ammissibilità di un ricorso in primo grado diventa definitiva se non impugnata?
No. La Corte ha chiarito che la statuizione sull’ammissibilità del ricorso è una premessa logico-giuridica e non un capo autonomo della sentenza. Pertanto, non passa in giudicato interno e la questione può essere nuovamente esaminata dal giudice d’appello, anche d’ufficio.

Le nuove norme più restrittive sull’impugnazione dell’estratto di ruolo si applicano anche ai processi già in corso?
Sì. La sentenza conferma che la nuova disciplina si applica anche ai giudizi pendenti, in quanto incide sulla condizione dell’azione dell’interesse ad agire, che deve essere valutata dal giudice al momento della decisione. L’interesse ad agire è una nozione ‘dinamica’ che può essere modificata da una norma sopravvenuta.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 7670 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 7670 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Oggetto: Tributi estratto di ruolo

–

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 22/03/2025

ORDINANZA

Sul ricorso iscritto al numero 1520 del ruolo generale dell’anno 2024, proposto

Avv.to NOME COGNOME rappresentato e difeso da se medesimo ai sensi dell’art. 86 c.p.c., elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO (PEC EMAIL;

– ricorrente –

Contro

Agenzia delle entrate, in persona del Direttore pro tempore e Agenzia delle entrate- Riscossione, in persona del Presidente pro tempore ,

domiciliate in Roma, INDIRIZZO presso l’Avvocatura Generale dello Stato che le rappresenta e difende;

-controricorrenti – per la cassazione della sentenza della Corte di Giustizia tributaria di secondo grado della Calabria n. 1534/04/2023, depositata in data 29 maggio 2023, non notificata.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 28 febbraio 2025 dal Relatore Cons. NOME COGNOME di Nocera.

RILEVATO CHE

NOME COGNOME propone ricorso, affidato a due motivi, per la cassazione della sentenza indicata in epigrafe, con cui la Corte di Giustizia tributaria di secondo grado della Calabria aveva dichiarato inammissibile l’appello proposto nei confronti dell’Agenzia delle entrate, in persona del Direttore pro tempore e dell’Agenzia delle entrate – Riscossione, in persona del Presidente pro tempore , avverso la sentenza n. 470/2020 della Commissione Tributaria Provinciale di Vibo Valentia che aveva accolto parzialmente il ricorso proposto dal suddetto contribuente avverso l’estratto di ruolo relativo a cartella di pagamento .
In punto di diritto, il giudice di appello- a fronte della sentenza di primo grado che aveva rideterminato le sanzioni ed interessi, rigettando per il resto il ricorsoha dichiarato inammissibile il gravame stante la non impugnabilità dell’estratto di ruolo (è richiamata Cass. SU n. 26283 del 2022).

Resistono, con controricorso, l’Agenzia delle entrate e l’Agenzia delle entrate -Riscossione.

4.Con proposta ex art. 380bis, comma 1, cod. proc. civ., depositata il 19.03.2024 e comunicata il successivo 21.03.2024, il Consigliere delegato ha proposto la definizione del ricorso ai sensi dell’art. 380 -bis cod. proc. civ. stante l’inammissibilità dell’originario ricorso per difetto di interesse ad agire.

5.Il contribuente ha tempestivamente presentato istanza di fissazione dell’udienza per la decisione del ricorso ex art. 380 -bis, comma 2, cod. proc. civ. 6. Il contribuente ha depositato memoria.

CONSIDERATO CHE

1.Con il primo motivo si denuncia, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c., la violazione e falsa applicazione delle norme sul giudicato (interno) per avere la CGT di secondo grado dichiarato inammissibile l’appello per non impugnabilità dell’estratto di ruolo sebbene il giudice di primo grado avesse, in ossequio a Cass. SU n. 19704/2015, dichiarato ammissibile il ricorso proposto dal contribuente avverso l’estratto di ruolo e quella statuizione non fosse stata oggetto di impugnazione principale né di appello incidentale.
1.1.Il motivo è infondato.

1.2.Nella sentenza impugnata, la CGT di II grado, nel dichiarare inammissibile l’appello del contribuente stante la non impugnabilità dell’estratto di ruolo ha escluso (implicitamente) la formazione nella sentenza di primo grado di un giudicato interno sull’amm issibilità di tale impugnativa.

1.3.Premesso che il giudicato interno può formarsi solo su capi di sentenza autonomi, che cioè risolvano una questione controversa avente una propria individualità ed autonomia, così da integrare astrattamente una decisione del tutto indipendente, mentre sono privi del carattere dell’autonomia i meri passaggi motivazionali, ossia le premesse logico-giuridiche della statuizione adottata, come pure le valutazioni di meri presupposti di fatto che, unitamente ad altri, concorrono a formare un capo unico della decisione (Cass. 04/10/2018, n. 24358; Cass. 31/01/2018, n. 2379; Cass. 18/09/2017, n. 21566), nella specie, avuto riguardo alla sentenza di primo grado (n. 470/2020) allegata al ricorso, si evince che la CTP non ha statuito sull’ammissibilità dell’impugnativa dell’estratto di ruolo avendo ritenuto che il thema decidendum concernesse non già l’impugnativa dell’estratto di ruolo ma della cartella che si assumeva ‘ invalidamente notificata e conosciuta attraverso l’estratto di ruolo ‘ (‘ in via
preliminare ritiene questa Commissione di conformarsi al principio espresso dalla Cassazione a sezioni unite con la sentenza n. 197042015 che, nell’evidenziare la carenza di interesse del contribuente ad impugnare l’estratto di ruolo in quanto atto interno formato dal concessionario della riscossione e quindi inidoneo a contenere una qualsivoglia pretesa impositiva.. ha ritenuto ammissibile l’impugnazione avverso la cartella invalidamente notificata e conosciuta attraverso l’estratto di ruolo …’) e valutand o la tempestività del ricorso avverso la cartella (‘ precisato in questi termini il thema decidendum deve ritenersi ammissibile l’opposizione nonostante l’agenzia delle entrate -riscossione abbia dimostrato la notifica della cartella in data 8.8.2019 atteso che il ricorso era stato notificato il 28.10.2019 nel rispetto del termine di sessanta giorni previsto per la sua proposizione dall’art. 21 del d.lgs. n. 546/92 ‘). Pertanto, correttamente la CTR ha (implicitamente) escluso la sussistenza di un giudicato interno che si assume formatosi nella sentenza di primo grado sulla ammissibilità dell’impugnativa dell’estratto di ruolo.
Con il secondo motivo si denuncia, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c., la violazione de ll’art. 12 comma 4 bis D.Lgs. 546/92 per avere il giudice di appello erroneamente applicato la sentenza, a sezioni unite, n. 26283/2022 in base alla quale, da un lato, la novella non aveva valore retroattivo e, dall’altro, si applicava ai giudizi pendenti previa concessione di un termine – nella specie non assegnato – al fine di consentire la prova della sussistenza delle ipotesi di cui all’art. 3 -bis del d.l. n. 146 del 2021. In ogni caso, il contribuente non avrebbe proposto il ricorso avverso l’estratto di ruolo in sé, atteso che l’oggetto del giudizio di merito era stata la cartella di pagamento per il tramite dell’estratto di ruolo.
Il motivo si profila, in parte, inammissibile e, in parte, infondato.

3.1.Questa Corte, a sezioni unite, nella sentenza n. 26283/2022 ha statuito che ‘ in tema di impugnazione dell’estratto di ruolo, l’art. 12, comma 4 bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021), selezionando specifici casi in cui l’invalida

notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura “dinamica” che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione; la citata disposizione, dunque, incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini (istituto applicabile anche al processo tributario), nel grado di legittimità mediante deposito di documentazione ex art. 372 c.p.c. o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio ‘.
3.2. L’estratto di ruolo non è, difatti, impugnabile se non nei casi elencati dall’art. 3-bis d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, ove il ricorrente dimostri la sussistenza di un pregiudizio per la partecipazione ad una procedura di appalto, ovvero per la riscossione di somme allo stesso dovute da parte della pubblica amministrazione ovvero, infine, per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione, casi insussistenti nel caso in esame.

3.3.La suddetta norma è applicabile ai giudizi in corso come affermato dal diritto vivente (Cass., Sez. U., 26283/2022; Cass., Sez. U., n. 12459/2024), sicché il contribuente ha interesse a impugnare l’estratto nei soli casi delineati dalla suddetta disciplina, benché sopravvenuta. La Corte costituzionale si è espressa sulla legittimità del citato art. 3-bis d.l. cit. ribadendo che, eventuali modifiche al sistema in esso previsto, spetterebbero ad un intervento del Legislatore e che, pertanto, le questioni di incostituzionalità relative alla non impugnabilità diretta dell’estratto di ruolo al di fuori delle ipotesi da essa previste, sono inammissibili (Corte Cost. n. 190/2023; conf. Corte cost. n. 81/2024).
3.4.Si è, inoltre, affermato che, in caso di difetto di legittimazione ad causam , la gravità del difetto processuale comporta che ove la generale controversia sul punto sia rimasta «viva», impugnandosi la causa nel merito o per altre questioni, è impedita la formazione del giudicato implicito sulla legittimazione ad causam ,

anche quando la specifica eccezione sia prospettata per la prima volta in sede di giudizio di legittimità, atteso che si tratta di questione che attiene alla stessa finalità della funzione giurisdizionale (Cass., Sez. Lav., 13 ottobre 2009, n. 21703; conf. Cass., Sez. III, 14 febbraio 2012, n. 2087; Cass., Sez. VI, 22 febbraio 2012, n. 2672; Cass., Sez. VI, 15 aprile 2013, n. 9095; Cass., Sez. Lav., 14 febbraio 2014, n. 3491; Cass., Sez. VI, 5 agosto 2016, nn. 16388, 16389).
3.5.Diversamente, come già sopra evidenziato, solo la formazione di un giudicato interno espresso- nella specie non configurabile – sulla questione del difetto di legittimazione ad causam preclude la riproposizione della questione, ovvero il rilievo di ufficio della stessa (Cass., Sez. V, 31 ottobre 2017, n. 25906; Cass. sez. 6-5, n. 33384 del 2022; v. anche, Sez. U, Sentenza n. 26019 del 30/10/2008 e Sez. U, n. 07940 del 21/03/2019 ), principio questo di cui si è fatta applicazione anche nel caso di decadenza del contribuente dal diritto di agire in giudizio (Cass., Sez. V, 12 dicembre 2019, n. 32637; Cass., Sez. V, 13 settembre 2013, n. 20978; Cass. sez. 5, n. 26633 del 2024).
3.6. Nella sentenza impugnata -premessa la chiara individuazione da parte del giudice di appello del thema decidedum concernente l’impugnativa di un ‘estratto di ruolo e tramite di esso della cartella di pagamento’ – ha fatto corretta applicazione dei suddetti principi avendo individuato la insussistenza dell’interesse ad agire (in base ai casi elencati dall’art. 3 -bis d.l. 21 ottobre 2021, n. 146), quale nozione ‘dinamica’, al momento della decisione. Né sotto questo profilo il contribuente ha dedotto in sede di legittimità (ricorso, istanza di decisione e successiva memoria) la sussistenza, nella specie, di alcuna delle specifiche ipotesi di cui all’art. 3 -bis del d.l. n. 146 del 2021.
In conclusione, il ricorso va rigettato.

Le spese del giudizio di legittimità seguono la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo.

6.Considerato che la trattazione del ricorso è stata chiesta ai sensi dell’art. 380bis c.p.c. a seguito di proposta di inammissibilità la Corte, avendo definito il giudizio sostanzialmente in conformità della proposta, deve applicare l’art. 96, commi 3 e 4, c.p.c., come previsto dal citato art. 380-bis c.p.c.

La novità normativa introdotta dall’art. 3, comma 28, lett. g), d.lgs. 149/2022 contiene, nei casi di conformità tra proposta e decisione finale, una valutazione legale tipica, ad opera del legislatore, della sussistenza dei presupposti per la condanna ad una somma equitativamente determinata a favore della controparte (art. 96, terzo comma, c.p.c.) e di una ulteriore somma non inferiore ad euro 500,00 e non superiore a euro 5.000,00 a favore della Cassa delle ammende (art. 96, quarto comma, c.p.c.). In tal modo, risulta codificata una ipotesi di abuso del processo , peraltro da iscrivere nel generale istituto del divieto di lite temeraria nel sistema processuale (v. Cass., sez. 5, Ord. n. 27414 del 2024; sez . 1, Ordinanza n. 26385 del 2024; Cass. S.U. n. 27195 del 2023 anche per quanto riguarda la disciplina intertemporale).
7.Pertanto, la Corte fissa in euro 1.000,00 la sanzione ai sensi dell’art. 96, comma 3, c.p.c., ed in euro 500,00 quella ai sensi del comma 4 della medesima disposizione.

P.Q. M.

La Corte rigetta il ricorso; condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità che si liquidano in euro 2.000,00, per compensi oltre spese prenotate a debito;

condanna il ricorrente a pagare l’ulteriore importo di euro 1.000,00 in favore della controricorrente, ai sensi dell’art. 96, comma 3, c.p.c.;

condanna il ricorrente a pagare l’ulteriore importo di euro 500,00 in favore della cassa delle ammende, ai sensi dell’art. 96, comma 4, c.p.c.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, della I. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte del ricorrente

di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma il 28 febbraio 2025

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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