Esenzione TOSAP per enti: la Cassazione chiarisce

La Corte di Cassazione ha negato l’esenzione TOSAP a un’agenzia regionale per l’edilizia pubblica. L’occupazione di suolo pubblico con un ponteggio per la manutenzione di un immobile, sebbene destinato a fini sociali, non è stata ritenuta un’attività con finalità assistenziale diretta. La sentenza sottolinea che per ottenere l’esenzione TOSAP non basta la natura non commerciale dell’ente, ma è necessario che anche la specifica occupazione persegua direttamente uno degli scopi previsti dalla norma, come l’assistenza o la previdenza.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 22 gennaio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Esenzione TOSAP per Enti Pubblici: Non Basta la Missione Sociale

L’esenzione TOSAP (Tassa per l’Occupazione di Spazi ed Aree Pubbliche) per gli enti pubblici non commerciali è un tema complesso, spesso al centro di contenziosi tributari. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fornito un importante chiarimento, stabilendo che la natura non commerciale di un ente e le sue finalità statutarie di carattere sociale non sono, da sole, sufficienti a garantire il beneficio fiscale. È necessario, infatti, che la specifica occupazione del suolo pubblico persegua direttamente una finalità assistenziale. Analizziamo insieme la decisione.

Il caso: occupazione di suolo pubblico e la richiesta di esenzione TOSAP

Una agenzia regionale per la casa e l’abitare, ente pubblico con finalità sociali, aveva occupato un’area pubblica con un’impalcatura per lavori di manutenzione su un proprio edificio. L’ente riteneva di aver diritto all’esenzione dal pagamento della TOSAP, in virtù della sua natura di ente pubblico non commerciale operante nel settore dell’edilizia residenziale pubblica. La società concessionaria per la riscossione del tributo per conto del Comune, tuttavia, emetteva un avviso di accertamento, contestando il diritto all’esenzione. La questione è così giunta fino alla Corte di Cassazione.

I motivi del ricorso e la questione giuridica

L’agenzia ricorrente sosteneva che l’esenzione dovesse essere riconosciuta sulla base del combinato disposto di diverse norme, tra cui l’art. 49 del D.Lgs. 507/1993. Secondo la sua tesi, la sua natura pubblicistica e le sue finalità statutarie di assistenza avrebbero dovuto prevalere, rendendo applicabile il beneficio fiscale. Il punto centrale del contendere era quindi se, per l’esenzione TOSAP, si dovesse guardare alla natura generale dell’ente o alla finalità specifica e immediata dell’occupazione del suolo pubblico.

La decisione della Cassazione sulla esenzione TOSAP

La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso dell’agenzia, confermando la decisione della Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado. I giudici hanno ribadito un principio consolidato nella loro giurisprudenza: per beneficiare dell’esenzione è necessaria la compresenza di due requisiti.

Il doppio requisito: soggettivo e oggettivo

La norma sull’esenzione richiede un doppio controllo:
1. Requisito Soggettivo: l’occupazione deve essere effettuata da uno degli enti elencati dalla legge (Stato, regioni, enti pubblici con specifiche finalità, ecc.). In questo caso, l’agenzia poteva rientrare in questa categoria.
2. Requisito Oggettivo: l’occupazione deve essere direttamente finalizzata a scopi specifici di assistenza, previdenza, sanità, educazione, cultura o ricerca scientifica.

È proprio su questo secondo punto che il ricorso è stato respinto. La Corte ha chiarito che non si può fare riferimento alle finalità generali e astratte dell’ente.

La natura economica dell’attività di manutenzione

I giudici hanno specificato che l’installazione di un ponteggio per la manutenzione straordinaria di un immobile, anche se di proprietà di un ente di edilizia pubblica e destinato a locazione a canone agevolato, non costituisce un’attività con finalità assistenziale diretta. Si tratta, invece, di un’attività di gestione del patrimonio immobiliare, che ha una sua connotazione economica e risponde a obblighi contrattuali (verso gli inquilini) ed extracontrattuali (verso terzi, per la sicurezza dell’edificio). La finalità immediata dell’occupazione non è l’assistenza, ma la manutenzione di un bene.

Le motivazioni

La Corte ha motivato la sua decisione sottolineando che le norme che prevedono esenzioni fiscali sono di stretta interpretazione e non possono essere applicate in via analogica o estensiva. Se il legislatore avesse voluto esentare tutte le occupazioni effettuate da questi enti, non avrebbe specificato che devono avere “finalità specifiche di assistenza, previdenza, sanità…”. Sarebbe bastato fare riferimento alla sola natura dell’ente. La norma, invece, circoscrive il beneficio solo a quelle occupazioni che, concretamente, perseguono tali scopi. Ad esempio, l’agenzia avrebbe potuto beneficiare dell’esenzione se avesse occupato il suolo pubblico per installare strutture temporanee destinate ad ospitare i propri assistiti in una situazione di emergenza. La semplice manutenzione del patrimonio immobiliare, invece, è considerata un’attività strumentale e di natura economica, non meritevole del beneficio fiscale.

Le conclusioni

Questa ordinanza offre un’importante lezione pratica per tutti gli enti pubblici e non profit. Per poter richiedere l’esenzione TOSAP, non è sufficiente richiamare la propria missione sociale o la propria natura non commerciale. È fondamentale poter dimostrare che la specifica occupazione del suolo pubblico, nel suo scopo immediato e concreto, rientra direttamente in una delle finalità meritevoli di tutela previste dalla legge. In caso contrario, come nel caso di specie relativo alla manutenzione di un edificio, la tassa è dovuta.

Un ente pubblico non commerciale ha sempre diritto all’esenzione TOSAP?
No, non è sufficiente la natura dell’ente. La legge richiede anche un requisito oggettivo, ovvero che la specifica occupazione del suolo pubblico sia effettuata per una delle finalità previste dalla norma, come assistenza, previdenza o sanità.

L’installazione di un ponteggio per manutenzione rientra nelle finalità che danno diritto all’esenzione TOSAP per un ente di edilizia pubblica?
No. Secondo la Cassazione, la manutenzione di un immobile, anche se destinato a locazione agevolata, è un’attività di gestione patrimoniale con natura economica e non una finalità diretta di assistenza, pertanto non dà diritto all’esenzione.

Qual è la differenza tra finalità statutarie dell’ente e finalità dell’occupazione?
Le finalità statutarie sono gli scopi generali per cui l’ente è stato creato (es. fornire alloggi sociali). Le finalità dell’occupazione si riferiscono allo scopo immediato e concreto dell’utilizzo del suolo pubblico (es. montare un’impalcatura per lavori). Per l’esenzione TOSAP, è quest’ultima che deve avere una natura assistenziale diretta.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 33179 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 33179 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 18/12/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 22222/2023 R.G. proposto da : RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

RAGIONE_SOCIALE

contro

RAGIONE_SOCIALE

-intimata-

avverso SENTENZA di CORTE DI GIUSTIZIA TRIBUTARIA II GRADO PUGLIA n. 1087/2023 depositata il 13/04/2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 16/12/2025 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

LRAGIONE_SOCIALERAGIONE_SOCIALE impugnò avanti alla Commissione Tributaria Provinciale di RAGIONE_SOCIALE un avviso d’accertamento relativo alla

TOSAP 2009 notificatole dall’intimata RAGIONE_SOCIALE quale concessionaria della riscossione per conto del Comune RAGIONE_SOCIALE. Si trattava d ell’occupazione di un’area pubblica per un cantiere edilizio (impalcatura) su edificio di proprietà della RAGIONE_SOCIALE sito in INDIRIZZO di quel Comune, per il periodo tra il 21/10 e il 31/12/2009.

La Commissione Provinciale, con sentenza n. 2216 del 18/519/6/2017, accolse il ricorso, pur respingendo la censura relativa alla motivazione dell’avviso, ritenendo che all’RAGIONE_SOCIALE stessa fosse applicabile l’esenzione ex art. 49, comma 1, lett. a) del d.lgs. 507/93 ( Revisione ed armonizzazione della tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche dei comuni e delle province nonché a norma dell’articolo 4 della legge 23 ottobre 1992, n 421, concernente il riordino della finanza territoriale ) in quanto ente ‘non commerciale’.
Su appello della concessionaria, che sosteneva l’inapplicabilità dell’invocata esenzione, nel contraddittorio con l’RAGIONE_SOCIALE oggi RAGIONE_SOCIALE e mediante la sentenza indicata in epigrafe, la Corte di Giustizia Tributaria di II grado della Puglia, sez. di RAGIONE_SOCIALE, accolse l’appello ritenendo legittimo l’avviso impugnato e condividendo la tesi della concessionaria appellante in merito al fatto che all’RAGIONE_SOCIALE non spettasse l’esenzione invocata. Il giudice d’appello non ravvisò infatti, nell’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e con riferimento al caso specifico, quelle finalità previdenziali e assistenziali richieste dalla disposizione di cui all’art. 49 citato dovendosi distinguere tra le finalità dell’ente e quelle dell’occupazione oggetto dell’avviso impugnato.
Ricorre per Cassazione l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE sulla base di due motivi. La concessionaria RAGIONE_SOCIALE, pur ritualmente notificata in via telematica l’8/11/2023, è rimasta intimata.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE prospetta la violazione degli artt. 49, comma 1, del d.lgs. 507/1993, 87, comma 1, lett c) del d.P.R. n. 917/1986 (Testo unico delle imposte sui redditi c.d. TUIR) e 2195 c.c, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c. Sostiene che, dal combinato disposto delle disposizioni suindicate emerga come, sia sotto il profilo soggettivo, inerente alla natura pubblicistica dell’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE come stabilita per legge, sia sotto quello oggettivo dovendosi comunque valutare le astratte finalità statutarie, dovrebbe ravvisarsi l’esenzione invocata, non potendosi altrimenti verificare in concreto un’occupazione, da parte della RAGIONE_SOCIALE, per finalità di previdenza e assistenza ex art. 49 cit. 1.1 Il motivo è infondato.
1.2 Come ammette la stessa RAGIONE_SOCIALE, la questione è stata già oggetto di numerose pronunce di questa Corte e fra le stesse parti: le relative motivazioni non presentano aspetti che, anche alla luce delle censure della RAGIONE_SOCIALE, inducano a rimeditare la questione.

Secondo tale orientamento (vv. ad es. Cass. Sez. 5, 11/01/2022 n. 521) il presupposto impositivo della TOSAP è costituito dall’occupazione di uno spazio del demanio o del patrimonio indisponibile dell’ente locale, anche ” sine titulo “, sottraendolo all’uso pubblico per destinarlo ad un uso particolare (Cass. n. 17617 del 21/06/2021).

Secondo quanto dispone l’art 49 lett. a) del D.Lgs. n. 507 del 1993, art. 49, sono esenti dalla tassa: ” le occupazioni effettuate dallo Stato, dalle regioni, province, comuni e loro consorzi, da enti religiosi per l’esercizio di culti ammessi nello Stato, da enti pubblici di cui all’art. 87, comma 1, lett. c), del T. U. imposte sui redditi, approvato con D.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917, per finalità specifiche di assistenza, previdenza, sanità, educazione, cultura e ricerca scientifica “. Come tutte le norme che prevedono agevolazioni o esenzioni tributarie, essa è soggetta a stretta interpretazione e non
ammette un’interpretazione estensiva o analogica (Cass. sez. un. n. 10013 del 15/04/2021)

1.3 La lettura della norma rende evidente che ai fini del beneficio fiscale debbano sussistere un requisito soggettivo e un requisito oggettivo: il requisito soggettivo è dato dall’essere il soggetto agente un ente pubblico non economico, requisito che può nella fattispecie ritenersi sussistente (si veda Corte Cost 347/1993 e Cass SSUU n. 28160/2008); il requisito oggettivo è dato dalla circostanza che l’occupazione sia effettuata nel perseguimento di una delle finalità tipiche indicate dalla norma stessa.
È vero che l’attività d ‘ edilizia pubblica ha finalità ultime d ‘ assistenza, ma ciò che viene in rilievo ai fini dell’applicazione dell’art 49 cit. è la finalità specifica dell ‘ occupazione in concreto effettuata e non le finalità perseguite dall’ente genericamente considerate. Diversamente, ove rilevasse soltanto la finalità statutaria dell’ente, la norma non avrebbe imposto anche un requisito oggettivo specifico, parlando di finalità delle “occupazioni effettuate”, in quanto sarebbe stato sufficiente fare riferimento alla natura e agli scopi degli enti che possono beneficiare della esenzione. Esenzione che sarebbe spettata tout court agli enti predetti per qualsivoglia occupazione di spazio pubblico; la norma circoscrive invece il beneficio solamente a quelle occupazioni di spazi pubblici che, pur effettuate dagli enti aventi i requisiti da essa indicati, abbiano anche finalità di assistenza, previdenza, educazione, cultura etc. Di conseguenza, applicare la norma nel senso di riconoscere l’esenzione soltanto in virtù della sussistenza del requisito soggettivo, significherebbe darne una non consentita interpretazione estensiva.
La RAGIONE_SOCIALE propone invece una valutazione univoca che non distingue tra i profili suindicati e cerca di adottare una nozione ampia d ‘ esenzione che escluda solamente le occupazioni per la manutenzione d’immobili a uso diverso da quello corrispondente alle finalità principali dell’ente stesso.

Come sopra indicato, però, tale valutazione si pone in contrasto con la lettera della legge che non può essere interpretata estensivamente per le ragioni già indicate.

Deve infatti ritenersi irrilevante, ai fini di verificare la sussistenza del requisito oggettivo, che si tratti di un ente non avente finalità speculative e che compia solo attività economiche finalizzate al perseguimento degli scopi istituzionali propri, non assimilabili ad attività commerciali, perché ciò non è altro che una connotazione propria del requisito soggettivo e riguarda la finalità ultima dell’ente, vale a dire i suoi scopi istituzionali.

È rilevante invece la circostanza che si tratti d ‘ una occupazione di suolo con strutture a protezione del perimetro del fabbricato per la necessità di messa in sicurezza dello stabile, al fine di garantire inquilini e passanti dal rischio del cantiere.

1.4 Neppure può essere esclusa la natura economica dell’attività posta in essere dall’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE. Questa Corte ha già affermato che le finalità di carattere sociale svolte per legge dagli enti di edilizia residenziale non escludono che l’attività di concedere in locazione le unità abitative a loro disposizione, sia pure ad un canone locativo moderato o convenzionato in quanto parametrato alla situazione economica dell’assegnatario, sia un’attività di carattere economico ai sensi di legge (Cass. 20135/2019, in motivazione).
Inoltre, l’attività di manutenzione straordinaria dello stabile compete al proprietario non solo in ragione degli obblighi propri del contratto di locazione, ma anche in ragione dei doveri di protezione verso i terzi e della responsabilità prevista dall’art. 2053 c.c.

1.5 Pertanto, in caso di occupazione da parte della RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di suolo pubblico, al fine di mettere in sicurezza e manutenere un edificio di sua proprietà, le cui unità sono date in locazione a canone agevolato, trattandosi di attività posta in essere in adempimento di obblighi contrattuali ed extracontrattuali, difetta il requisito

oggettivo richiesto dall’art 49 lett. a) del D.lgs. 507/1993 per fruire della esenzione dalla TOSAP, poiché la finalità immediata della occupazione del suolo non è quella assistenziale, restando irrilevanti a tal fine le finalità statutarie dell’ente, che attengono invece alla definizione del requisito soggettivo.

1.6 Sono pertanto irrilevanti i riferimenti normativi operati dalla RAGIONE_SOCIALE alle leggi regionali specifiche e alle decisioni eurounitarie riguardo alle finalità dell’ente e al fatto che non si tratti di ‘aiuti di Stato’, qualora l’occupazione non sia di rettamente riconducibile a tali finalità. Non è inoltre condivisibile l’argomento secondo cui, così valutando, l’ente RAGIONE_SOCIALE sarebbe sempre escluso dall’esenzione invocata. Appare infatti ipotizzabile che anche l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, soprattutto in casi di necessità e urgenza, possa essere autorizzata a occupare beni del demanio o patrimonio comunale per installarvi strutture necessarie ad ospitare i propri assistiti beneficiando così dell’esenzione, sussistendo in tal caso specifiche finalità di previdenza e assistenza, come richiesto dalla disposizione invocata.
Con il secondo motivo di gravame la RAGIONE_SOCIALE censura di nullità la sentenza impugnata lamentando una carenza motivazionale in ordine alla qualificazione dell’attività dell’RAGIONE_SOCIALE quale attività commerciale, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 4 c.p.c. La caratteristica d’ente pubblico non economico senza scopo di lucro escluderebbe l’attività commerc iale, non essendo condivisibile l’affermazione secondo cui la RAGIONE_SOCIALE compra immobili per commercializzarli.

2.1 Il motivo è inammissibile.

2.2 Deve ricordarsi come il vizio invocato riguardi la nullità della sentenza qualora la stessa non raggiunga il c.d. minimo costituzionale.

Orbene la sentenza impugnata è motivata come segue:

.
La Corte di merito richiama poi la già citata pronuncia di questa Sezione n. 521/2022.

2.3 Non è chi non veda come la motivazione sia non solo esaustiva quanto alla qualificazione dell’attività della RAGIONE_SOCIALE ma segua pedissequamente l’insegnamento di questa Corte sopraccitato, situandosi ben al di sopra del c.d. minimo costituzionale, costituente il limite entro il quale può farsi valere la carenza motivazionale alla luce della modifica dell’art. 360, comma 1, n. 5 attuata con d.l. n. 83 del 2012.

2.4 Non può inoltre, al fine predetto, valorizzarsi l’affermazione di cui alla pronuncia impugnata secondo cui l’ente realizza immobili ‘ per poi commercializzarli ‘ atteso che ciò non significa certo una vendita a fini speculativi ma semplicemente l’immissione sul mercato delle locazioni, peraltro ‘ sia pure nelle forme, modalità e limiti di legge, in favore di determinate categorie economicamente disagiate ‘ come correttamente motivato dal giudice di merito.

2.5 Alla stregua di tali considerazioni non appare dirimente che la Corte di merito abbia utilizzato la parola ‘ commerciale ‘ al fine di delineare la natura dell’attività della RAGIONE_SOCIALE e che essa, secondo la RAGIONE_SOCIALE medesima, non rientri nell’elenco di cui all’art. 2195 c.c. atteso che, come si è detto, il requisito oggettivo è caratterizzato dalle finalità specifiche dell’occupazione.

Il ricorso va pertanto respinto mentre non vanno liquidate le spese della presente fase atteso che la resistente è rimasta intimata.

Ricorrono i presupposti processuali per dichiarare la RAGIONE_SOCIALE tenuta al pagamento di una somma di importo pari al contributo unificato previsto per la presente impugnazione, se dovuto, ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115.

P.Q.M.

la Corte respinge il ricorso.

Così deciso in Roma, il 16/12/2025.

Il Presidente

NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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