Esenzione IMU immobili merce: dichiarazione decisiva

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso di una società immobiliare contro un avviso di accertamento IMU. L’impresa aveva omesso di presentare la dichiarazione necessaria per ottenere l’esenzione IMU immobili merce, sostenendo che il Comune fosse già a conoscenza della destinazione degli immobili. La Corte ha stabilito che la dichiarazione è un onere formale inderogabile, a pena di decadenza dal beneficio, e che la conoscenza aliunde dell’ente non è sufficiente. È stata inoltre esclusa l’incertezza normativa come causa di non applicabilità delle sanzioni.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 19 novembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Esenzione IMU Immobili Merce: la Dichiarazione è Obbligatoria, lo Conferma la Cassazione

L’esenzione IMU immobili merce è un’agevolazione fondamentale per le imprese di costruzione, ma il suo ottenimento è subordinato a requisiti formali precisi. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito un principio cruciale: per beneficiare dell’esenzione, la presentazione di un’apposita dichiarazione è un adempimento non solo necessario, ma inderogabile. Vediamo insieme i dettagli del caso e le importanti conclusioni della Suprema Corte.

I Fatti del Caso: La Controversia sull’IMU

Una società immobiliare ha impugnato un avviso di accertamento IMU emesso da un Comune per l’annualità 2015. L’impresa sosteneva di avere diritto all’esenzione prevista per i cosiddetti “immobili merce”, ovvero i fabbricati costruiti e destinati alla vendita, fintanto che non vengano locati.

Tuttavia, la società non aveva presentato la specifica dichiarazione richiesta dalla normativa per attestare il possesso dei requisiti. Di fronte al Fisco, l’azienda ha articolato la propria difesa su tre punti principali:

1. Violazione del contraddittorio preventivo: l’atto di accertamento sarebbe stato illegittimo perché emesso senza un dialogo preliminare con l’azienda.
2. Irrilevanza della dichiarazione omessa: il Comune era già a conoscenza della natura degli immobili (destinati alla vendita) tramite altre vie, come i permessi di costruire.
3. Incertezza normativa: le sanzioni non dovevano essere applicate a causa della presunta poca chiarezza delle norme sull’esenzione, introdotte l’anno precedente.

La controversia, dopo i primi due gradi di giudizio sfavorevoli all’impresa, è giunta all’attenzione della Corte di Cassazione.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha rigettato integralmente il ricorso della società, confermando la legittimità dell’avviso di accertamento e condannando l’impresa al pagamento delle spese legali. La decisione si basa su un’analisi rigorosa di ciascuno dei motivi di ricorso, fornendo chiarimenti essenziali per tutti gli operatori del settore.

Le Motivazioni: Analisi dei Punti Chiave

L’ordinanza della Corte si sofferma su tre aspetti fondamentali del diritto tributario, le cui implicazioni vanno oltre il singolo caso.

Il Contraddittorio Preventivo nei Tributi non Armonizzati

La Corte ha chiarito che l’obbligo generale di un contraddittorio preventivo, prima dell’emissione di un atto impositivo, vige principalmente per i cosiddetti “tributi armonizzati” (come l’IVA), per derivazione dal diritto europeo. Per i tributi “non armonizzati”, come l’IMU, tale obbligo sussiste solo nei casi specificamente previsti dalla legge nazionale, ad esempio a seguito di accessi, ispezioni o verifiche fiscali nei locali dell’impresa. Nel caso di specie, trattandosi di un accertamento basato su dati già in possesso dell’ente, non era richiesto alcun confronto preliminare.

L’Onere della Dichiarazione per l’Esenzione IMU Immobili Merce

Questo è il cuore della decisione. I giudici hanno affermato con forza che la normativa sull’esenzione IMU immobili merce subordina il beneficio alla presentazione di un’apposita dichiarazione, da effettuarsi “a pena di decadenza”. Ciò significa che l’omissione di questo adempimento formale comporta la perdita automatica e insanabile del diritto all’agevolazione.

È irrilevante che l’ente impositore potesse essere a conoscenza della situazione degli immobili attraverso altre fonti. Le norme che prevedono esenzioni e agevolazioni fiscali sono di stretta interpretazione e non ammettono deroghe o equipollenti. La dichiarazione non è una mera formalità, ma l’atto con cui il contribuente manifesta la volontà di avvalersi del beneficio e attesta ufficialmente la sussistenza dei requisiti.

L’Insussistenza dell’Incertezza Normativa

Infine, la Corte ha respinto la tesi dell’incertezza normativa. Sebbene tale condizione possa, in alcuni casi, giustificare l’annullamento delle sanzioni, essa deve essere “oggettiva”, cioè derivare da una reale e insuperabile ambiguità del testo di legge. Nel caso in esame, la normativa sull’esenzione IMU e sull’obbligo dichiarativo è stata ritenuta chiara e inequivocabile sin dalla sua entrata in vigore, avvenuta l’anno precedente a quello oggetto di accertamento. Non sussistevano quindi le condizioni per disapplicare le sanzioni.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche per le Imprese

La pronuncia della Cassazione è un monito per tutte le imprese, in particolare quelle del settore immobiliare e delle costruzioni. Emerge con chiarezza che nel diritto tributario la forma è sostanza. Per beneficiare di agevolazioni ed esenzioni, è indispensabile adempiere scrupolosamente a tutti gli oneri formali previsti dalla legge, come la presentazione di specifiche dichiarazioni. Confidare sulla presunta conoscenza dei fatti da parte dell’amministrazione finanziaria è un errore che può costare caro, determinando la perdita del beneficio fiscale e l’applicazione di sanzioni.

È possibile ottenere l’esenzione IMU per gli ‘immobili merce’ senza presentare l’apposita dichiarazione fiscale?
No, la Corte di Cassazione ha stabilito che la presentazione della dichiarazione è un onere formale previsto a pena di decadenza. La sua omissione comporta la perdita del beneficio, anche se il Comune fosse a conoscenza della destinazione degli immobili tramite altre vie.

L’ente locale è sempre obbligato ad avviare un dialogo con il contribuente prima di emettere un avviso di accertamento IMU?
No. L’obbligo generalizzato di contraddittorio preventivo vale per i tributi armonizzati a livello europeo. Per tributi non armonizzati come l’IMU, tale obbligo sussiste solo in casi specifici previsti dalla legge, come dopo un’ispezione fisica, non per accertamenti basati su dati documentali.

Si possono evitare le sanzioni se una norma fiscale appare poco chiara?
Sì, ma solo in presenza di una ‘incertezza normativa oggettiva’, ovvero quando il testo di legge è realmente ambiguo o contraddittorio. Nel caso specifico dell’esenzione IMU per gli immobili merce, la Corte ha ritenuto che la normativa fosse sufficientemente chiara, escludendo quindi la possibilità di annullare le sanzioni per questo motivo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 14890 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 14890 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 28/05/2024

ORDINANZA

sul ricorso nr. 8290-2023 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE , in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa, giusta procura speciale allegata al ricorso, dagli Avvocati NOME AVV_NOTAIO e NOME COGNOME e con domicilio digitale eletto presso l’ indirizzo di posta elettronica certificata di quest’ultimo

-ricorrente-

contro

NOME , in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, presso gli uffici RAGIONE_SOCIALE‘Avvocatura RAGIONE_SOCIALE,

rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO giusta procura speciale in calce al controricorso

-controricorrente-

avverso la sentenza n. 4187/2022 RAGIONE_SOCIALEa COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE del LAZIO, depositata il 30/9/2022;

udita la relazione RAGIONE_SOCIALEa causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 16/5/2024 dal Consigliere Relatore AVV_NOTAIO NOME COGNOME

RILEVATO CHE

RAGIONE_SOCIALE propone ricorso, affidato a tre motivi, per la cassazione RAGIONE_SOCIALEa sentenza indicata in epigrafe, con cui la Commissione tributaria regionale del Lazio aveva respinto l’appello proposto avverso la sentenza n. 9932/2020 emessa dalla Commissione Tributaria Provinciale di Roma in rigetto del ricorso proposto avverso avviso di accertamento IMU 2015 emesso da Roma Capitale;

Roma Capitale resiste con controricorso.

CONSIDERATO CHE

1.1. con il primo motivo di ricorso la società ricorrente denuncia, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360, primo comma, n. 3), cod. proc. civ., violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 7 legge 27 luglio 2000, n. 212 e lamenta che la Commissione tributaria regionale abbia erroneamente ritenuto adeguatamente motivato l’atto impugnato sebbene l’ente locale non avesse tenuto conto RAGIONE_SOCIALEa memoria difensiva già presentata a quest’ultimo dalla contribuente, e sebbene non fosse stato instaurato il contraddittorio preventivo, né rispettato, prima di emanare il provvedimento, il «termine di sessanta giorni dal rilascio al contribuente RAGIONE_SOCIALEa copia del processo verbale di chiusura RAGIONE_SOCIALEe operazioni ispettive, salvo casi di particolare e motivata urgenza»;
1.2. la doglianza va disattesa;

1.3. la motivazione RAGIONE_SOCIALE‘avviso di accertamento o di rettifica, presidiata dall’art. 7 RAGIONE_SOCIALEa legge 27 luglio 2002, n. 212, ha la funzione di delimitare l’ambito RAGIONE_SOCIALEe contestazioni proponibili dall’Ufficio nel successivo giudizio di merito e di mettere il contribuente in grado di conoscere l’ an ed il quantum RAGIONE_SOCIALEa pretesa tributaria al fine di approntare una idonea difesa, sicché il

corrispondente obbligo deve ritenersi assolto con l’enunciazione dei presupposti adottati e RAGIONE_SOCIALEe relative risultanze, mentre le questioni attinenti all’idoneità del criterio applicato in concreto attengono al diverso piano RAGIONE_SOCIALEa prova RAGIONE_SOCIALEa pretesa tributaria (cfr. Cass. n. 9810 del 7/05/2014);

1.4. con particolare riguardo all’ICI (sulla base di principi applicabili anche all’IMU) l’obbligo motivazionale RAGIONE_SOCIALE‘accertamento deve ritenersi adempiuto tutte le volte in cui il contribuente sia stato posto in grado di conoscere la pretesa tributaria nei suoi elementi essenziali e, quindi, di contestare efficacemente l’ an ed il quantum RAGIONE_SOCIALE‘imposta, ed in particolare, il requisito motivazionale esige, oltre alla puntualizzazione degli estremi soggettivi ed oggettivi RAGIONE_SOCIALEa posizione creditoria dedotta, soltanto l’indicazione dei fatti astrattamente giustificativi di essa, che consentano di delimitare l’ambito RAGIONE_SOCIALEe ragioni adducibili dall’ente impositore nell’eventuale successiva fase contenziosa, restando, poi, affidate al giudizio di impugnazione RAGIONE_SOCIALE‘atto le questioni riguardanti l’effettivo verificarsi dei fatti stessi e la loro idoneità a dare sostegno alla pretesa impositiva (cfr. Cass. n. 26431 del l’ 8/11/2017);
1.5. nella specie, tale obbligo motivazionale è stato ampiamente soddisfatto avendo la società contribuente lamentato il difetto di motivazione esclusivamente con riguardo alla mancata valutazione RAGIONE_SOCIALEe difese proposte dall’odierna ricorrente nei confronti RAGIONE_SOCIALE‘ente locale, prima RAGIONE_SOCIALE‘emanazione RAGIONE_SOCIALE‘atto impugnato;

1.6. al riguardo occorre dunque evidenziare che costituisce ius receptum di questa Corte che l’Amministrazione finanziaria è gravata di un obbligo generale di contraddittorio endoprocedimentale, la cui violazione comporta l’invalidità RAGIONE_SOCIALE‘atto purché il contribuente abbia assolto all’onere di enunciare in concreto le ragioni che avrebbe potuto far valere e non abbia proposto un’opposizione meramente pretestuosa, esclusivamente per i tributi «armonizzati», mentre, per quelli «non armonizzati», non è rinvenibile, nella legislazione nazionale, un analogo generalizzato vincolo, sicché esso sussiste solo per le ipotesi in cui risulti specificamente sancito» (Cass. S.U. n. 24823 del 09/12/2015; conf. Cass. n. 11560 del 11/05/2018; Cass. n. 27421 del 29/10/2018);
1.7. occorre dunque sia previsto specificamente un rigoroso procedimento d’instaurazione del contraddittorio, caratterizzato da scansioni predeterminate, in cui, a pena di nullità, l’avviso di accertamento deve essere emanato previa richiesta di chiarimenti al contribuente e deve essere specificamente motivato in relazione alle giustificazioni fornite» (Cass. 30/01/2018, n. 2239, in continuità con Cass. 16/01/2015, n. 693; conf., ex aliis , Cass. 28/11/2018, n. 30770);

1.8. è d’uopo inoltre evidenziare che il contraddittorio endoprocedimentale è espressamente previsto dall’art. 12, comma 7, RAGIONE_SOCIALEa l. n. 212 del 2000, con valutazione di necessarietà ex ante e conseguente nullità RAGIONE_SOCIALE‘accertamento in caso di omissione, nella specifica ipotesi di accesso, ispezione o verifica nei locali destinati all’esercizio RAGIONE_SOCIALE‘attività (cfr. Cass. n. 701 del 15/01/2019; Cass. n. 22644 del 11/09/2019);

1.9. tali presupposti non ricorrono dunque con riguardo all’avviso di accertamento IMU impugnato dalla contribuente;

2.1. con il secondo motivo la società denuncia, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360, primo comma, n. 3), cod. proc. civ., «violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 2 DL 102/2013 nonché RAGIONE_SOCIALE‘art. 13, comma 9 -bis, DL 6 dicembre 2011, n. 201 e RAGIONE_SOCIALE‘art. 6, comma 4, RAGIONE_SOCIALEa L. 212/2000 » per avere la Commissione tributaria regionale erroneamente «condiziona(to)… l’assoggettamento ad IMU alla … omessa comunicazione, da parte di RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALEa dichiarazione di cui al comma 5bis RAGIONE_SOCIALE‘art. 2 con la quale attestare il possesso dei requisiti e indicare gli identificativi catastali degli immobili ai quali il beneficio si applica» con riguardo ai cosiddetti immobili merce;
2.2. la doglianza è parimenti infondata;

2.3. il D.L. n. 102 del 2013, art. 2, prevede l’esenzione dall’imposta municipale per i fabbricati costruiti e destinati dall’impresa costruttrice alla vendita, fintanto che permanga tale destinazione e non siano in ogni caso locati;

2.4. ai sensi del comma 5 bis RAGIONE_SOCIALEo stesso articolo «ai fini RAGIONE_SOCIALE‘applicazione dei benefici di cui al presente articolo, il soggetto passivo presenta, a pena di decadenza entro il termine ordinario per la presentazione RAGIONE_SOCIALEe dichiarazioni di variazione relative all’imposta

municipale propria, apposita dichiarazione, utilizzando il moRAGIONE_SOCIALEo ministeriale predisposto per la presentazione RAGIONE_SOCIALEe suddette dichiarazioni, con la quale attesta il possesso dei requisiti e indica gli identificativi catastali degli immobili ai quali il beneficio si applica. Con decreto del RAGIONE_SOCIALE sono apportate al predetto moRAGIONE_SOCIALEo le modifiche eventualmente necessarie per l’applicazione del presente comma»;

2.5. dalla lettura RAGIONE_SOCIALEa disposizione normativa sopra indicata emerge che condizione necessaria per l’ottenimento del beneficio fiscale in oggetto, è l’obbligo dichiarativo, e si tratta di un preciso e specifico onere formale, espressamente previsto a pena di decadenza, che non può essere sostituito da altre forme di denunce o superato dalla circostanza che il Comune fosse a conoscenza aliunde dei fatti che comportano l’esenzione dal pagamento RAGIONE_SOCIALE‘imposta;

2.6. secondo il costante indirizzo giurisprudenziale (cfr. Cass. nr 15407/2017 n. 4333/2016, 2925/2013, 5933/2013) le norme che stabiliscono esenzioni o agevolazioni sono, inoltre, di stretta interpretazione ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 14 preleggi sicché non vi è spazio per ricorrere al criterio analogico o all’interpretazione estensiva RAGIONE_SOCIALEa norma oltre i casi e le condizioni dalle stesse espressamente considerati;

2.7. non è quindi praticabile l’operazione ermeneutica compiuta dalla contribuente che in sostanza reputa non doveroso lo specifico e formale onere del contribuente di comunicare all’Ente impositore gli estremi degli immobili, oggetto di beneficio fiscale, avendo già il Comune, sin dalla dei permessi di costruire contezza RAGIONE_SOCIALEo stato e dei dati degli immobili oggetto di esenzione IMU;

2.8. l’omessa presentazione RAGIONE_SOCIALEa dichiarazione comporta pertanto la non spettanza del beneficio in oggetto (cfr. Cass. n. 21465 del 6/10/2020);

3.1. con il terzo motivo la società denuncia, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360, primo comma, n. 3), cod. proc. civ., violazione « RAGIONE_SOCIALE‘art. 6 D. Lgs. 472/1997 » per avere la Commissione tributaria regionale erroneamente ritenuto applicabili le sanzioni senza ritenere sussistente l’incertezza normativa in relazione all’entrata in vigore RAGIONE_SOCIALEa normativa che disciplinava l’esenzione

nel 2014, senza che fosse «chiaro quali fossero le imprese che potessero usufruirne, i termini per l’applicazione e le modalità con le quali poterne usufruire»;

3.2. secondo la giurisprudenza di questa Corte, «in tema di sanzioni amministrative per violazioni di norme tributarie, sussiste incertezza normativa oggettiva, causa di esenzione del contribuente dalla responsabilità amministrativa tributaria ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 10 RAGIONE_SOCIALEa l. n. 212 del 2000 e RAGIONE_SOCIALE‘art. 8 del d.lgs. n. 546 del 1992, quando è ravvisabile una condizione di inevitabile incertezza su contenuto, oggetto e destinatari RAGIONE_SOCIALEa norma tributaria, riferita, non già ad un generico contribuente, né a quei contribuenti che, per loro perizia professionale, siano capaci di interpretazione normativa qualificata e neppure all’Ufficio finanziario, ma al giudice, unico soggetto RAGIONE_SOCIALE‘ordinamento a cui è attribuito il poteredovere di accertare la ragionevolezza di una determinata interpretazione» (cfr. Cass. n. 3108 del 01/02/2019; Cass. n. 23845 del 23/11/2016);
3.3. il fenomeno RAGIONE_SOCIALE‘incertezza normativa oggettiva può essere desunto dal giudice attraverso la rilevazione di una serie di «fatti indice», quali ad esempio: 1) la difficoltà d’individuazione RAGIONE_SOCIALEe disposizioni normative; 2) la difficolta di confezione RAGIONE_SOCIALEa formula dichiarativa RAGIONE_SOCIALEa norma giuridica; 3) la difficolta di determinazione del significato RAGIONE_SOCIALEa formula dichiarativa individuata; 4) la mancanza di informazioni amministrative o la loro contraddittorietà; 5) la mancanza di una prassi amministrativa o l’adozione di prassi amministrative contrastanti; 6) la mancanza di precedenti giurisprudenziali; 7) la formazione di orientamenti giurisprudenziali contrastanti, specie se sia stata sollevata questione di legittimità costituzionale; 8) contrasto tra prassi amministrativa e orientamento giurisprudenziale; 9) il contrasto tra opinioni dottrinali; 10) l’adozione di norme di interpretazione autentica o meramente esplicative di norma implicita preesistente (così Cass. n. 15452 del 13/06/2018; Cass. 17 maggio 2017 n. 12301; si veda anche Cass. n. 10313 del 12/04/2019);
3.4. nella specie, non si rinviene la suddetta incertezza, risultando chiara la portata RAGIONE_SOCIALEe norme oggetto di applicazione alla presente fattispecie, cosicché, come correttamente affermato dalla Commissione

tributaria regionale, non sussisteva alcuna obiettiva condizione di incertezza anche considerato che la normativa era entrata in vigore l’anno precedente rispetto all’annualità 2015 oggetto RAGIONE_SOCIALE‘atto impugnato, con «ampia diffusione … sui mezzi di informazione»;

per quanto fin qui osservato il ricorso va integralmente rigettato;

le spese di lite seguono la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso; condanna la ricorrente al rimborso RAGIONE_SOCIALEe spese di lite a favore RAGIONE_SOCIALEa controricorrente, che liquida in Euro 4.300,00 per compensi, oltre ad Euro 200 per esborsi, alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento ed agli accessori di legge, se dovuti.

Ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 13, comma 1 quater del d.P.R. 115 del 2002, dà atto RAGIONE_SOCIALEa sussistenza dei presupposti per il versamento da parte RAGIONE_SOCIALEa ricorrente RAGIONE_SOCIALE‘ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per il ricorso a norma del comma 1 bis RAGIONE_SOCIALEo stesso articolo 13.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, tenutasi in modalità da

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